I SA/WA 2209/24

I SA/Wa 2209/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Trochym
Marek Maliński /sprawozdawca/
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art 7, 77 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Marek Maliński (spr.), Protokolant referent stażysta Nikola Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. P., E. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr KOC/739/Go/24 w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2023 r. nr 884/SD/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. P., E. P. i A. P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr KOC/739/Go/24 – w wyniku rozpatrzenia odwołania K. P., E. P. i A. P. (dalej łącznie: "Strony" lub "Skarżący") od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy (dalej również: "Prezydent") z dnia 7 grudnia 2023 r. nr 884/SD/2023 orzekającej o odmownym rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. jako hip. [...] w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 13 września 1969 r. nr GKM-lV-6210/358/69/EG.
Jak wynika z akt sprawy nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] nr hip. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: "dekret"). Jak wynika z treści zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 1949 r. nr 915/49 była własnością J. P. w 2/4 części, T. P. w 1/4 części i M. P. w 1/4 części. Zgodnie z tytułem wykonawczym sygn. VII. Sp. 263/48 z dnia 21 czerwca 1948 r. Sąd Grodzki stwierdził, że prawa do spadku po J. P. zmarłym w dniu 16 marca 1947 r. w Warszawie przypadają w 1/4 części na rzecz żony, K. P., w pozostałych 3/4 na rzecz synów M. P. ur. [...] czerwca 1907 r. i T. P. ur. [...] czerwca 1925 r. w częściach równych. M. P. zmarł w dniu [...] sierpnia 1980 r., a spadek po nim nabyli żona A. P., oraz syn E. P. po 1/2 części spadku (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie Wydział I Cywilny z 9 kwietnia 1992 r. sygn. I Ns 97/92). T. P. zmarł w dniu [...] lutego 2001 r. w Warszawie a spadek po nim nabył na mocy testamentu syn P. P. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy Wydział III Cywilny z dnia 29 listopada 2002 r. sygn. III Ns 1047/02). K. P. zmarła w dniu [...] sierpnia 1968 r. w Warszawie, a spadek po niej nabył w całości Skarb Państwa (postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Północ w Warszawie Wydział II Cywilny z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. II Ns 337/19). P. P. zmarł [...] lutego 2019 r. w Warszawie, spadek po nim na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 29 marca 2019 r. nr Rep. A 876/2019 nabył z mocy ustawy syn, K. P. w całości.
W dniu 18 maja 1949 r. dawni właściciele złożyli wniosek o przyznanie własności czasowej, wniosek został właściwie opłacony. Decyzją z dnia 13 września 1969 r. nr GKM-IV-6210/358/69/EG odmówiono dawnym właścicielom, K. P., M. P. i T. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] nr hip. [...]. Następnie K. P., E. P. i A. P. zwrócili się pismem z dnia 4 czerwca 2020 r. do SKO z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st Warszawy z dnia 13 września 1969 r. w którym odmówiono dawnym właścicielom, K. P., M. P. i T. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] nr hip. [...] o pow. 1592,6 m2.
Decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. nr KOC/2784/Go/20 SKO orzekło, że: 1) decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 13 września 1969 r. w której odmówiono dawnym właścicielom, K. P., M. P. i T. P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] nr hip. [...] o pow. 1592,6 m2 w części związanej z gruntem działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...], będącej własnością [...], narusza prawo, jednak z powodu nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności w tym zakresie; 2) w pozostałym zakresie stwierdzić nieważność ww. decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu. Na skutek decyzji SKO Prezydent m. st. Warszawy zobowiązany był więc do rozpoznania wniosku złożonego w trybie dekretu - w zakresie, w jakim została stwierdzona nieważność decyzji z dnia 13 września 1969 r.
W toku postępowania przed Prezydentem wykonane w trakcie postępowania organu I instancji opracowanie geodezyjne wykazało, że dawna nieruchomość hipoteczna [...] wchodzi aktualnie w skład następujących działek ewidencyjnych z obrębu [...]: nr: [...] z obrębu [...] o powierzchni 44 m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni 54 m2 , [...] z obrębu [...] o powierzchni 519 m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni 24 m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni 935 m2, [...] z obrębu [...] o powierzchni 16 m2, [...] z obrębu [...]o powierzchni 1 m2 .
Prezydent – decyzją z dnia 7 grudnia 2023 r. nr 884/SD/2023 - odmówił uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. jako hip. [...] w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 13 września 1969 r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeważająca część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], a dodatkowo stanowi w całości klasoużytek "dr"-droga. Również działki ewidencyjne o nr [...] oraz [...] stanowią część ulicy [...]. Działki ew. o nr [...], [...] oraz [...] z obrębu [...] zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (uchwała nr LXXXil/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.) znajdują się w granicach terenu U20, dla którego studium ustala priorytet dla lokalizowania usług z zakresu: obsługi imprez międzynarodowych (obiekty kongresowe i targowo-wystawiennicze), administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki itp.
Zdaniem Prezydenta działki ewidencyjne o nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowią w części chodnik-część drogi przeznaczonej dla ruchu pieszych wraz ze znajdującym się tam oświetleniem będącym elementem infrastruktury drogowej zaś w części skwer zieleni. Teren jest częściowo zadrzewiony i zakrzewiony. Teren jest publiczne dostępny dla nieograniczonej liczby osób i stanowi własność samorządową. Natomiast działka [...] stanowi – zdaniem organu I instancji - zieleń towarzyszącą drogom na terenie zabudowy. Jako podstawę prawną decyzji odmownej organ I instancji wskazał art. 214a ust. 1 pkt 1 i pkt 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.; dalej: "u.g.n.").
W wyniku rozpoznania odwołania Stron SKO - decyzją z dnia 19 sierpnia 2024 r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium przepis art. 214a przed nowelizacją był przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją RP dokonanej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt KP 3/15, a następnie przytoczył tezy wskazanego orzeczenia.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Kolegium stwierdziło, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajduje więc art. 6 ust.1 u.g.n., bowiem przeważająca większość gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej zajęta jest obecnie pod drogę lub infrastrukturę związaną z drogą (ul. [...] wraz z pasem drogowym). Tak opisane w ewidencji gruntów są działki z obrębu [...]: [...], [...], [...], natomiast działki [...] i [...] zajęte są pod chodnik ogólnodostępny, związany z ulicą. Jedynie działka nr [...], która poprzednio pozostawała w użytkowaniu wieczystym [...], obecnie jest częścią terenu zieleni towarzyszącej drodze. Zatem - w ocenie SKO - mamy tu do czynienia również z przesłanką wskazaną w art. 214a pkt 12 u.g.n., tj. przeznaczenie lub wykorzystanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Przepis ten sformułowany jest – zdaniem Kolegium - w sposób jasny, nie wymaga interpretacji, a działki nr [...], [...] i [...] są wykorzystywane na cele użyteczności publicznej.
Odnosząc się do powołania przez Prezydenta na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, SKO stwierdziło, że studium zagospodarowania nie może być podstawą do orzekania w trybie dekretu, bowiem nie ma waloru obowiązującego planu zagospodarowania, zaś grunt dawnej nieruchomości zagospodarowany jest już w formie stałej (osiedla [...] oraz droga - ulica [...]) na podstawie dawnej decyzji lokalizacyjnej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Kolegium złożyli K. P., E. P. i A. P. Skarżący zarzucili naruszenie art. 214a ust. 1 pkt 1, 8 i 12 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 7 ust. 2 dekretu poprzez odmowę uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] z zastosowaniem podstawy prawnej sprzecznej z zasadami Konstytucji RP i naruszającej istotę prawa własności, w sytuacji gdy w oparciu o obowiązujące przepisy dekretu Prezydent m. st. Warszawy z uwagi na spełnienie określonych w dekrecie przesłanek zobowiązany był do orzeczenia o przyznaniu wnioskodawcom prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Dodatkowo w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 214a ust. 1 pkt 1, 8 i 12 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w odniesieniu do działek ewidencyjnych numer [...] i [...] z obrębu [...] została spełniona negatywna przesłanka orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w postaci wykorzystania tychże działek na cele publiczne, w sytuacji gdy działki te stanowią niezagospodarowane tereny zielone, nie pełniąc żadnej funkcji publicznej oraz uznanie, iż w odniesieniu do działki ewidencyjnej numer [...] z obrębu [...] została spełniona negatywna przesłanka orzeczenia o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w postaci wykorzystania tej działki na cele drogowe, podczas gdy przesłanka ta nie zaistniała, albowiem przez działkę tę tylko w niewielkiej jej części przebiega chodnik, zaś w przeważającej części stanowi ona niezagospodarowany teren zielony, niepełniący żadnej funkcji publicznej, a co za tym idzie, organ odwoławczy powinien był stwierdzić, iż w odniesieniu do działek ewidencyjnych numer [...] i [...] oraz części działki numer [...] z obrębu [...] zostały spełnione przesłanki do orzeczenia o ustanowieniu na nich prawa użytkowania wieczystego.
Skarżący z związku z podniesionymi zarzutami wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz Skarżących według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie jest wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja SKO z dnia 19 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2023 r. orzekającą o odmownym rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. jako hip. [...] w części, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 13 września 1969 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2023 r. nie odpowiadają prawu.
Zanim Sąd jednak przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę na to, że Kolegium przedstawiło w zaskarżonej decyzji prawidłowe stanowisko odnośnie zgodności art. 214a ust. 1 pkt 6-12 z Konstytucją RP. W pierwszej kolejności przedstawić należy istotne w sprawie przepisy prawa materialnego.
Przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jednakże ustawą z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1271) został dodany art. 214a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "u.g.n."), który reguluje kwestie związane z negatywnymi przesłankami ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości warszawskiej objętej działaniem dekretu. Przepis ten stanowi, że odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na: 1) przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6; 2) sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich; 3) zabudowę przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego dokonaną po dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, której wartość przenosi znacznie wartość zajętego na ten cel gruntu; 4) odbudowę lub remont, dokonany ze środków publicznych, budynków, o których mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zniszczonych w latach 1939-1945 więcej niż w 50%; 5) brak możliwości dokonania zgodnego z prawem i ładem przestrzennym podziału nieruchomości, której części dotyczy roszczenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy; 6) zajmowanie lokalu przez lokatora w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 oraz z 2021 r. poz. 11 i 1243); 7) przeznaczenie nieruchomości na cele nauki, oświaty i kultury; 8) położenie gruntu w ramach publicznego kompleksu wypoczynkowego lub rekreacyjnego lub terenów zieleni w rozumieniu art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098); 9) ustanowienie lub przeniesienie na rzecz osób trzecich praw rzeczowych na gruncie, budynku lub ich części albo oddanie nieruchomości lub jej części do odpłatnego korzystania, w szczególności na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego - bez względu na czas trwania stosunku cywilnoprawnego z osobą trzecią; 10) przeszkody powodujące, iż ustanowienie użytkowania wieczystego oraz własności budynku lub innego urządzenia powodowałyby sprzeczność z przeznaczeniem społeczno-gospodarczym tych praw; 11) niemożność pogodzenia z prawidłowym ukształtowaniem stosunków sąsiedzkich; 12) przeznaczenie lub wykorzystanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku, gdy wyłączenia, o których mowa w ust. 1, dotyczą części gruntu, budynku albo ich części składowych (art. 214a ust. 2 u.g.n.).
Celem cytowanego powyżej art. 214a u.g.n. jest umożliwienie organowi wydawania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej w przypadkach wymienionych w tym przepisie, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Dotychczas bowiem decydujące znaczenie dla orzekania o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego były przesłanki dekretowe. Zgodnie z art. 3 ust. 1 nowelizacji z 25 czerwca 2015 r. do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy tej nowelizacji, co oznacza że przepis art. 214a u.g.n. ma zastosowanie również do niniejszej sprawy.
Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3794/18: "(...) regulacja zawarta w art. 214a u.g.n., dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oznacza, że oprócz zbadania przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, konieczne jest - w sprawie takiej jak niniejsza - zbadanie także przesłanek wymienionych w art. 214a pkt 1 i 2 u.g.n. W art. 214a u.g.n. mowa jest o tym, że "można" odmówić przyznania użytkowania wieczystego z przyczyn w nim wskazanych. Nie oznacza to jednak, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie są podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Użycie przez ustawodawcę w art. 214a u.g.n. słowa "można" nie oznacza fakultatywności działań organu orzekającego. Wyrażenie "można" odnosi się do kompetencji organu administracji. Spełnienie choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 214a u.g.n. jest wystarczające do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela gruntu w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu. Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 214a u.g.n. ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny.".
Oznacza to, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek z art. 214a ust. 1 pkt 1-12 u.g.n. uniemożliwia ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości warszawskiej. Co istotne ww. przesłanki negatywne z art. 214a u.g.n. mogą być stosowane niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. niezależnie od tego, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.
Warto w tym miejscu podnieść, że względem przepisu art. 214a u.g.n. Trybunał Konstytucyjny dokonał ocenie jego konstytucyjności w wyroku z 19 lipca 2016 r., KP 3/15 i uznał m.in., że art. 1 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w części dotyczącej dodawanego do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami art. 214a, w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał odniósł się szerzej do przepisów art. 214a u.g.n. i stwierdził, że wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela - po pierwsze - do 1 sierpnia 1985 r. były ustawowymi przesłankami odmowy (na podstawie ustawy) i - po drugie - w okresie późniejszym, w sprawach rozpatrywanych przez sądy wielokrotnie, były podstawą nieuwzględnienia wniosku restytucyjnego. Stwierdzając konstytucyjność przewidzianej w art. 214a pkt 1 u.g.n. odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na cel publiczny wskazany w art. 6 u.g.n., Trybunał przypomniał, że wykonywanie zadań publicznych przez administrację państwową i samorządową jest obligatoryjne. Skoro cele publiczne wskazane w art. 6 u.g.n. uzasadniają pozbawienie prawa własności nieruchomości (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP), to - tym bardziej - mogą stanowić podstawę nie uwzględnienia roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. W ocenie Trybunału, skrajnie nieracjonalne byłoby przyznawanie prawa rzeczowego po to, by następnie wszczynać właściwą procedurę wywłaszczeniową. Trybunał uznał więc, że realizacja celu publicznego - w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - może uzasadniać odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz byłego właściciela. Odmowę tą należy jednak badać w każdym konkretnym przypadku. Trybunał stwierdził również, że mocą tego przepisu ustawodawca dokonał ujednolicenia i uporządkowania obowiązujących i stosowanych w praktyce przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela gruntu. Dzięki temu nastąpi wyjaśnienie stanu prawnego spornych nieruchomości. Bezpieczeństwo prawne i stabilizacja sytuacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości, stanowią bowiem wartość konstytucyjną.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., KP 3/15 dodatkowo wskazał, że przesłanki z art. 214a u.g.n., mimo swej odrębności, nie mają charakteru rozłącznego. Trybunał – powołując własne orzeczenie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 - wskazał, że dodatkową wartością konstytucyjną, ze względu na którą realizacja celu publicznego powinna być chroniona, jest statuowana w art. 165 ust. 1 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi element konstytucyjnego porządku prawnego w RP i dlatego - zdaniem Trybunału - nie może być ignorowana przy ocenie dopuszczalności ograniczenia praw przysługujących byłym właścicielom gruntów warszawskich.
Trybunał stwierdził ponadto, że art. 214a u.g.n. nie zmienia przyjętej w dekrecie reguły, zgodnie z którą w razie odmowy ustanowienia prawa rzeczowego do gruntu, uprawnionemu przysługuje prawo do odszkodowania. Dodatkowo w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., KP 3/15 Trybunał stwierdził, że art. 21 ust. 2 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli art. 214a u.g.n. Jak zaznaczył Trybunał na podstawie art. 214a u.g.n. nie będzie dochodziło do wywłaszczenia byłych właścicieli gruntów warszawskich, gdyż ono już zostało dokonane w 1945 r. na podstawie art. 1 dekretu. Nie mają oni jeszcze przyznanego prawa użytkowania wieczystego, a zatem w ich wypadku można – zdaniem Trybunału - mówić o ekspektatywie tego prawa, której realizacja zawsze była uzależniona od zmiennej, jaką jest plan zagospodarowania przestrzennego.
W tym miejscu zauważyć należy, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji organu I instancji był art. 214a ust.1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust.1 u.g.n. oraz art. 214a ust. 1 pkt 8 u.g.n., natomiast decyzja SKO wydana została na podstawie art. 214a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust.1 u.g.n. oraz art. 214a ust. 1 pkt 12 u.g.n.
Aktualny kształt art. 214a u.g.n. wynika ze zmian wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 17 września 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. poz. 1709 ze zm; dalej: "ustawa zmieniająca"). Art. 214a u.g.n. ponownie zredagowano, dodając ust. 1, a w tym ustępie pkt 6-12 oraz dodając ust. 2. Zmienione przepisy mają zastosowanie w sprawach i postępowaniach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie zmian (art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej) czyli także w sprawie zawisłej przed Sądem.
Przed oceną prawidłowości zastosowania przez organy przepisów u.g.n. konieczne jest wskazanie, że odnośnie ustawy nowelizującej istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych co do zgodności przyjętych rozwiązań w art. 214a u.g.n. z Konstytucją RP. Zgodnie z pierwszym stanowiskiem nie jest kwestionowana zgodność znowelizowanego art. 214a u.g.n. z Konstytucją RP (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 813/23). Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem art. 214a ust. 1 pkt 6 u.g.n., a także art. 214a ust. 2 u.g.n są niezgodne z Konstytucją RP. Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2276/23 przepisy art. 214a ust. 1 pkt 6 i ust. 2 u.g.n. są niezgodne z art. 21 ust.1 i 2 i 64 ust. 3 Konstytucji i sprzeczne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Uzasadniając wskazane stanowisko podnoszono w szczególności, że art. 214 ust. 1 pkt 6 u.g.n. stawia lokatora w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do właściciela nieruchomości.
Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela pierwsze stanowisko wskazujące na brak sprzeczności z Konstytucją RP art. 214a u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawiają dwa zasadnicze względy, które były akcentowane w orzeczeniu TK z dnia 19 lipca 2016 r., KP 3/15. Po pierwsze, Trybunał wyraźnie wskazał na konieczność uwzględnienia przy ocenie dopuszczalności ograniczenia praw przysługujących byłym właścicielom gruntów warszawskich wynikającej z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Po drugie, Trybunał podkreślał, że byłym właścicielom gruntów warszawskich (a mówiąc precyzyjnie ich następcom prawnym) przysługuje obecnie ekspektatywa prawa użytkowania wieczystego, a wywłaszczenie tych podmiotów zostało dokonane w 1945 r. W konsekwencji - zdaniem Sądu - nie można mówić, że wydanie decyzji odmownej w trybie art. 214a u.g.n. pozbawia prawa własności wskazanej grupy podmiotów.
Dodatkowo stanowisko Trybunału wyrażone w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., KP 3/15 odnośnie braku rozłącznego charakteru przesłanek art. 214a u.g.n. pozostaje aktualne odnośnie przesłanek odmownych dodanych ustawą zmieniającą w art. 214a ust. 1 pkt 6-12 u.g.n. W tym zakresie wskazać należy na przesłankę o najszerszym zakresie stosowania tj. art. 214a ust. 1 pkt 12 u.g.n., w świetle którego organ jest zobligowany odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, ze względu na przeznaczenie lub wykorzystanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej.
Pojęcie celów użyteczności publicznej na gruncie art. 214a ust. 1 pkt 12 u.g.n. nie może być rozumiane jako cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.g.n. Do pojęcia użyteczności publicznej odwołuje się natomiast art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."). Zgodnie z powołanym przepisem zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; 3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; 3a) działalności w zakresie telekomunikacji; 4) lokalnego transportu zbiorowego; 5) ochrony zdrowia; 6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych; 6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;7) gminnego budownictwa mieszkaniowego; 8) edukacji publicznej; 9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami; 10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;11) targowisk i hal targowych; 12) zieleni gminnej i zadrzewień; 13) cmentarzy gminnych; 14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego; 15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej; 16a) polityki senioralnej; 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej; 18) promocji gminy; 19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; 20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Zdaniem Sądu w świetle powyższych rozważań należy uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 214a ust. 1 pkt 1, 8 i 12 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem Sądu brak jest wystarczających podstaw do zakwestionowania zgodności art. 214a ust. 1 pkt 6-12 u.g.n. z Konstytucją RP.
Przechodząc do oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji naruszyły art. 77 ust. 1 w zw. z art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a., a także art. 85 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji SKO i Prezydenta z uwagi na niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w wyniku braku wystarczającego ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na ocenę prawidłowości zastosowania przez organy poszczególnych przesłanek określonych w art. 214a ust. 1 u.g.n. W tym miejscu zaznaczyć należy, że ustawodawca odróżnia na gruncie art. 214a ust. 1 u.g.n. kwestie przeznaczenia nieruchomości od jej faktycznego wykorzystania.
Jak wynika z decyzji organu obu instancji działka nr [...] oraz działki ew. nr [...] oraz [...] z są częścią ulicy [...]. Jednakże organy obu instancji zaniechały ustalenia czy ulica w obszarze spornych nieruchomości została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwał Rady m. st. Warszawy wydawanych w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.). Przykładowo wskazać należy, że ul. [...] na odcinkach [...] oraz [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych w poz. [...] załącznika uchwały nr XVI/239/2003 Rady m. st. Warszawy z dnia 4 września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie m. st. Warszawy kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 241, poz. 6320). Brak analizy statusu ulicy [...] uniemożliwia weryfikację prawidłowości zastosowania art. 214a ust. 1 pkt 12 u.g.n. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. odnoszącego się do gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent będzie zobligowany ustalić czy ul. [...] na odcinku obejmującym sporne nieruchomości została zaliczona do kategorii dróg gminnych.
Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala również (wobec braku stosownego opracowania geodezyjnego) na jednoznaczne ustalenie czy działki nr [...] i [...] oraz [...], a także [...] oraz działki ew nr [...] oraz [...] znajdują się obecnie w pasie drogowym ulicy [...] czy nie. Znajdujące się w aktach (k-110 i n. akt administracyjnych) opracowanie geodezyjne dokonuje jedynie rozliczenia nieruchomości hipotecznej w działkach ewidencyjnych. Tym samym brak jest możliwości weryfikacji przez Sąd stwierdzenia, że wobec wskazanych działek może mieć zastosowanie art. 214a ust. 1 u.g.n. w związku z art. 6 ust. 1 u.g.n. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent będzie zobligowany uzyskać opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego w celu ustalenia czy wspomniane wcześniej działki znajdują się obecnie w pasie drogowym ulicy [...].
Zauważyć należy, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na odpowiedź na pytanie czy sporne nieruchomości wykorzystane są na cele użyteczności publicznej (pkt 12) czy też cele publiczne (pkt 1), które drugie pojęcie jest pojęciem węższym. W celu ustalenia faktycznego wykorzystania spornych działek Prezydent w ponownie prowadzonym postępowaniu winien ustalić rzeczywisty sposób użytkowania sięgając w tym zakresie do informacji zgromadzonych w jednostkach organizacyjnych m.st. Warszawy odpowiedzialnych za zieleń miejską i drogi gminne.
W ocenie Sądu wobec kwestionowania (zarówno na etapie odwołania i skargi) faktycznego charakteru spornych nieruchomości Prezydent zobowiązany jest w ponownym postępowaniu przeprowadzić oględziny wszystkich spornych działek w trybie określonym w art. 85 k.p.a. przy zagwarantowaniu udziału strony skarżącej. Kwestia ta w szczególności jest istotna odnośnie działki nr [...], która zdaniem strony skarżącej w całości stanowi niezagospodarowane tereny zielone. Zdaniem Sądu dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie do jakich funkcji publicznych działka ta jest wykorzystywana obecnie.
Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 214a ust. 1 u.g.n. musi uwzględniać stan faktyczny na dzień wydania decyzji odmownej zatem nie wystarczającym jest wyłącznie sięganie do archiwalnej dokumentacji. Niezależne od powyższego – zdaniem Sądu – SKO prawidłowo uznało, że organ I instancji bezzasadnie oparł swoją argumentację na studium zagospodarowania, bowiem nie ma ono waloru obowiązującego planu zagospodarowania.
Podsumowując Sąd stwierdził naruszenie przez organy obu instancji zasad prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 77 ust. 1 w zw. z art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a., a także art. 85 k.p.a. Okoliczność ta uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie ze standardami wynikającymi z regulacji k.p.a. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa procesowego za zasadny Sąd uznał zarzut art. 214a ust. 1 pkt 1, 8 i 12 u.g.n., gdyż zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał na obecnym etapie ani na wydanie decyzji odmownej ani również korzystnej dla strony skarżącej.
Zdaniem Sądu stwierdzenie istnienia przesłanki odmowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste określonych w art. 214a ust. 1 u.g.n. wymaga w pierwszej kolejności przeprowadzenia prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego odnośnie ustalenia aktualnego przeznaczenia, a także faktycznego wykorzystania spornych nieruchomości. Zdaniem Sądu takich dostatecznych czynności nie przeprawiły organy obu instancji w przedmiotowej sprawie.
Konsekwencją braku przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego było również wadliwe sporządzenia uzasadnień decyzji organów obu instancji, które w uzasadnieniu podjętych decyzji nie odnosiły się do argumentów przedstawianych przez strony postępowania przez co decyzje organu obu instancji nie spełniły kryteriów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent m.st. Warszawy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zgromadzić dowody na okoliczność przeznaczenia i faktycznego wykorzystania spornych nieruchomości. W tym zakresie będzie zobowiązany ustalić status ulicy [...] jako drogi gminnej, a także uzyskać opracowanie geodezyjne określające czy sporne nieruchomości znajdują się obecnie w pasie drogowym ulicy [...]. Dodatkowo Prezydent będzie zobowiązany ustalić rzeczywisty sposób wykorzystania spornych nieruchomości poprzez dokonanie ich oględzin w trybie art. 85 k.p.a.
Następnie – w zależności od dokonanych ustaleń – organ dokonana oceny czy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego w przypadkach określonych art. 214a u.g.n. Natomiast wynik powyższych ocen wraz z pozostałymi ustaleniami przedstawi w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił w punkcie pierwszym sentencji wyroku zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2023 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.