Pełny tekst orzeczenia I SA/Wa 1303/22

I SA/Wa 1303/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Marta Kołtun-Kulik
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie państwowych osób prawnych oraz komunalnych osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1111/23 - Wyrok NSA z 2024-10-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 1 pkt 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
art. 34
ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 marca 2022 r. nr DO-II.7610.46.2022.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...], Minister Rozwoju i Technologii (Minister lub organ), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] ([...]), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2022 r., nr [...].
Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146 ze zm., dalej jako ukir), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29) - decyzją z [...] stycznia 2022 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...] oznaczonego na k.m. [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...].
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody złożyła spółka [...] S.A. w [...].
Po rozpatrzeniu odwołania Minister wskazał, że oceniana decyzja Wojewody została wydana na podstawie wspomnianego uprzednio art. 34, którego treść przytoczył zaznaczając, że stosownie do ust. 1 tego przepisu podstawową przesłanką warunkującą możliwość nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego nieruchomości jest przysługujące zarówno dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu 27 października 2000 r. prawo własności gruntu objętego wnioskiem uwłaszczeniowym.
Minister podniósł, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiła zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].
Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie z art. 34 ukir kolejną przesłanką jest posiadanie gruntu przez [...] w dacie 5 grudnia 1990 r. Jednocześnie przepis ten przewiduje wymóg, by [...] nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorców państwowych.
Organ wskazał, że stwierdzenie posiadania przez [...] S.A. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach.
Minister podał, że na potwierdzenie wykazania ww. przesłanki spółka [...] S.A. przedłożyła do akt postępowania oświadczenie z dnia 30 grudnia 2020 r. dotyczące zajętości przedmiotowej działki infrastrukturą kolejową oraz wyciąg z ewidencji środków trwałych według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., potwierdzający iż na przedmiotowej działce nr [...] znajdują się tory główne zasadnicze nr 1 i 2 linii kolejowej nr [...], sieć trakcyjna, szlak [...] oraz oświetlenie zewnętrzne, co zgodnie z § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. potwierdza posiadanie przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowej działki nr [...]. Z kolei z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. wynika, ze działka nr [...] posiadała użytek dr - drogi. Ponadto z pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], działka nr [...] znajduje się i znajdowała w dniu 5 grudnia 1990 r. w pasie drogowym drogi publicznej tj. drogi nr [...] (Od DP 08438); [...] na wschód przez las ([...]). Wskazana ulica została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie Miasta i Gminy [...] do kategorii dróg gminnych. Skoro zatem działka nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990r. oraz w dniu 27 października 2000 r. drogę gminną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych ( art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), to nie mogła ona pozostawać w wyłącznym posiadaniu Polskich Kolei Państwowych oraz nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawami osób trzecich - zarządcy drogowego.
Organ wskazał ponadto, że zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, iż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Minister wskazał, że ustalenie przez organ I instancji, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r. w części była zajęta pod pas drogi publicznej, uniemożliwia wydanie przez organ decyzji uwłaszczającej [...] S.A. taką działką w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Mając na uwadze powyższe okoliczności. Wojewoda [...] pismem z 13 sierpnia 2021 r., poinformował wnioskodawcę, że ewentualnemu uwłaszczeniu może podlegać jedynie geodezyjnie wyodrębniona część zajęta linią kolejową. W związku z tym organ I instancji wezwał wnioskodawcę do przedłożenia projektu podziału geodezyjnego ww. działek, w celu zatwierdzenia podziału na podstawie art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do dnia wydania decyzji przez organ I instancji wnioskodawczyni nie przedłożyła stosownych dokumentów świadczących o podziale przedmiotowej działki, ani nie udzieliła odpowiedzi na ww. pismo Wojewody [...] z dnia 13 sierpnia 2021 r.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, że brak wyłącznego posiadania (tzw. współposiadanie) przez [...] działek objętych wnioskiem o uwłaszczenie nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia gruntu w trybie z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., Minister wskazał, że zarzut ten jest chybiony, a stanowisko skarżącego nie znajduje uzasadnienia ani w powołanych powyżej przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ani w ugruntowanym stanowisku prezentowanym przez sądy administracyjne.
Skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] S.A. w [...] (skarżąca), zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej kpa), poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
b. art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ukir, poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz Spółki [...] S.A. z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Wskazując na przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako: ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Materialnoprawną podstawą tej decyzji stanowią art. 34 i 35 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. oraz § 2 wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29), które określa sposób potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe [...] gruntów będących własnością Skarbu Państwa, objętych uwłaszczeniem na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach.
Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Nabycie prawa, o którym mowa, następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1 artykułu 34 ustawy, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Nabycie praw, o których mowa, nie może naruszać praw osób trzecich.
Z art. 34 ust. 1 ustawy wynikają zatem trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby [...] mogło zostać uwłaszczone. Są to:
1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do gruntów;
2) posiadanie przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. tych gruntów;
3) brak po stronie [...] dokumentów o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.
Przy czym przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Niespełnienie którejkolwiek z nich, nawet przy spełnieniu pozostałych, uniemożliwia skorzystanie z możliwości uwłaszczenia na podstawie art. 34 ustawy.
W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiła zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Została więc spełniona pierwsza z przesłanek uwłaszczenia, określonych w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]".
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest jednak to, czy przedmiotowy grunt w dacie 5 grudnia 1990 r. znajdował się w posiadaniu [...]. Skarżąca na dowód posiadania przedmiotowej nieruchomości przedłożyła wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 7 kwietnia 2014 r., z którego wynika, iż na przedmiotowym gruncie znajduje się użytek drogowy. Analiza mapy ewidencyjnej dołączonej przez wnioskodawcę przy piśmie z dnia 12 maja 2014 r. wraz ze analizą znajdującej się w aktach sprawy mapy z geoportalu.gov.pl wskazuje ponadto, że przedmiotowa nieruchomość tylko w niewielkim stopniu zajęta jest infrastrukturą kolejową, natomiast w przeważającej części znajduje się w pasie drogowym. Z kolei z pisma Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]1 maja 2021 r., nr [...] wynika, że działka nr [...] znajduje się i znajdowała w dniu 5 grudnia 1990 r. w pasie drogowym drogi publicznej tj. drogi nr [...] (Od DP 08438); [...] na wschód przez las ( [[...]]). Wskazana ulica została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie Miasta i Gminy [...] do kategorii dróg gminnych.
W kontekście powyższych dowodów należy uznać za prawidłowe stanowisko Ministra, że przedłożone do akt oświadczenie wnioskodawcy z [...] grudnia 2020 r. oraz wypis z rejestru środków trwałych nie mogą stanowić samoistnej podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy grunt pozostawał w całości posiadaniu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r.
Zauważyć bowiem należy, że grunt stanowiący na dzień 5 grudnia 1990r. drogę publiczną w zarządzie właściwych organów drogowych nie mógł w tej samej dacie znajdować się w posiadaniu [...] S.A., która to okoliczność stanowiła zasadniczą przesłanką dla stania się przez tę nieruchomość przedmiotem użytkowania wieczystego.
Niezależnie od powyższego organy prawidłowo uznały, że zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego na podstawie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Sąd podziela przywołane przez organ stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 674/16 w którym wskazano, że "mając na uwadze, iż w tej dacie przedmiotowy grunt zajęty był pod drogę publiczną (drogę krajową) należało uwzględnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z drogi takiej korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, zaś zgodnie z art. 19 ust. 5 tejże ustawy w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 października 2000 r., w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, był zarząd miasta. Jednocześnie art. 232 Kodeksu cywilnego stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Już proste zestawienie ze sobą treści przywołanych wyżej regulacji wyraźnie wskazuje, iż ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu ogranicza inne niż użytkownik wieczysty osoby w prawie do korzystania z danej nieruchomości, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnym prawem do korzystania z drogi publicznej i uniemożliwia zarządcy drogi wykonywanie jego zadań, co pozwala na stwierdzenie, iż ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym drogę publiczną w sposób oczywisty naruszałoby wynikający z art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", wymóg poszanowania przy nabyciu użytkowania wieczystego praw osób trzecich" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1766/14 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Tym samym organy prawidłowo uznały, że ustalenie przez organ I instancji, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r. w części była zajęta pod pas drogi publicznej, uniemożliwia wydanie przez organ decyzji uwłaszczającej [...] S.A. taką działka w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.
Zauważyć przy tym należy, że Wojewoda podjął dodatkowe działania zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości na datę 5 grudnia 1990 r. i wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów geodezyjnych o podziale działek w celu wykazania w jakim zakresie przedmiotowa działka została zajęta pod infrastrukturę kolejową, a w konsekwencji wykazania jaka jej część jest przedmiotem wniosku. Pisma Wojewody pozostały bez odpowiedzi.
W świetle powyższego organ prawidłowo uznał, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie została spełniona przesłanka posiadania (wyłącznego) wynikająca z art. 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" oraz wystąpiła negatywna przesłanka uwłaszczenia, tj. naruszenia praw osób trzecich. Takie stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 2977/02 publik. CBOSA).
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że negatywna decyzja Wojewody z [...] stycznia 2022 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego ww. działki nie naruszała prawa, a w konsekwencji nie naruszała prawa także decyzja Ministra utrzymująca ją w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zasadnie bowiem organy obu instancji przyjęły, że nieprzedłożenie dowodów potwierdzających posiadanie przez skarżącą w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowej nieruchomości bez określenie zakresu tego posiadania, przesądziło o braku kumulatywnego spełnienia wskazanych w art. 34 ustawy przesłanek uwłaszczenia. Organy rozpatrzyły przy tym całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek uwłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 8 i art. art. 107 § 3 kpa.).
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020r.