I SA/Wa 2260/22

I SA/Wa 2260/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 728/23 - Wyrok NSA z 2024-08-29
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.174.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 2 sierpnia 2022 r., nr DN.gn.625.174.2021,
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego
z dnia 22 października 2021 r., nr WS-III.7515.2.141.2019.RW,
w przedmiocie umorzenia postępowania.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Orzeczeniem z dnia 15 czerwca 1950 r., nr L.Rol:U:/4/c/42/5/50,
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu
na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...]
(gm. [..], pow. [...]), w tym m. in. nieruchomości należącej do
P. T. (poz. 72 orzeczenia).
Wnioskiem z dnia 2 grudnia 2019 r. A. S., P. P.,
H. H., M. T., A. Ś., M. D.,
M. G., J. P., A. P. i B. D. wystąpili
o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części dotyczącej
nieruchomości należącej do P. T. (poz. 72 orzeczenia).
Postanowieniem z dnia 11 lutego 2020 r., nr WS-III.7515.2.141.2019.JD,
Wojewoda Małopolski odmówił P. P., H. H.,
M. T., A. Ś., M. D.,
M. G., J. P., A. P.
i B. D. wszczęcia żądanego przez nich postępowania, ponieważ
osobom tym nie przysługuje w ww. postępowaniu przymiot strony w rozumieniu
art. 28 k.p.a. Za stronę postępowania (w sprawie objętej wnioskiem) mogła zostać uznana jedynie A. S. – będąca następczynią prawną P. T.
(por. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 18 grudnia 2003 r.,
sygn. akt I Ns [...]).
Następnie decyzją z dnia 22 października 2021 r., nr WS-III.7515.2.141.2019.RW, Wojewoda Małopolski stwierdził, że z dniem 16 września 2021 r. zostało umorzone
z mocy prawa postępowanie z wniosku A. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]
z dnia 15 czerwca 1950 r. (w zaskarżonej części).
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. S.
Minister rozpatrując sprawę, wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia
lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie.
Za datę doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 czerwca 1950 r., nr L. Roi: U :/4/c/4 2/5/50, należy uznać
14 września 1950 r., tj. 30. dzień po dniu wydania Dziennika Urzędowego Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 sierpnia 1950 r. Nr 18, w którym orzeczenie to zostało opublikowane pod poz. 339 (por. § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu
oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu
na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R
- Dz. U. Nr 37, poz. 271 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych
na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany
- Dz. U. Nr 45, poz. 416).
Ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień
doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek A. S.
z dnia 2 grudnia 2019 r. wpłynął do Wojewody Małopolskiego 6 grudnia 2019 r.
i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.
Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 15 czerwca 1950 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia tego orzeczenia, to oznacza, że sprawa ta podpada pod przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. Postępowanie
w omawianej sprawie stało się więc bezprzedmiotowe.
Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S., zarzucając jej:
naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego
w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącej w trakcie
jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy
z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania
w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa,
a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne
z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie
przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania
organów władzy publicznej.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji
i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie
z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach
danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi
ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę
za niezasadną.
16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.
o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r.,
poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych
w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także
gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania
w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.
Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu
12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność
art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji
jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".
W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania,
powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli
państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP
zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa
i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad,
które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu
- stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów
władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania
zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca
nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność,
a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia
lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym
w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe
w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują
po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze, a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu
należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków,
jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki
i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się
z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższy niż
10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 Kodeksu cywilnego; 20 lat – gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2.
Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art. 189g § 1 k.p.a., czy wreszcie
w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat – gdy stanowi inną zbrodnię
(art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego
przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych
(§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/ dochodzenia roszczeń na 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawarta została zasada proporcjonalności.
Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego
i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki TK z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04,
OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania
danej, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne,
tj. rzeczywiście były służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa
będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok TK z 17 maja 2007 r., K 33/05,
OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok TK z 2 października 2006 r., SK 34/06,
OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić
do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania
o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała
z ww. wyroku TK P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego
decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu
Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego,
że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło, i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy
w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu,
w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości
decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Podsumowując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku TK P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji
z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.
Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania
w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 77 ust. 1 i 2 oraz Konstytucji RP.
W tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana 15 czerwca 1950 r.,
a skutek doręczenia nastąpił 14 września 1950 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 2 grudnia 2019 r., a więc po ponad 60 latach.
Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny
każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji.
Na tym polega m. in. zasada zaufania do organów.
Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 60 lat żeby wzruszyć orzeczenie.
To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób,
że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli,
ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.
Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym,
bo 6-letnim opóźnieniem i trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzut.
Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit
również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków
(np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości,
które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie
z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK
z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu,
racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych
mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania
aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny.
Sąd nie podziela argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.
Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności
takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych
o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną
przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem
art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN
z 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać
po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem,
chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku,
gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a.,
stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a., nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22
z 14 kwietnia 2022 r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej,
czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować
sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną
na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.
Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności,
ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą
pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji, podlega to prawo ochronie, tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje, że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność
Skarbu Państwa nigdy nie jest do końca przewidywalny.
Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym,
a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo,
i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi
na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko
w takiej sytuacji Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji,
która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.
Odnosząc się natomiast do wyrażonej w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego
jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany
o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się
z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia,
miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał,
że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się
w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa
od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki
do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna
z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu
- stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te
nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa
i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której
strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c.).
Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku TK P 46/13, jest zdania, że brak
do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie
zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny.
Taki stan nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.
Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22, o stwierdzenie, że art. 2 ustawy
z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji
z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także
z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego),
to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia
w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a.
Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.
Sąd nie zamierza przy tym polemizować z tezami uzasadnienia projektu
ustawy zmieniającej. Nawet gdyby się z nimi nie zgadzał, to i tak obowiązany jest
do oceny zgodności decyzji z obowiązującym prawem.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie
art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19,
innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
(t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).