I SA/Wa 1355/22

I SA/Wa 1355/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 158 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) asesor WSA Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi K.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 roku, sygn. akt: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: jako organ/SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: kpa), utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2022 roku sygn. akt: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1951 roku nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. W podstawie prawnej wskazano na art. 61a § 1 kpa, a w uzasadnieniu podano, że nie ma bezpośrednich dowodów na prawo własności do ww. nieruchomości poprzednika prawnego skarżącej (art. 28 kpa) a także na nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwiającą weryfikację orzeczeń administracyjnych po 30-latach. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia szeroko opisuje stan faktyczny i stan prawny sprawy.
W skardze na ww. postanowienie zarzucono SKO:
1. naruszenie prawa w postaci art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz w zw. z art. 158 § 3 kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] września 1951 roku nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip. [...], w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione przez osobę będącą stroną (następcę prawnego b. współwłaściciela ww. nieruchomości H.Z.) i nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, w tym określona w art. 158 § 3 kpa;
2. naruszenie art. 158 § 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie oraz art. 61 § 3 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa), a więc w przedmiotowej sprawie dzień 27 listopada 2019 roku, a w konsekwencji art. 158 § 3 kpa nie może stanowić podstawy prawnej odmowy wszczęcia postępowania, albowiem został on wprowadzony do porządku prawnego z dniem 16 września 2021 roku (na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. 2021, poz. 1491).
3. naruszenie art. 158 § 3 kpa poprzez jego zastosowanie wobec oczywistej niekonstytucyjności ww. przepisu, jako:
a. rażąco niezgodnego z normami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszającego zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadę równości, zasadę ochrony prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia oraz zasadę wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej;
b. uchwalonego z rażącym naruszeniem art. 189 ust. 1 i 2 Regulaminu Sejmu, a w konsekwencji naruszającego art. 109 ust. 1 Konstytucji RP, art. 112 Konstytucji RP i art. 120 Konstytucji RP i tym samym - zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - art. 158 § 3 kpa wprowadzony art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 1491) nie powinien być zastosowany, albowiem na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej istnieje powinność zastosowania bezpośrednio norm konstytucyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2000 roku, V SA 613/00);
4. naruszenie art. 158 § 3 kpa poprzez jego zastosowanie, albowiem niezależnie od zarzutów z pkt 3/ ww. przepis nie powinien zostać zastosowany, albowiem stan faktyczny niniejszej sprawy nie odpowiada hipotezie normy prawnej wyrażonej w ww. przepisie (orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] października 1951 roku nie zostało nigdy doręczone stronie postępowania administracyjnego tj. H.Z., a tym samym postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia administracyjnego nie zostało wszczęte po upływie 30 lat od dnia jego doręczenia);
5. naruszenie prawa, a to art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 231 kpc poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wadliwą ocenę, iż na podstawie całokształtu materiału dowodowego nie została udowodniona okoliczność, iż H.Z. był współwłaścicielem nieruchomości [...] objętej księgą hipoteczną [...] , co można ustalić na podstawie domniemania faktycznego na podstawie innych ustalonych faktów;
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia SKO z [...] kwietnia 2022 roku i postanowienia SKO z [...] stycznia 2022 roku, sygn. akt: [...] a także zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny a przy tym, czy wniosek został złożony w dopuszczalnym terminie. Sąd w całości podziela argumenty SKO co do tego, że z akt nie wynika w sposób oczywisty czy skarżąca posiada interes prawny warunkujący zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego w stosunku do orzeczenia dekretowego z 1951 r. a więc że przysługuje jej status strony postępowania nadzorczego. Szersze rozważania w tym zakresie są jednak bezprzedmiotowe gdyż 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa).
Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 16 września 2021r. ostateczną decyzją - umarza się z mocy prawa. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Jednocześnie art. 2 ww. ustawy nowelizującej wprowadził do art. 158 kpa par 3, zgodnie z którym jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niezależnie zatem od twierdzeń zawartych w skardze co do tego kiedy zostało zainicjowane postępowanie nadzorcze (2019 r.) – w 2022 r. merytoryczne kontynuowanie postępowania nadzorczego co do orzeczenia z 1951 r. w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje jej umorzenie bądź odmowa wszczęcia postępowania – o ile organ nie prowadził uprzednio postępowania wyjaśniającego. Skutek procesowy w sprawie jest taki sam.
Jeśli zaś chodzi o zarzut braku udziału strony w postępowaniu, a więc niedoręczenie decyzji z 1951r. poprzednikowi skarżącej – to w tym zakresie mógł on w stosownym terminie wnosić o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt. 4 kpa) – o ile wykazałby że jest stroną (właścicielem) i że decyzja powinna być mu doręczona. I wreszcie, w przywołanych w skardze przepisach mowa jest o doręczeniu decyzji nie tyle stronie skarżącej co jakiejkolwiek stronie postępowania, w kontrolowanej sprawie nie ma przy tym wątpliwości co do tego, że orzeczenie z 1951r. weszło do obrotu.
Jeśli zaś chodzi o zarzuty konstytucyjne, to nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).
Sąd odrzuca zatem wszystkie zarzuty skargi oparte na przepisach Konstytucji.
W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, to w orzecznictwie dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z [...] sierpnia 2007 r., [...]).
Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też żadnym nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku – jak to miało miejsce i w tej sprawie. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016r. Ewentualne stwierdzenie niekonstytutywności art. 158 § 3 kpa będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne przy negowaniu aktu administracyjnego sprzed ponad 7 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia.
Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).