I SA/Wa 192/24

I SA/Wa 192/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Marek Maliński
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 156 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Marek Maliński Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 listopada 2023 r. nr DAP-WN.727.47.2023/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 7 listopada 2023 r., nr DAP-WN.727.47.2023/WWP Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. W. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z 6 czerwca 2023 r., nr DAP-WPK.727.1.141.2023/MSte odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2005 r. nr R.XV.N.-7722-1/12/05, utrzymał w mocy decyzję z 6 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda Podkarpacki decyzją z 29 grudnia 2005 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, ze zm.), przekazał na własność Gminie Miastu [...] nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w [...] obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], obj. KW [...], wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] oraz w protokole z 10 października 2005 r. z przejęcia mienia Skarbu Państwa, stanowiącymi załączniki decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 29 grudnia 2005 r. wystąpiła M. W.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 8 grudnia 2016 r., nr 800 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 6 marca 2017 r., nr 93 utrzymał w mocy decyzję z 8 grudnia 2016 r. Wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 449/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra z 6 marca 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję z 8 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 grudnia 2022r., sygn. akt I OSK 216/22 oddalił skargi kasacyjne Gminy Miasta [...] i M. W. od wyroku z 14 stycznia 2021 r.
Ponownie rozpoznając wniosek M. W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 6 czerwca 2023 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2005 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. W.
Rozpoznając sprawę Minister wskazał na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 449/20. Powołał przepis art. 153 ppsa i wskazał na związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu.
Wyjaśnił, że istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 ppsa jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania.
Minister wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji, pod katem czy jest ona dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ wyjaśnił, że przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w powyższym przepisie są wyliczone wyczerpująco, wobec czego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.
W ocenie Ministra ponowna analiza zgromadzonej dokumentacji wskazała, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2005 r. nie zaistniała żadna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa przesłanek, która skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.
Decyzja Wojewody z 29 grudnia 2005 r. została wydana w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie z art. 5 ust. 4 tej ustawy, gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Decyzja wydana na podstawie wspomnianego przepisu ma charakter konstytutywny, zatem musi ona uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania, tj. w przedmiotowej sprawie 29 grudnia 2005 r. Podstawową przesłanką zastosowania tego przepisu jest związek mienia objętego wnioskiem gminy z realizacją jej zadań. W sytuacji, gdy mienie nie służyło na dzień złożenia wniosku bezpośrednio realizacji zadań gminy nie było możliwe przekazanie go na rzecz gminy, gdyż celem art. 5 ust. 4 tej ustawy nie jest przysparzanie gminom majątku. Sama zaś decyzja wydawana w trybie tego przepisu, nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jako decyzja konstytutywna ma zawsze charakter uznaniowy.
Minister wyjaśnił, że działki nr [...] wskazane w decyzji komunalizacyjnej Wojewody objęte są księgą wieczystą nr [...]. Zgodnie z odpisem tej księgi Skarb Państwa został ujawniony, jako właściciel działek, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieście z 16 lutego 2004 r., sygn. akt I Ns 753/03/S. We wskazanym postanowieniu orzeczono, że spadek po R. R. zmarłym [...] października 1974 r. nabyła żona J. R. w całości, zaś spadek po J. R. zmarłej [...] stycznia 1999 r., nabył na podstawie ustawy z dobrodziejstwem inwentarza Skarb Państwa w całości.
Postanowieniem z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I Ns 477/13/S Sąd Rejonowy dla Krakowa - Śródmieścia zmienił postanowienie z 16 lutego 2004 r. stwierdzając, że spadek po R. R. nabyły żona J. R. oraz córka M. W. po 1/2 części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Śródmieścia z 5 lutego 1999 r. sygn. akt I Ns 154/99/S spadek po J. R., zmarłej [...] stycznia 1999 r. nabyła córka M. W.
Wskazując na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister stwierdził, że w dacie komunalizacji, tj. 29 grudnia 2005 r. Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej, jako właściciel nieruchomości wskazanej w decyzji. Podstawą wpisu było prawomocne orzeczenie sądu.
Minister podał, że nie kwestionuje pozostawania w obrocie prawnym postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I Ns 477/13/S, jednakże to wpis w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej. Dla organów administracji publicznej wpis w księdze wieczystej jest wiążący oraz muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń.
Organ podkreślił, że wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, a jego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Wobec tego w toku postępowania organ administracji nie może dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej.
Organy orzekające w sprawach komunalizacji nie są powołane do rozstrzygania sporów wynikających na tle stosunków cywilnoprawnych pomiędzy osobami fizycznymi, a Skarbem Państwa bądź gminą. Do rozpoznania takich spraw, z mocy art. 2 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, powołane są sądy powszechne.
Stanowi o tym także art. 19 ustawy komunalizacyjnej, z którego wynika, że roszczenia cywilnoprawne związane z nabyciem mienia komunalnego mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Stąd też w sposób oczywisty kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, wydając rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych.
Jednocześnie jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku: "Co do zasady czynności dokonywane na podstawie danych wieczysto księgowych pozostają chronione wyartykułowaną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Art. 5 ukwh ma charakter bezwzględnie obowiązujący, ex lege nadaje skuteczność czynności prawnej, która - w innych warunkach - byłaby nieważna. Przełamuje zatem ogólną zasadę prawa cywilnego, zgodnie z którą nie można przenieść więcej praw, niż się samemu posiada (nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest przy tym zasadą a nie domniemaniem niewzruszalnym, a tym bardziej nie jest domniemaniem wzruszalnym. Nabycie prawa od właściciela wieczystoksięgowego w pełni chroni nabywcę dokonującego czynność prawną z osobą ujawnioną w księdze, choćby jej prawo tam wpisane pozostawało w sprzeczności z rzeczywistym stanem prawnym (...) Nie ma podstaw do przyjęcia, iż rażąco wadliwe są decyzje administracyjne wydawane na podstawie danych wieczysto księgowych objętych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych."
Minister po dokonaniu analizy akt sprawy oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2005 r. stwierdził że ww. decyzja komunalizacyjna nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, co skutkowałoby koniecznością wyeliminowania tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Jako, że w dacie komunalizacji ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem skomunalizowanej nieruchomości (działki nr [...]) był Skarb Państwa, uznać należy, że wydając kwestionowaną decyzję Wojewoda Podkarpacki działał na podstawie wpisu jawnego prawa własności w księdze wieczystej, którym był związany.
Minister wskazał, że decyzją z 29 czerwca 2016 r., nr N-VIII. 7531.3.2016 Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że decyzja Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja z 29 czerwca 2016 r. została wydana po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że skoro postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia z 16 lutego 2004 r., sygn. akt I Ns 753/03/S na podstawie którego Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości zostało zmienione, to zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 8 kpa.
W ocenie Ministra, skoro wskazana przesłanka stanowiła podstawę do wznowienia postępowania, to nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła M. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka nieważności, a więc podstawa do stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa; Wadliwość ta polega na niewłaściwej ocenie sposobu zrekonstruowania przesłanek umożliwiających dokonanie przekazania mienia ogólnonarodowego gminie - komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy, tj. pominięciu wymogu, by mienie, które ma zostać przekazane w powołanym trybie, stanowiło w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy - 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa;
b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że w sytuacji braku realizacji przesłanek dyspozycji normy prawnej (niewystąpienia podstaw zastosowania art. 5 ust 4 ustawy - przedmiotem decyzji komunalizacyjnej uczyniono mienie nie będące w dniu wejścia tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa, co wprost i bez jakiejkolwiek wątpliwości wynikało z treści dokumentów, które stały się podstawą decyzji) możliwe, prawidłowe i właściwe jest zastosowanie tej normy prawnej, a wydanie decyzji w takich okolicznościach nie oznacza, iż decyzja taka wydana zostaje z rażącym naruszeniem prawa;
c) art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej jako "u.k.w.h.) poprzez jego błędne zastosowanie w oderwaniu od brzmienia przepisu art. 5 ust. 4 ustawy, który to przepis powinien być przedmiotem analizy organu orzekającego w przedmiocie nieważności w pierwszej kolejności, jako przepis podstawowy i najdalej w swych skutkach idący. Organ administracji publicznej wydając decyzję o przekazaniu mienia ogólnonarodowego gminie powinien był zbadać stan prawny tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., ustalić, czy w tym dniu własność mienia przysługiwała Skarbowi Państwa, a nie badać stan prawny aktualny na dzień wydawania decyzji;
d) art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 6 u.k.w.h. poprzez jego niezastosowanie. Organ administracji opierając swą argumentację prawną na założeniu, że rozporządzenie mieniem, które dokonane zostało decyzją komunalizacyjną, podlega ochronie wiary publicznej ksiąg wieczystych, statuowanej w art. 5 u.k.w.h, nie dostrzegł, iż zgodnie z art. 6 u.k.w.h. jest ona wyłączona w odniesieniu do czynności dokonywanych nieodpłatnie. Decyzja Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2005 r. wprost i wyraźnie stanowi, że przeniesienie własności nieruchomości na gminę nastąpiło nieodpłatnie. W konsekwencji zatem zastosowanie znaleźć powinna norma art. 6 u.k.w.h., wyłączająca ochronę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a nie art. 5 u.k.w.h. ową ochronę ustanawiający;
e) art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 5 i 6 u.k.w.h. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Organ administracji opierając swą argumentację prawną na założeniu, że rozporządzenie mieniem, które dokonane zostało decyzją komunalizacyjną, podlega ochronie wiary publicznej ksiąg wieczystych, statuowanej w art. 5 u.k.w.h, nie dostrzegł, iż wywołuje ona skutki prawne (statuuje ochronę) wyłącznie w odniesieniu do czynności prawnych, nie do innych zdarzeń prawnych, co oznacza, że wyłączone z zakresu jej zastosowania są przypadki nabycia prawa wskutek decyzji administracyjnej;
f) art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 5 u.k.w.h. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu możliwości jego stosowania, mimo że w stanie faktycznym sprawy występują okoliczności, które wyłączają tę możliwość. Ze względu na nieodpłatny charakter przekazania mienia decyzją komunalizacyjną zastosowanie znajduje norma art. 6 u.k.w.h. wyłączająca stosowanie art. 5 i wyrażonej w niej rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych;
II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
a) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez brak szczegółowej analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, a to:
- stanu prawnego mienia według chwili relewantnej dla oceny możliwości dokonania jego przekazania gminie w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy i to mimo, że w treści uzasadnienia decyzji (jak i decyzji po ponownym rozpoznaniu sprawy) organ wprost wskazuje, iż ustalił stan prawny nieruchomości, powołuje bowiem treść postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, z którego wprost wynika, że dziedzicząca po zmarłym w 1974 r. R. R., J. R. zmarła w 1999 r. i dopiero wówczas spadek, a w konsekwencji i własność nieruchomości miał nabyć Skarb Państwa, czyli wprost przyznaje, że nie była spełniona podstawowa przesłanka wydania decyzji komunalizacyjnej;
- nieodpłatnego charakteru przekazania gminie mienia;
Naruszenie to doprowadziło do przyjęcia nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odniesieniu do pierwszego powołanego aspektu naruszenia oznaczało, że ocena prawidłowości działania organu w zasadzie nie została przeprowadzona. Przy wydaniu decyzji organ nie dokonał analizy stanu prawnego mienia w relacji do chwili właściwej z punktu widzenia podstawy prawnej dla wydania decyzji komunalizacyjnej. Jak należy wnosić, było to wynikiem drugiego aspektu powołanego naruszenia i skutków jego wystąpienia, tj. związanego z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, nieuprawnionego przyjęcia możliwości zastosowania instytucji wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ze względu na fakt, że to instytucja wiary publicznej ksiąg wieczystych, to jest norma art. 5 u.k.w.h., stała się podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, naruszenie przepisów postępowania zarzucane w tym punkcie, polegające na pominięciu istotnego elementu stanu faktycznego i prawnego sprawy, tj. nieodpłatnego charakteru rozporządzenia, które skutkuje koniecznością wyeliminowania możliwości zastosowania instytucji, naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, powodując wadliwość wydanej decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z 6 czerwca 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 listopada 2023 r. i decyzja tego organu z 6 czerwca 2023 r. zostały wydane po wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 216/22, którym oddalono skargi kasacyjne Gminy Miasta [...] i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 449/20.
Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Podnieść należy, że norma zawarta w art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądów, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe, ewentualne postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania", stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, uw. 2, 4 i 9 do art. 153; wyrok NSA z 27 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 320/24).
W niniejszej sprawie przepisy prawa nie zmieniły się. Nie uległ zmianie także stan faktyczny w sprawie.
Prawidłowo wskazał Minister, że był związany przesłankami wynikającymi z przepisu art. 153 ppsa. Organ właściwie zastosował ten przepis.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 449/20 wskazał, że w dacie decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej, jako właściciel nieruchomości, na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Wyjaśnił, że co do zasady czynności dokonywane na podstawie danych wieczysto księgowych pozostają chronione wyrażoną w art. 5 u.k.w.h. rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest przy tym zasadą. Sąd podkreślił, że nabycie prawa od właściciela wieczystoksięgowego w pełni chroni nabywcę dokonującego czynność prawną z osobą ujawnioną w księdze, choćby jej prawo tam wpisane pozostawało w sprzeczności z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd podał, że wprawdzie zasady te mają zastosowanie w prawie cywilnym, to jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że rażąco wadliwe są decyzje administracyjne wydawane na podstawie danych wieczysto księgowych objętych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd stwierdził (powołując orzecznictwo SN), że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nie tylko nabywców w drodze czynności cywilnoprawnej, ale i nabywców praw do nieruchomości uzyskanych w drodze aktu administracyjnego, np. aktu nadania, aktu własności ziemi.
Sąd podkreślił, że prawo własności Skarbu Państwa zostało oficjalnie zanegowane dopiero w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I Ns 447/13. Dla sprawy zakończonej w 2005 r. była to zatem nowa okoliczność, nie znana organowi w dacie jej wydawania, co stanowi podstawę do wzruszenia decyzji administracyjnej w trybie art. 145 i nast. kpa, a nie w trybie nadzwyczajnym regulującym przesłanki nieważności decyzji.
Sąd zwrócił uwagę, że organ nie uwzględnił istnienia w obrocie ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego z 29 czerwca 2016 r. stwierdzającej, w wyniku wznowionego postępowania, że kwestionowana w ramach trybu nieważnościowego decyzja Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. W tej sytuacji decyzja z 29 grudnia 2005 r. została w różnych trybach zakwestionowana, jako wadliwa. Sąd polecił organowi orzekającemu w postępowaniu nieważnościowym analizę wzajemnych relacji procesowych zachodzących pomiędzy ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego z 29 czerwca 2016 r., a zainicjowanym w osobnym trybie postępowaniem nieważnościowym oraz zbadania, czy nie zachodzą inne przesłanki z art. 156 § 1 kpa.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 216/22, podzielając stanowisko Sądu I instancji podkreślił, że Sąd ten trafnie przyjął, że w dacie kwestionowanej przez M. W. decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa był ujawniony w księdze wieczystej, jako właściciel nieruchomości, na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Wojewoda mógł więc 29 grudnia 2005 r. wydać kwestionowaną decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na treść art. 3 ust. 1 u.k.w.h podniósł, że organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych.
Sąd II instancji powołał także przepis art. 5 u.k.w.h. i wskazał na skutki wynikające z jego treści. Stwierdził, że Sąd I instancji trafnie zaznaczył, że prawo własności Skarbu Państwa zostało zanegowane dopiero w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I Ns 447/13. Wobec powyższego była to nowa okoliczność, nie znana organowi w dacie wydawania decyzji z 2005 r. stanowiąca przesłankę do wzruszenia decyzji administracyjnej w trybie art. 145 i nast. kpa, a nie w trybie nadzwyczajnym regulującym przesłanki nieważności decyzji.
Wyżej powołana ocena prawna była wiążąca do organu i jest wiążąca dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę.
Jak wyżej zaznaczono Sądy obydwu instancji wskazały, że dopiero w wyniku wydania postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa Śródmieścia z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I Ns 447/13 zanegowane zostało prawo własności Skarbu Państwa. Natomiast w dacie wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w księdze wieczystej wpisany był Skarb Państwa. Wobec tego zarzut skargi, że decyzja Wojewody z 29 grudnia 2005 r. jest rażąco wadliwa, bowiem w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa (także wobec faktu, że J. R. zmarła w 1999 r.) nie może być skuteczny. Sądy wyraźnie wskazały, że chodzi o stan prawny wynikający z księgi wieczystej na datę wydania decyzji komunalizacyjnej. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 5 ust. 4, a nie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Zważyć należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy dotyczy przekazania mienia gminie i jest decyzją konstytutywną, a więc musi uwzględniać także stan prawny z daty jej wydania. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy stwierdza stan jaki zaistniał z mocy samego prawa. Jest to decyzja deklaratoryjna. Przesłanką zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy jest, oprócz mienia będącego własnością Skarbu Państwa, związek mienia z realizacją zadań gminy. W niniejszej sprawie niewątpliwie związek ten występował. Jak wynika z decyzji komunalizacyjnej przekazane mienie było niezbędne gminie do realizacji gminnego budownictwa mieszkaniowego. Przekazanie wnioskowanej nieruchomości miało na celu umożliwienie właściwego jej zagospodarowania, wyremontowania i utrzymania znajdujących się tam komunalnych lokali mieszkalnych. Niewątpliwie do zadań własnych gminy należą, m.in. sprawy z zakresu gminnego budownictwa mieszkaniowego (art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym). Nie został więc rażąco naruszony art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.
Odnośnie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 5 i art. 6 u.k.w.h. stwierdzić należy, że Sądy obydwu instancji wskazały na rozumienie treści przepisu art. 5 u.k.w.h. uznając, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nie tylko nabywców w drodze czynności cywilnoprawnej ale i nabywców praw do nieruchomości uzyskanych w drodze aktu administracyjnego, np. aktu nadania, aktu własności ziemi, czyli aktów nieodpłatnych.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.k.w.h. wskazać należy, że przez rozporządzenia nieodpłatne w znaczeniu tego przepisu należy rozumieć czynności rozporządzające, w przypadku których przysporzenie majątkowe na rzecz drugiej strony jest aktem szczodrobliwości osoby rozporządzającej. Najdonioślejszym przykładem rozporządzenia o takim charakterze objętego hipotezą art. 6 ust. 1 u.k.w.h. jest przeniesienie własności nieruchomości w wykonaniu umowy darowizny. Wszelkie inne czynności prawne rozporządzające prawami ujawnionymi w księdze wieczystej, czyli takie, w przypadku których przysporzenie na rzecz drugiej strony nie jest aktem szczodrobliwości osoby rozporządzającej, są rozporządzeniami objętymi działaniem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (por. wyrok SN z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt IV CSK 178/11, postanowienie SN z 16 marca 2023 r., sygn. akt I CSK 4025/22). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem przesłanki przekazania mienia gminie zostały określone w ustawie i spełnienie ich lub nie spełnienie skutkuje wydaniem decyzji o określonej treści. Od decyzji strona może się odwołać, a następnie złożyć skargę do sądu administracyjnego. Zważyć przy tym należy, że powyższe zarzuty były już formułowane przez skarżącą w skardze kasacyjnej od wyroku z 14 stycznia 2021 r. i nie zostały podzielone przez Sąd II instancji.
Minister zbadał także, czy w niniejszej sprawie nie zaistniały inne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (zgodnie ze wskazaniem Sądu I instancji) i trafnie uznał, że decyzja komunalizacyjna Wojewody nie jest dotknięta wadami wskazanymi w art. 156 § 1 kpa.
Skarżąca nie dostrzega, że Sądy obydwu instancji uznały, że zanegowanie w 2013 r. prawa własności Skarbu Państwa było nową okolicznością, nie znaną Wojewodzie w danie wydawania decyzji komunalizacyjnej. Sądy w uzasadnieniach wyroków wskazały, że jest to podstawa do wzruszenia decyzji w trybie art. 145 i nast. kpa. Decyzją z 29 czerwca 2016 r., wydaną po wznowieniu postępowania, Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Podkarpackiego z 29 grudnia 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Prawidłowo uznał Minister, (wykonując zalecenie Sądu I instancji), że skoro przesłanka zanegowania prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości wskazanej w decyzji komunalizacyjnej stanowiła podstawę do wznowienia postępowania, to nie może ona stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Już chociażby z tych przyczyn zarzuty skargi nie mogą być skuteczne.
Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy. Oran trafnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Niezasadne są więc zarzuty naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 kpa.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.