I SA/Wa 1307/25

I SA/Wa 1307/25 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Prezydium Sejmu z dnia 9 maja 2025 r. nr 66 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu R. B. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
R. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Sejmu z 9 maja 2025 r., nr 66, utrzymującą w mocy uchwałę Prezydium Sejmu z 4 kwietnia 2025 r., nr 52 o obniżeniu uposażenia poselskiego w wysokości 1/2 uposażenia na okres dwóch miesięcy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz uchwały z 4 kwietnia 2025 r.
Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie:
1. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 175 ust. 2a uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2022 r. poz. 990 ze zm.) dalej: "Regulamin Sejmu", poprzez obniżenie uposażenia poselskiego w wysokości 1/2 uposażenia na okres dwóch miesięcy mimo braku stwierdzenia przez Marszałka Sejmu, że poseł swoim zachowaniem na sali posiedzeń naruszył powagę Sejmu, a także w sytuacji gdy zachowanie posła nie wypełniało znamion tego przepisu;
2. art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2024 r. poz. 907) poprzez wydanie aktu godzącego w uprawnienia skarżącego do otrzymywania uposażenia w pełnej wysokości mimo braku istnienia dowodów świadczących o naruszeniu przez niego powagi Sejmu i bezpodstawne uznanie, jakoby z nagrań video dostępnych i przeanalizowanych przez Straż Marszałkowską miało wynikać, że skandował on słowo "morderca" w stosunku do posła Romana Giertycha, podczas gdy nie istnieje żaden dowód, który miałby to potwierdzać, co wskazuje na błędną ocenę materiału dowodowego;
3. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 Regulaminu Sejmu w zw. z art. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora poprzez nieprawidłowe przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że naruszenie art. 6 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 lipca 1998 r. - Zasady Etyki Poselskiej (M.P. z 1998 r., poz. 338) stanowi przesłankę do zastosowania kary, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu oraz w konsekwencji obniżenie uposażenia poselskiego, podczas gdy art. 147 ust. 1 Regulaminu Sejmu przewiduje inny katalog sankcji za naruszenie Zasad etyki poselskiej, a także wskazuje na inny organ rozpatrujący tego typu sprawy;
4. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu poprzez obniżenie uposażenia poselskiego mimo braku podstaw faktycznych uzasadniających takie działanie.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, m.in., że przedmiot skargi wypełnia przesłanki określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała jest bowiem aktem o charakterze zewnętrznym, indywidualnym, ma charakter publicznoprawny, co oznacza, że zawiera element władztwa administracyjnego. W ocenie skarżącego Prezydium Sejmu, jako ustawowo umocowany organ Sejmu, należy do szeroko rozumianej administracji publicznej. Uchwała jest także aktem odnoszącym się do uprawnienia wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uprawnienie posła do otrzymywania uposażenia z tytułu sprawowania mandatu wynika z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.
Skarżący wywodził, że kwestionowany przez niego akt nie stanowi wykonywania władzy ustawodawczej (stanowienie prawa) ani władzy sądowniczej (wymiar sprawiedliwości), ani też nie stanowi wykonywania kompetencji o charakterze ustrojowym (konstytucyjnym), gdyż Prezydium Sejmu od 1997 r. nie jest organem opisanym w Konstytucji. Przedmiotowa kwestia zatem – inaczej niż np. decyzja marszałka Sejmu o wykluczeniu posła z obrad - wykracza poza zadania realizowane w ramach (wewnątrz) władzy ustawodawczej i odnosi się do uprawnień socjalno-bytowych posła, a tym samym nie przynależy do zagadnień objętych autonomią parlamentarną, o której mowa w art. 112 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Prezydium Sejmu wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem zaskarżonej uchwały - wydanej przez wewnętrzny organ władzy ustawodawczej, jakim jest Prezydium Sejmu - nie sposób zakwalifikować jako "działalności administracji publicznej", a w konsekwencji nie mieści się ona ani w enumeratywnie określonym katalogu aktów i czynności zawartym w art. 3 § 1 p.p.s.a, w tym w szczególności nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., ani też żadna ustawa szczególna nie przewiduje w tym zakresie kontroli sądowej (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zakres spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych uregulowany jej w art. 3 p.p.s.a. oraz przepisach szczególnych.
W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Prezydium Sejmu w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego. W ocenie skarżącego jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. akt, którego kontrola w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dopuszczalna.
Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić. Określone akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa mogą bowiem podlegać zaskarżeniu do sądów administracyjnych wyłącznie, o ile mają charakter publicznoprawny.
W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu mogą być akty lub czynności, które: 1) nie są decyzją lub postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por. B. Adamiak, "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19; postanowienie WSA w Warszawie z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/21).
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 w ramach wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wyjaśniono, że w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, także akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Zaskarżona uchwała Prezydium Sejmu wyżej wskazanych kryteriów nie spełnia. Nie została wydana przez organ administracji publicznej, a jej przedmiotem nie jest sprawa z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie dotyczy konkretnego posła, to jednak jej przedmiotem nie był zindywidualizowany stosunek administracyjny. Jego cechą jest bowiem to, że podejmowany jest zawsze przez organ administracji publicznej, posiadający uprawnienia władcze wobec drugiego podmiotu. Takich zaś uprawnień władczych w stosunku do posła Prezydium Sejmu nie ma. Zadania tergo organu skupiają się w zasadzie na podejmowaniu czynności mających wpływ na prace izby niższej parlamentu i obejmują, jak stanowi art. 12 Regulaminu Sejmu:
1) ustalanie planu prac Sejmu, po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów,
2) ustalanie tak zwanych tygodni posiedzeń z wyprzedzeniem co najmniej 3-miesięcznym,
3) dokonywanie wykładni Regulaminu Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych,
4) opiniowanie spraw wniesionych przez Marszałka Sejmu,
5) organizowanie współpracy między komisjami sejmowymi i koordynowanie ich działań,
6) ustalanie zasad organizowania doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i jego organów, powoływania doradców sejmowych oraz korzystania z opinii i ekspertyz,
6a) określania przypadków, w których dokument w postaci elektronicznej spełnia wymóg formy pisemnej wynikający z przepisów Regulaminu Sejmu,
7) podejmowanie innych czynności wynikających z Regulaminu Sejmu.
W zakresie "innych czynności wynikających z Regulaminu" mieści się także podejmowanie uchwał o obniżeniu uposażenia lub diety parlamentarnej posła, w wysokości nieprzekraczającej 1/2 uposażenia poselskiego lub pełnej diety parlamentarnej miesięcznie na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, w przypadku naruszenia przez posła na posiedzeniu Sejmu lub posiedzeniu organów Sejmu powagi Sejmu, w szczególności stwierdzonego przez Marszałka Sejmu na podstawie art. 22a lub art. 175 ust. 2a (art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu). Nie jest to jednak akt kształtujący stosunek administracyjnoprawny. Nie został bowiem podjęty przez organ administracji publicznej lub inny organ w kompetencje takiego organu wyposażony.
Podnieść należy, że zakres pojęcia organu administracji publicznej wyznacza kompetencja ogólna, którą ustawodawca ustanowił w art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1), jak też postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje zaś zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu.
Tego rodzaju organem Prezydium Sejmu nie jest. Wprawdzie, w świetle przywołanych wyżej regulacji, posiada ono określone kompetencje w sprawach regulaminowych posłów, jednak są one wykonywane w ramach działalności objętej sferą autonomii parlamentarnej. Nie powinno budzić wątpliwości, że w zakresie owej autonomii, Sejm mógł z wyłączeniem innych władz uregulować swoje sprawy wewnętrzne takie, jak choćby utrzymywanie właściwego porządku podczas obrad oraz wprowadzać służące temu środki dyscyplinujące i tryb ich stosowania. Przejaw aktywności wewnętrznych struktur funkcjonujących w obszarze władzy ustawodawczej i weryfikacja tej aktywności - na mocy postanowień Regulaminu Sejmu - podlega kontroli co najwyżej samego Sejmu (art. 21 ust. 2 Regulaminu Sejmu), a nie sądu. Jakkolwiek rację ma skarżący, że po wejściu w życie Konstytucji RP Prezydium Sejmu utraciło status konstytucyjnego organu Sejmu, jaki posiadało pod rządami ustawy z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). Nie zmienia to jednak oceny, że Prezydium pozostaje wewnętrznym organem Sejmu – a więc pochodzącej z powszechnych wyborów władzy odrębnej od władzy wykonawczej czy sądowniczej. Zatem mimo odmiennego usytuowania w strukturach władzy ustawodawczej, Prezydium realizuje wyłącznie przypisane mu zadania ze sfery mieszczącej się w obszarze objętym autonomią parlamentarną.
Skoro kwestionowana uchwała nie została wydana przez organ administracji publicznej, ani też organ, któremu przyznano uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w formie władczej, to podlegać musi odrzuceniu.
Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn Sąd, z mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).