Pełny tekst orzeczenia I SA/Wa 1646/23

I SA/Wa 1646/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 60 ust. 1,61 ust. 1 i 2 art. 8 ust. 9
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7,77 par. 1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Anna Milicka - Stojek (spr.) Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOC/1572/Op/23 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. A. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z 23 maja 2023 r. znak KOC/1572/Op/23, po rozpatrzeniu odwołania M. A. (dalej jako "skarżąca"), reprezentowanej przez kuratora E. R. (dalej jako "kurator"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako "Prezydent") z 16 lutego 2023 r. nr 392/2023 zmieniającą decyzję tego organu z 17 maja 2022 r. nr 1768/2022 oraz ustalającą od skarżącej odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w [...] (dalej jako "DPS"): 1. od 1 sierpnia 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. w wysokości 1708,14 zł miesięcznie, 2. od 1 września 2022 r. do 31 lipca 2023 r. w wysokości 1204,84 zł miesięcznie, 3. od 1 sierpnia 2023 r. w wysokości 329,84 zł miesięcznie.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Starosta [...] decyzją z 20 kwietnia 2022 r. nr [...] postanowił o umieszczeniu skarżącej w DPS na pobyt stały.
Prezydent decyzją z 17 maja 2022 r. ustalił od skarżącej od dnia zamieszkania, tj. od 9 maja 2022 r. miesięczną opłatę za pobyt w DPS w wysokości 503,30 zł miesięcznie. Jak wyjaśnił, średni koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosi 5192 zł za miesiąc. Skoro zatem na dochód skarżącej składa się zasiłek stały w wysokości 719 zł, to 70% (zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.") tej kwoty wynosi 503,30 zł.
Następnie decyzją z 19 października 2022 r. nr OPS.5100.6120.10769.2022 Prezydent uchylił z dniem 31 sierpnia 2022 r. decyzję przyznającą skarżącej zasiłek stały. Nastąpiło to z uwagi na uzyskaną informację o sprzedaży należącej do niej nieruchomości – lokalu niemieszkalnego oznaczonego nr [...] położonego przy ul. [...] w W. o pow. 9,40 m2 (akt notarialny zawarty przed notariuszem K. R. w W. rep. A nr [...] z 12 sierpnia 2022 r.), co skutkowało uzyskaniem dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej.
Prezydent zawiadomieniem z 29 grudnia 2022 r. poinformował następnie skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej opłatę za jej pobyt w DPS.
Prezydent decyzją z 16 lutego 2023 r. zmienił własną decyzję z 17 maja 2022 r. i ustalił od skarżącej odpłatność za pobyt w DPS: 1. od 1 sierpnia 2022 r. do 31 sierpnia 2022 r. w wysokości 1708,14 zł miesięcznie, 2. od 1 września 2022 r. do 31 lipca 2023 r. w wysokości 1204,84 zł miesięcznie, 3. od 1 sierpnia 2023 r. w wysokości 329,84 zł miesięcznie. Jak wyjaśnił, skarżąca uzyskała dochód jednorazowy przekraczający pięciokrotnie kwotę kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej. Do jej dochodów zaliczony został również, zgodnie z art. 8 ust. 9 u.p.s., dochód ryczałtowy z posiadanych gruntów rolnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca reprezentowana przez kuratora wniosła o jej uchylenie i wskazała, że Prezydent nieprawidłowo wyliczył dochód skarżącej w zakresie dochodów z dzierżawy gruntów rolnych.
Kolegium decyzją z 23 maja 2023 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta i wskazało, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej są osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. Według art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W ocenie Kolegium, Prezydent prawidłowo ustalił, że w sierpniu 2022 r. skarżąca uzyskała jednorazowy dochód z tytułu sprzedaży lokalu niemieszkalnego (piwnicy o pow. 9,40 m2) położonego przy ul. [...] w W. w wysokości 15 000 zł, co wynika z treści aktu notarialnego zawartego przed notariuszem K. R. w W. (rep. A nr [...]). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 11 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Oznacza to, że w okresie od sierpnia 2022 r. do lipca 2023 r. dochód skarżącej zwiększył się o 1/12 15000 zł (1250 zł). Ponadto Prezydent zaliczył do dochodów skarżącej dochód z gruntów rolnych. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 9 u.p.s. (w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1296)) przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 345 zł. Skarżąca posiada grunt rolny o pow. 1,3658 ha, zatem jej miesięczny dochód (ustalany ryczałtowo) wynosi 1,3658 x 345 zł = 471,20 zł. Reasumując dochód skarżącej od sierpnia 2022 r. do lipca 2023 wynosi 1721,20 zł. Prawidłowo zatem ustalił Prezydent, że skarżąca od września 2022 r. do 31 lipca 2023 r. powinna wnosić opłatę za swój pobyt w DPS w wysokości 1204,84 zł (70% z 1721,20 zł). W kolejnych zaś okresach opłata wynosi 70% dochodów ryczałtowych uzyskiwanych z tytuły posiadania gruntów rolnych. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że posiadany grunt rolny jest przedmiotem nieodpłatnej dzierżawy, Kolegium wskazało, że dla uznania, że grunt generuje ryczałtowy dochód wystarczające jest ustalenie, że został on umieszczony w ewidencji jako grunt rolny. Nie ma przy tym znaczenia, czy grunt rolny jest uprawiany, czy i jakie faktycznie przynosi dochody, czy został oddany w odpłatną czy nieodpłatną dzierżawę. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków, ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu. Faktyczne uniemożliwienie czerpania dochodów z gospodarstwa rolnego, spowodowane chorobą strony pozostaje bez wpływu na domniemanie co do osiągania określonych dochodów z tego gospodarstwa. Samo więc rolnicze przeznaczenie gruntów oraz ich powierzchnia przesądzają już, że dana osoba uzyskuje dochody z tych gruntów. Ustosunkowując się natomiast do kwestii zmiany decyzji bez zgody strony Kolegium wskazało, że zmiana sytuacji dochodowej strony umożliwia zmianę decyzji bez jej zgody.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca reprezentowana przez kuratora (od 19 grudnia 2023 r. będącego opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionej skarżącej) wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom naruszenie:
1. prawa materialnego tj.:
a) art. 693 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że umowa nieodpłatna, w której brakuje elementu czynszu jest umową dzierżawy i przynosi skarżącej dochód, który należy uwzględnić w zakresie ustalenia kwoty odpłatności za pobyt w DPS, podczas gdy czynsz jest elementem koniecznym umowy dzierżawy, a umowa znajdująca się w aktach nie zawierająca tego elementu, zaś skarżąca nie jest aktualnie posiadaczem gruntu;
b) art. 336 K.c. w zw. z art 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dochód automatycznie wynika z posiadania i skarżąca jest posiadaczem gruntu, podczas gdy posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawem, a skarżąca na mocy umów oddała grunty w posiadanie innej osobie (nie włada nimi i nie wykorzystuje dla siebie, co jest istotą zawartych i znajdujących się w aktach umów);
c) art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że grunty generują dochód, który należy uwzględnić przy ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS, podczas gdy korzyścią jaką osiąga skarżąca z umów jest utrzymanie zdolności działek do wykorzystania rolniczego, a tego rodzaju świadczenia w naturze nie są wliczane do dochodu ustalanego na gruncie ustawy o pomocy społecznej;
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 w zw. z. art. 77 w zw. z art 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zw. z art 60 oraz art 61 ust. 1 i ust. 2 a także art. 8 ust. 3, ust. 4 pkt 4 i pkt 6 oraz ust. 9 u.p.s. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz nieustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, tj. tego jaka jest rynkowa wartość pożytków możliwych do uzyskania z gruntu oraz czy skarżąca dobrowolnie pozbyła się możliwości osiągania dochodu z gruntu, podczas gdy okoliczności te powinny być przez organ ustalone w pierwszej kolejności;
b) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 60 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 a także art 8 ust. 4 pkt 6 i ust 9 u.p.s. w zw. z art. 4 ust. 1-9 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 333) poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego polegające na:
- nieustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności, tj. klasy gruntów, co jest konieczne do ustalenia, czy powierzchnia gruntów przekracza hektar przeliczeniowy (ponieważ jak wynika z art. 8 ust. 4 pkt 6 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego);
- oparciu się na hektarach fizycznych rozumianych jako jednostka miary powierzchni, podczas gdy hektar przeliczeniowy nie jest równy hektarowi fizycznemu i zależy, m.in.: od klasy gruntu oraz jest ustalany zgodnie z odpowiednimi wytycznymi zawartymi w ustawie o podatku rolnym, co w konsekwencji doprowadziło do zbyt wczesnego ustalenia, że doszło do przekroczenia poziomu 1 ha przeliczeniowego;
c) art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta naruszającej art. 8 § 1 i § 2 K.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, w tym w szczególności przez:
- zmianę decyzji na niekorzyść strony w sytuacji, gdy stan faktyczny (w tym możliwości uzyskania dochodu w zakresie gruntów rolnych) nie uległy zmianie (skarżąca cierpi na ciężką chorobę psychiczną, tj. schizofrenię i musi przebywać w DPS, nie jest zdolna do jakiejkolwiek pracy);
- zmianę decyzji bez zgody strony i przeprowadzenia choćby nawet szczątkowego postępowania w tym zakresie;
- odejścia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, czego przejawem jest zmiana decyzji pierwotnej;
d) art. 106 ust. 5 u.p.s. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ziściły się ku temu przesłanki, tj. nie doszło do zmiany sytuacji dochodowej (w zakresie gruntów rolnych ze względu na rzekomą dzierżawę) lub osobistej strony, a wszystkie okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji były organowi znane już w momencie wydania decyzji pierwotnej, co w konsekwencji doprowadziło do nieważności decyzji na skutek naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.);
e) art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta, mimo złamania przez niego zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i zmianę decyzji pierwotnej, choć nie zaszły ku temu przesłanki a stan faktyczny nie uległ zmianie (jeśli chodzi o grunty rolne);
f) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 3 pkt 1 i ust 11 u.p.s. przez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i nie ustalenie wysokości obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a co za tym idzie nieustalenie rzeczywistej wartości dochodu uzyskanego ze sprzedaży lokalu niemieszkalnego (piwnicy).
W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wskazano, że skarżąca jest ciężko chora. Cierpi na schizofrenię i orzeczeniem Sądu musi przebywać w DPS, gdzie ma zapewnione warunki do leczenia i egzystencji. W DPS zostają jej podane odpowiednie leki w ustalony przez lekarzy sposób. Skarżąca została znaleziona w górach [...] jako bezdomna z objawami ciężkiej choroby. Wcześniej m.in. błąkała się po autostradach. Od zmiany decyzji o odpłatności nie zależy zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Koszt pozostawania jednej ciężko chorej osoby w DPS nie jest zauważalny w kontekście gospodarki narodowej. Pomoc osobom w takiej sytuacji jest obowiązkiem Państwa i samorządu terytorialnego. Co więcej, to właśnie zmiana decyzji pierwotnej i nałożenie większej odpłatności (w sytuacji gdy skarżąca nie uzyskuje żadnych dochodów) zagraża jej zdrowiu i jest sprzeczna z interesem społecznym (a także wyjątkowo ważnym interesem strony). W skutek przy tym nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skarżąca może doznać nieodwracalnej szkody w postaci braku możliwości pokrycia kosztów DPS i utraty opieki. Jest zaś w interesie społecznym, by świadczenia z pomocy społecznej mogły być udzielane w sposób racjonalny z zachowaniem zasady solidarności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i podniósł, że organy dokonały w niniejszej sprawie błędnej wykładni art. 8 ust. 9 u.p.s., sprzecznej ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 299/09.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia tej opłaty są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Z powyższego bezspornie wynika, że to skarżąca w pierwszej kolejności zobowiązana jest do ponoszenia opłat za swój pobyt w DPS. W konsekwencji podnoszone w skardze okoliczności, że koszt pozostawania jednej ciężko chorej osoby w DPS nie jest zauważalny w kontekście gospodarki narodowej, jak też, że pomoc osobom w takiej sytuacji jest obowiązkiem Państwa i samorządu terytorialnego, są w kontekście art. 61 ust. 1 u.p.s. całkowicie bezzasadne.
Jak ponadto wskazuje ustawa o pomocy społecznej, odpłatność ustalana od mieszkańca domu nie może przekroczyć 70% jego dochodu. Przechodząc więc do prawidłowości ustalonej opłaty za pobyt skarżącej w DPS zauważyć należy, że zarządzeniem Starosty [...] z 7 lutego 2022 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 9 lutego 2022 r. poz. 1580) ustalono średni koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w [...] na kwotę 5192 zł.
Z akt administracyjnych bezspornie wynika, że w sierpniu 2022 r. skarżąca, prócz pobieranego zasiłku stałego w wysokości 719 zł, otrzymała też dochód z tytułu sprzedaży lokalu niemieszkalnego (piwnicy) w wysokości 15 000 zł (vide: akt notarialny zawarty przed notariuszem K. R. w W. (rep. A nr [...] Przy czym fakt braku wskazania w ustawie o pomocy społecznej literalnie podstaw do wliczenia środków uzyskanych konkretnie ze sprzedaży lokalu do kwoty dochodu, od której uzależniona jest opłata za pobyt w domu pomocy społecznej nie może oznaczać luki w prawie w sytuacji, gdy treść art. 8 ust. 11 u.p.s. wskazuje w sposób ogólny na wpływ uzyskania jednorazowego dochodu, przewyższającego pięciokrotnie dochody "zwykłe". Brak zaś wątpliwości co do zaliczenia dochodu z powyższej sprzedaży do takiego dochodu jednorazowego, wystarcza do jego włączenia do treści określonego w ustawie o pomocy społecznej pojęcia dochodu jednorazowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1507/10, LEX nr 842919).
Jak słusznie również wskazały organy, zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Oznacza to, że w okresie od sierpnia 2022 r. do lipca 2023 r. dochód skarżącej zwiększył się o 1/12 15000 zł (1250 zł). Przy czym z uwagi na uchylenie przez Prezydenta w dniu 19 października 2022 r. z dniem 31 sierpnia 2022 r. decyzji przyznającej skarżącej zasiłek stały, zasiłek ten wliczony został do jej dochodu jedynie w sierpniu 2022 r., zaś od 1 września 2022 r. został on już przy ustalaniu odpłatności za pobyt w DPS pominięty. Powyższe obliczenia organów orzekających w sprawie były zgodne z przepisami ustawy o pomocy społecznej i nie budzą zastrzeżeń Sądu.
Zarzuty skargi koncentrują się jednak głównie na tym, czy organy zasadnie do dochodu skarżącej wliczyły również dochód z gruntów rolnych, stanowiących jej własność. Istota sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia, czy na gruncie art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 8 ust. 9 u.p.s. dochody z gospodarstwa rolnego osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej uwzględnia się w dochodzie ogólnym tylko w przypadku, gdy faktycznie prowadzi ona gospodarstwo rolne i osiąga z tego tytułu dochody lub z posiadanego gospodarstwa rolnego nie osiąga żadnych dochodów choć ma faktyczną możliwość ich uzyskania, czy też przyjmuje się, że dochód z gospodarstwa rolnego uzyskuje niezależnie od tego, czy w nim pracuje, czy się je wydzierżawia, bądź użycza.
Analiza art. 8 ust. 9 u.p.s. prowadzi do wniosku, że określa on tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającą powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1406/00, LEX nr 79344 i z 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414). Inaczej mówiąc w art. 8 ust. 9 u.p.s. ustawodawca ustanowił pewną fikcję prawną, przyjmując, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 345 zł. Przyjęte w tym przepisie bezwarunkowe domniemanie nie pozostawia organom swobody w zakresie ustalania kwot dochodu i uzależniania jego wysokości od jakichkolwiek czynników mających wpływ na rzeczywistą wysokość osiąganych z tytułu własności gospodarstwa rolnego dochodów. Przepisy ww. ustawy nie przewidują bowiem możliwości obalania przez stronę ustanowionego przez ustawodawcę w tym zakresie domniemania. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody.
Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela w tym zakresie odmiennego stanowiska wyrażonego w tym przedmiocie w przywołanym na rozprawie nieprawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 299/09 (LEX nr 580383), a który to wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1292/09 (LEX nr 595043). Sąd kasacyjny zakwestionował bowiem dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 8 ust. 9 u.p.s. i podkreślił, że przepis ten określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa.
W konsekwencji niezasadne są zarzuty skargi, że powyższy przepis nie znajduje w odniesieniu skarżącej zastosowania, ponieważ grunty rolne oddała ona w nieodpłatne używanie innej osobie. Bez znaczenia więc dla wyniku tej sprawy mają również podnoszone w skardze okoliczności, że zawarta przez skarżącą umowa odnosząca się do gospodarstwa rolnego nie mogła być umową dzierżawy, bowiem jest ona nieodpłatna.
Wobec tego trafnie organy orzekające w sprawie uznały, że przy obliczaniu dochodu skarżącej należy uwzględnić również dochód z gospodarstwa rolnego skarżącej, gdyż obowiązkiem organu jest obliczenie dochodu z tytułu własności określonej ilości hektarów przeliczeniowych oraz zsumowanie go z dochodami z innych źródeł na potrzeby ustalenia ustawowego progu kryterium dochodowego pozwalającego na przyznanie świadczeń z pomocy społecznej.
Zdaniem Sądu, organy nie wyjaśniły jednak w sposób nie budzący wątpliwości, ile hektarów przeliczeniowych w rzeczywistości liczy ww. gospodarstwo rolne, a w konsekwencji nie sposób obliczyć, jaki ryczałtowy dochód z niego winien zostać wliczony do ogólnego dochodu skarżącej. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w aktach znajduje się pismo Urzędu Gminy w [...] z 14 marca 2022 r., w którym wskazano, że skarżąca posiada gospodarstwo rolne o pow. 1,1265 ha fizycznych, co stanowi 1,1058 ha przeliczeniowych. Z kolei w piśmie z 18 marca 2022 r. Urząd Gminy w [...] wskazał, że skarżąca jest właścicielką gruntów rolnych o pow. 0,2600 ha fizycznych w miejscowości [...], gmina [...]. Jak wynika z wydanych w sprawie decyzji, organy powierzchnię ww. gospodarstw rolnych wyliczyły biorąc pod uwagę 1,1058 ha przeliczeniowego pierwszego z ww. gospodarstw i 0,2600 ha fizycznych z drugiego gospodarstwa, co dało wartość 1,3658 ha. Tymczasem, jak już wskazano powyżej, art. 8 ust. 9 u.p.s. wskazuje, że dochód oblicza się biorąc pod uwagę hektar przeliczeniowy. Powyższe jest o tyle istotne, że liczba hektarów przeliczeniowych ustalana jest na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz zaliczenia do okręgu podatkowego (por. art. 4 ustawy o podatku rolnym). W aktach znajduje się zaś pismo Urzędu Gminy w [...] z 31 grudnia 2019 r., w którym pouczono skarżącą, że jej grunty rolne w miejscowości [...] są sklasyfikowane jako użytki rolne klasy V i VI, które na podstawie ustawy o podatku rolnym są zwolnione z podatku. W konsekwencji, w ocenie Sądu, aby prawidłowo wyliczyć dochód skarżącej z ww. gospodarstw rolnych należało w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, jaką powierzchnię w hektarach przeliczeniowych mają te grunty, a czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta, jako naruszającej art. 8 ust. 9 u.p.s. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent wystąpi zatem do Urzędu Gminy w [...] oraz Urzędu Gminy w [...], o precyzyjne podanie powierzchni należących do skarżącej nieruchomości w hektarach przeliczeniowych i dopiero po uzyskaniu tych informacji, bądź to ustali w sposób prawidłowy dochód skarżącej z tytułu własności tych gospodarstw na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s., bądź też, czy w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 8 ust 4 pkt 6 u.p.s., zgodnie z którym do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwe będzie wyliczenie prawidłowego dochodu skarżącej od sierpnia 2022 r., z uwzględnieniem (bądź też nie) dochodu z gospodarstwa rolnego i uzyskanego z tytułu ww. sprzedaży lokalu niemieszkalnego.
Na koniec wskazać należy, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. poprzez zmianę decyzji na niekorzyść strony, że Prezydent uprawniony był do zmiany decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w DPS. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną przyznającą świadczenia z pomocy społecznej zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11 (m.in. marnotrawienie przyznanych świadczeń, brak współdziałania), art. 12 (dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny), art. 107 ust. 5 (odmowa złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym). Artykuł 106 ust. 5 u.p.s. stanowi więc, że zmiana sytuacji dochodowej podopiecznego jest obligatoryjną przesłanką do weryfikacji decyzji. Regulacja ta koresponduje z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej oraz osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia.
Dodać należy, że z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17 (ONSAiWSA 2018/5/77) wynika również, że wydanie decyzji w celu ustalenia opłaty za pobyt w DPS może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w DPS. Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar pomocy społecznej winny być uwzględnione od momentu ich wystąpienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3003/19, LEX nr 3025692).
Konkludując uznać należy, że w związku ze zmianą sytuacji dochodowej skarżącej od sierpnia 2022 r., Prezydent był uprawniony do dokonania, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmiany decyzji w zakresie opłat za jej pobyt w DPS. Bez znaczenia jest również okoliczność, czy organ posiadał wcześniej wiedzę o posiadanym przez skarżącą gospodarstwie rolnym, czy też wiedzy takiej nie posiadał. Co więcej, kontroli Sądu podlegają obecnie wydane decyzje zmieniające decyzję z 17 maja 2022 r. o ustaleniu odpłatności za pobyt skarżącej w DPS, nie zaś ww. decyzja zmieniana.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na powyższe koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.