Pełny tekst orzeczenia I SA/Wa 2037/20

I SA/Wa 2037/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, 200, 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2021 r. sprawy ze skarg K. S. i J. O. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz J. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] , Minister Rozwoju (dalej jako "Minister/organ") – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] marca 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzającą, że 1 stycznia 1999 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, prawo własności nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...] , obr. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...] ), objętej aktem własności ziemi z [...] listopada 1977 r., nr [...] , stanowiącej 31 grudnia 1998 r. własność J. B. , zajętej pod drogę gminną nr [...] relacji [...] (obecnie ul. [...] ), według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.
Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] z 29 czerwca 2009 r., organ I instancji wydał decyzję z [...] marca 2012 r., nr [...] , którą stwierdził nabycie z mocy prawa, przez Gminę [...] , prawa własności opisanej powyżej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu złożonych w niniejszej sprawie odwołań, decyzją z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] , Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] marca 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie potwierdza jednoznacznie spełnienia przesłanek nabycia nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co obliguje organ I instancji do jego uzupełnienia we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2016 r., nr [...], Wojewoda po raz kolejny stwierdził, że 1 stycznia 1999 r. Gmina [...] nabyła z mocy prawa, prawo własności przedmiotowej nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...] , obr. [...] , oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha została wydzielona zgodnie z przebiegiem drogi, na podstawie mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W ocenie organu I instancji, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną gminną nr [...] relacji [...] (w ciągu ul. [...] ). Organ I instancji ustalił także, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ stanowiła wówczas własność J. B. . Obecnie jej współwłaścicielami są z kolei, jak ustalił organ I instancji, M. S., M. M., oraz J. O. – spadkobiercy J. B. . Następnie, Wojewoda ustalił, że podstawą zaliczenia drogi nr [...] relacji [...] do kategorii dróg publicznych jest uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr 103, poz. 84 z dnia 7 lipca 1986 r.), która zaliczyła ww. drogę do kategorii dróg gminnych województwa [...]. Wojewoda wyjaśnił także, że na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą gminną. Z kolei, na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie nadania nazw ulic i nazwy placu w miejscowości [...] przedmiotowa droga otrzymała nazwę: "ulica [...] ".
Wskazując na definicję pasa drogowego, uregulowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Wojewoda wyjaśnił, że pas drogowy obejmuje nie tylko samą jezdnię, ale również pobocza, zatoki, rowy odwadniające, pasy izolacyjne oraz pozostałą infrastrukturę techniczną. Uwzględniając powyższe, Wojewoda doszedł do wniosku, że dowodem na istnienie i przebieg drogi publicznej o nawierzchni bitumicznej na przedmiotowej działce, w dacie 31 grudnia 1998 r., są zdjęcia lotnicze udostępnione przez centralny ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, jak też operat pomiarowym wraz z mapą do celów prawnych, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1 grudnia 2015 r. pod nr. [...], sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Organ I instancji wskazał na podstawie powyższych dowodów, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] o pow. [...] ha położona w obrębie [...] , jedn. ewid. [...] , była zajęta pod pas drogowy drogi gminnej nr [...] relacji [...] .
Organ I instancji podniósł także, że w dacie 31 grudnia 1998 r. Gmina [...] sprawowała władztwo faktyczne względem spornej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Dowodem świadczącym o władztwie publicznym mają być, zdaniem Wojewody, oświadczenia świadków: Z. S. - sołtysa Sołectwa [...] do 1998 r., A. Z. - sołtysa Sołectwa [...] od 1998 r. do 2011 r., A. B. - radnego Gminy [...] , znajdujące się w aktach sprawy, z których wynika, że przedmiotowa droga została wybudowana przed rokiem 1998, a w ramach jej budowy wykonano skarpy i nasypy oraz konstrukcje jezdni w zakresie wykonania podbudowy i nawierzchni asfaltowej wraz z poboczem.
W oparciu o tak ustalony stan prawny i faktyczny sprawy Wojewoda uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, niezbędne do uwłaszczenia Gminy [...] .
Od powyższej decyzji Wojewody, odwołania złożyli M. S., M. M., oraz J. O. (vide: pisma z 24 marca 2016 r.).
Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze i wezwał K. S. , A. S. oraz Wójta Gminy [...] o wystąpienie do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M. S. albo o przedstawienie aktu poświadczenia dziedziczenia po ww. osobie – w terminie 3 miesięcy od dnia zawieszenia postępowania.
W dniu 27 stycznia 2020 r. wpłynął do organu akt poświadczenia dziedziczenia z 14 stycznia 2020 r., Rep. A Nr [...] , z którego wynika, że M. S. oraz A. S. nabyły na podstawie ustawy spadek po zmarłej [...] listopada 2018 r. M. S..
Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Minister podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.
Po rozpatrzeniu wniesionych w niniejszej sprawie odwołań, Minister decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] , utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] marca 2016 r., nr [...].
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił przede wszystkim, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego – była bowiem własnością prywatną J. B. .
Z kolei, fakt zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. jednoznacznie wskazuje, zdaniem Ministra, mapa z projektem podziału nieruchomości opracowana w trybie art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące ustawy reformujące administrację publiczną, sporządzona przez geodetę uprawnionego S. P. , oraz przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 grudnia 2015 r. pod nr [...]. Wobec powyższego Minister stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości zajęta pod drogę publiczną. Natomiast, w zakresie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego, Minister przyjął w ślad za organem I instancji, iż na fakt władztwa publicznoprawnego wskazują przedstawione przez wnioskodawcę dokumenty (oświadczenia), które szczegółowo wymienił.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wyjaśnił, iż czynności związane z utrzymaniem danego ciągu komunikacyjnego zarządca drogi ma obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi (zgodnie z jej ustawową definicją), a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, rowy, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne.
Uwzględniając powyższe, Minister uznał za słuszne utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra wnieśli K. S. oraz J. O. (dalej jako "Skarżący"). W powyższych skargach (skargi zarejestrowane pod sygn. akt I SA/Wa 2037/20 oraz I SA/Wa 2038/20), które są tożsame w treści zarzutów, wniosków oraz uzasadnień, Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa:
1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez nie wykazanie, aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998 r.;
2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. wyrażające się w dokonaniu dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu słusznego interesu obywateli, a ponadto naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji,
- nieuzasadnionym i sprzecznym z zasadami doświadczenia życiowego oraz racjonalnego myślenia przyjęciu, iż nieruchomość położona w jedn. ewidencji [...] , w obrębie [...] , oznaczona jako działka o nr [...] o powierzchni [...] ha, zajęta pod drogę gminną nr [...] relacje [...] (obecnie ul.[...] ) pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy [...] Miasto [...] podczas, gdy zebrany materiał dowodowy przeczy takim ustaleniom,
- nieuzasadnionym, dowolnym i arbitralnym uznaniu, że ww. sporna działka fizycznie i faktycznie zajęta była pod drogę publiczną, działka (droga) ta była bieżąco utrzymywana, modernizowana, oraz zapewniano jej ochronę, podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy zaprzecza takiemu przyjęciu,
- nieuzasadnionym i błędnym przyjęciu, że o władaniu nieruchomością mogą przesądzać wyłącznie oświadczenia, m.in.: oświadczenie Wójta Gminy [...] zawarte w piśmie z dnia 18 listopada 2016 r., nr [...], zgodnie z którym Gmina [...] w okresie przed dniem 31 grudnia 1998 r. wykonywała władztwo publicznoprawne nad drogą gminną nr [...] o przebiegu [...] dokonując bieżącego utrzymania, modernizacji i ochrony drogi, zgodnie z obowiązkami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wnieśli o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu z [...] lipca 2020 r. w całości i orzeczenie co do istoty sprawy;
2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżących;
3) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań Skarżących na okoliczności podniesione w uzasadnieniu skarg;
4) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków A. O. oraz M. M. na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skarg.
W uzasadnieniu skarg przedstawiono argumentacje na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem z 25 stycznia 2021 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd postanowił sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2037/20 oraz I SA/Wa 2038/20 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. akt I SA/Wa 2037/20.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione.
Pismami z 30 czerwca i 1 lipca 2021 r. Skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowiska w sprawie.
Postanowieniem z 30 lipca 2021 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe Skarżących zawarte w skargach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się słuszne.
Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej jako "Przepisy wprowadzające"), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy samego prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są zatem:
1) zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną;
2) władanie tym gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz;
3) brak tytułu własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego do tej nieruchomości.
Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym, fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Natomiast władanie oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną. Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł bowiem do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności publicznej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99).
Przepisy wprowadzające weszły w życie z dniem ogłoszenia, to jest z dniem 29 października 1998 r. Nie zawierają one jednak definicji drogi publicznej, należy zatem posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. – Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm., dalej jako "ustawa o drogach publicznych") i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych (art. 7 ust. 2) do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (por. także wyrok NSA z 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00, orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, determinuje więc stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pasa drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat powyższej definicji.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż działka nr [...] , która została wydzielona z działki nr [...] , nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego – stanowiła bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. B. . Okolicznością bezsporną jest również to, że droga nr [...] [...], zgodnie uchwałą nr 103 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr 103, poz. 84 z dnia 7 lipca 1986 r.), została zaliczona do kategorii dróg gminnych Województwa [...] , a jej status jako drogi gminnej został potwierdzony z dniem 1 stycznia 1999 r. – na podstawie art. 103 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Analizując uzasadnienia decyzji organu obu instancji, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny w powyższym zakresie.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala również na przyjęcie faktu zajęcia spornej działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższa ocena organów nie nosi przy tym, zdaniem Sądu, cech dowolności czy arbitralności, jest swobodna i znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt, że Skarżący nie podzielają tego stanowiska organów, podnosząc w istocie argumenty natury jedynie polemicznej, nie może wpłynąć na ocenę Sądu, który uznaję decyzje organów w tym zakresie za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu orzekającego, organy prawidłowo uznał bowiem, że przesłankę faktycznej zajętości całości objętej zaskarżoną decyzją działki nr [...] pod pas drogowy drogi publicznej – drogi gminne nr [...] [...] dowodzi mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 grudnia 2015 r. pod nr [...] sporządzona przez geodetę uprawnionego S. P. . Mapa ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, że dokument taki posiada szczególną moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Opinia uprawionego geodety odpowiada w swej istocie wszak opinii biegłego, który dysponuję wiadomościami specjalnymi, których z kolei nie posiada ani organ administracji, ani tym bardziej sąd administracyjny. Z tego też powodu brak jest podstaw dla organów i sądu do ingerowania w merytoryczną warstwę opinii (mapy) uprawionego geodety. Z mapy tej zaś jasno wynika, że działka nr [...] , tak jak słusznie przyjęły to organy obu instancji, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. faktycznie była zajęta pod pas drogowy ulicy [...] .
Jednakże, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie została wykazana przesłanka władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową działką. Sąd wyjaśnia przy tym, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest to by Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władającą nieruchomości zajętą pod drogę publiczną, wykonywała faktyczne czynności związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała ten grunt w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w przepisie art. 73 Przepisów wprowadzających zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2002 r., sygn. akt I SA 1441/00, Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Na taką zresztą zwrócił także uwagę Minister w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] , która uchylił poprzednią decyzję Wojewody z [...] marca 2012 r., nr [...] .
Wbrew zatem twierdzeniom zarówno Ministra, jak i Wojewody, organy nie dokonały prawidłowej oceny wartości dowodowej oświadczeń Z. S. z 12 listopada 2014 r., A. B. z 13 listopada 2014 r., oraz A. Z. z 14 listopada 2014 r. Zauważyć bowiem należy, że powyższe oświadczenia poza tym, że w swej treści są jednobrzmiące (zawierają identyczną treść sporządzoną na gotowych formularzach, podpisanych jedynie przez osoby oświadczające) oraz zostały sporządzone na zlecenie Urzędu Gminy [...] (co wynika z ich treści), dotyczą okoliczności zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, a nie kwestii władztwa publicznego nad nią. Wynika z nich bowiem, że droga gminna urządzona na działce [...], na odcinku przylegającym do działki nr [...] i nr [...] wybudowana została przed rokiem 1998, a w ramach tej budowy wykonano skarpy i nasypy, które funkcjonują do dnia dzisiejszego w stanie nienaruszonym. Oświadczający podali także, że wykonano konstrukcję jezdni w zakresie wykonania podbudowy i nawierzchni asfaltowej wraz z poboczem. Jak zatem wynika z treści przedmiotowych oświadczeń nie ma tam ani słowa o okolicznościach pozwalających na uznanie za spełnioną przesłanka władztwa publicznoprawnego wobec spornej nieruchomości. Co równie istotne w tej sprawie, przedmiotowym oświadczeniom nie towarzyszą żadne inne dokumenty (dotyczące okresu sprzed 1998) stwierdzające, że na spornej nieruchomości były prowadzone czynności utrzymywania czy naprawy dróg, jak też okresowe przeglądy. Wyłącznego dowodu na spełnienie powyższej przesłanki nie może również stanowić oświadczenie Wójta Gminy [...] z 18 listopada 2014 r., a więc bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia zainteresowanego rozstrzygnięciem w sprawie na korzyść podmiotu publicznego. Fakt władztwa publicznego nad nieruchomością zajętą pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. musi być bowiem ustalony w sposób obiektywny i niewątpliwy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Powyższe dokumenty, powinny zostać ocenione w kontekście wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, stosownie do dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania stron i świadków, opinie biegłych oraz oględziny, co podnosił organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2013 r., jak też sami Skarżący. Ocena tych oświadczeń, powinna zatem obejmować ich wiarygodność w kontekście pozostałych dowodów zebranych w sprawie (art. 80 k.p.a.). Warto też stwierdzić, że rozpoznawanie spraw w postępowaniu administracyjnym opiera się na zasadzie legalizmu (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie sprostały powyższym wymaganiom stawianym przez ww. przepisy k.p.a.
Za zasadne uznać więc zarzuty skarg dotyczące naruszenia prawa procesowego w tym zakresie. Trzeba pamiętać, że skuteczność wykazania spełnienia przesłanek z art. 73 ust. Przepisów wprowadzających nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 Przepisów wprowadzających. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi. W ocenie Sądu, taka przekonująca argumentacja w uzasadnieniu nie znalazła się zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji organu I instancji, czym organy dodatkowo naruszyły przepis art. 107 § 3 k.p.a.
Formułując takie stanowisko Sąd ma na uwadze wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że postępowania wszczynane po 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z przysługującego im prawa własności bez odszkodowania. Konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby przepisy Konstytucji RP. Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według obowiązujących przepisów prawa, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie oraz wykazana przesłanka władztwa publicznego, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2585/19).
Zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wbrew stanowisku organów, nie pozwala w chwili obecnej na przyjęcie władztwa publicznoprawnego w stosunku do spornej działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać zatem, że organ niezasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uzupełni materiał dowodowy sprawy we wskazanym przez Sąd zakresie, w szczególności poprzez zgromadzenie dowodów dokumentujących w sposób jednoznaczny władztwo publicznoprawne na spornej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Następnie przeanalizuje ponownie całość dostępnych dokumentów i skonfrontuje te ustalenia z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz oceni możliwość jego zastosowania. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd przy tym w żadnym razie nie przesądza jaka powinna być treść tego rozstrzygnięcia.
Nie mogły zostać uwzględnione wnioski dowodowe Skarżących, ponieważ wykraczały one poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., skoro w przepisie tym jest mowa jedynie o dowodzie z dokumentu, a nie z zeznań świadków czy stron. Nie jest bowiem rolą sądów administracyjnych zastępowanie organów administracji w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, a tym samym przeprowadzanie w ich zastępstwie postępowania dowodowego, oceny całości czy też części materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stosownie do art. 80 k.p.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z [...] lipca 2020 r. oraz poprzedzając ją decyzję Wojewody z [...] marca 2016 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).