I SA/Wa 1165/05

I SA/Wa 1165/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ
Minister Kultury
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi T. P. i G. P. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie w przedmiocie nakazania doprowadzenia zabytku do należytego stanu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Ministra Kultury na rzecz T. P. i G. P. solidarnie kwotę 832 zł (osiemset trzydzieści dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Kultury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] nakazującą G. P. zdemontowanie w terminie do 30 sierpnia 2005 r. okna plastikowego i zamontowanie drewnianego w mieszkaniu nr [...] na drugim piętrze, od strony Rynku, w kamienicy zwanej "[...]", znajdującej się przy ul. [...] w C.
Z ustaleń organu wynika następujący stan sprawy:
Kamienica narożna przy ul. [...] i Rynku w C. została wpisana do rejestru zabytków decyzją [...] Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] maja 1994 r. pod nr [...]. Czas jej powstania określono na [...] r. ze wskazaniem, że budynek zawiera relikty obiektu starszego. Przebudowana była w XVIII w. i w 1912 r. W elewacji frontowej zachowały się XVI wieczne rzeźbiarskie elementy wystroju. Stolarka okienna i drzwiowa pochodzi z XIX w. i XX w.
W dniu 9 lutego 2005 r. w obecności przedstawiciela [...] Urzędu Ochrony Zabytków w T., G. P. i współwłaścicieli kamienicy T. P. oraz Z. S. dokonano oględzin kamienicy przy ul. [...]. W wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że w mieszkaniu nr [...] na drugim piętrze, bez wymaganego zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wymieniono okno z drewnianego na plastikowe. Z oględzin został sporządzony protokół.
[...] Konserwator Zabytków, wobec stwierdzenia samowolnego wykonania robót budowlanych w budynku zabytkowym, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nakazał zamieszkałemu w ww. lokalu G. P. zdemontowanie w wyznaczonym terminie okna plastikowego i zamontowanie drewnianego. Nakazano także powtórzenie w tym oknie historycznego podziału tafli szklanej poprzez zastosowanie krzyży okiennych i szczeblin, w oparciu o istniejącą inwentaryzację stolarki okiennej z czerwca 1977 r. wykonaną przez Państwowe Przedsiębiorstwo Pracownie Konserwacji Zabytków w T.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. P. i G. P. podnosząc, że już w latach siedemdziesiątych w kamienicy przy ul. [...] wymieniono stolarkę okienną na okna bez szczeblin. W latach dziewięćdziesiątych dokonano kolejnej wymiany okien, z drewnianych na okna z PCV. Skarżący wskazali, że wymienione okna nie posiadały już wartości historycznej.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Kultury utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu tego zabytku. Brak wywiązania się z ww. obowiązku stanowi samowolę, której konsekwencją jest wydanie przez organ konserwatorski decyzji nakazującej doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie stosownie do treści przepisu art. 45 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Minister Kultury podniósł, że wprawdzie [...] Konserwator Zabytków przywołał niewłaściwie pkt 1 zamiast pkt 2 przepisu art. 45 ust. 1 ustawy, to rozstrzygnięcie jest słuszne i znajduje prawne uzasadnienie w ww. przepisie. Na podstawie art. 44 ust. 4 tej ustawy, osoba która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest zobowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. Zdaniem Ministra, samowolnie wymieniona stolarka okienna z drewnianej na PCV degraduje wartości zabytkowe kamienicy. Elementy składające się na stolarkę plastikową są wykonane z materiałów niehistorycznych, niezgodnie z zachowaną inwentaryzacją dokumentującą historyczny wygląd okien. Podejmując prace, inwestor powinien przede wszystkim uwzględnić historyczny materiał i detal okien. Fakt, że stolarka okienna była zniszczona nie zwalniał inwestora z konieczności uzyskania odpowiednich pozwoleń i przeprowadzenia prac zgodnie z zaleceniami konserwatorskimi. Okna są niezwykle istotnym elementem elewacji i mają ogromny wpływ na jej wygląd oraz charakter. Również materiał, z którego są wykonane jest bardzo ważny. Wstawiona w omawianym obiekcie stolarka okienna z PCV różni się od drewnianej - przekrojami, detalem, jest płaska i zmienia znacząco wygląd okien. Drewniana stolarka okienna daje efekt trójwymiarowości i głębi, aranżuje przestrzeń, natomiast z PCV efekt jednego wymiaru - płaskiej powierzchni, przez co elewacja traci swoją plastyczność i szlachetność.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. P. i G. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem wymienionych zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Konserwatora Zabytków naruszają prawo, co uzasadnia wniosek o ich uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwentaryzacja przeprowadzona w latach siedemdziesiątych, na którą powołał się [...] Konserwator Zabytków w swojej decyzji, nie została przedłożona odwołującym się. Zdaniem skarżących organy nie wzięły pod uwagę, że w budynku od strony Rynku znajduje się sześć okien bez szczeblin, a wymiana tylko dwóch z nich (w lokalu nr [...]) na okna z odmiennym podziałem jest niecelowa. Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na okoliczność, że wymieniono okna nie spełniające wymogów konserwatorskich pochodzące z lat siedemdziesiątych XX wieku. Zatem wymieniona stolarka nie degraduje, jak podniesiono w zaskarżonej decyzji, wartości zabytkowych kamienicy. Ponadto art. 3 pkt 8 ustawy prawo budowlane dopuszcza przy dokonywaniu prac remontowych stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto pierwotnie.
W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury wniósł o jej oddalenie oraz przedstawił stanowisko w sprawie w sposób analogiczny do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesiono w skardze.
Poza sporem pozostaje w przedmiotowej sprawie okoliczność, iż w kamienicy przy ul. [...] w C., w lokalu nr [...] od strony Rynku, bez zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków dokonano prac remontowych, polegających na wymianie okna drewnianego na okno z PCV. W takiej sytuacji zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. Nr 162, poz. 1568 ze zm) wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję:
1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo
2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.
Stosownie do treści art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 tej ustawy.
Mając na względzie powyższą normę prawną, wojewódzki organ konserwatorski w pierwszej kolejności był obowiązany z urzędu ustalić krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego, a przede wszystkim podmiot obowiązany do wykonania czynności nakazanych w decyzji - adresata decyzji.
Jak wynika z akt administracyjnych G. P., do którego skierowano nakaz wymiany okien, zajmuje lokal mieszkalny nr [...] w kamienicy przy ul. [...] w C. Jednakże organ pierwszej instancji nie wyjaśnił czy wymieniony posiada tytuł prawno-rzeczowy do tej nieruchomości oraz na jakiej podstawie zamieszkuje w ww. lokalu. Z protokołu oględzin z dnia 9 lutego 2005 r. wynika, iż współwłaścicielem "[...]" jest Z. S., natomiast T. P. została w protokole wymieniona jako administrator kamienicy. W decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...] maja 1994 r., nr [...] orzekającej o wpisaniu ww. kamienicy do rejestru zabytków województwa [...] pod nr rej. [...] nie wymieniono G. P. jako strony postępowania administracyjnego.
Brak powyższych ustaleń powoduje, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a., zaś uchybienia te nie pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Nie zostało wyjaśnione, czy skarżący mógł być adresatem decyzji [...] Konserwatora Zabytków. Na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. G. P. oświadczył, iż współwłaścicielem kamienicy przy ul. [...] w C. jest jego matka T. P., a on jest najemcą lokalu mieszkalnego. Wymieniony, jako najemca lokalu, jest zobowiązany do ponoszenia jedynie drobnych nakładów m.in. na naprawy okien (art. 681 k.c.). Zgodnie z art. 6b ust 2. pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) najemcę obciąża naprawa i konserwacja okien i drzwi. Przepisy prawa nie nakładają na najemcę obowiązku wymiany okien, bowiem w świetle art. 6d tej ustawy najemca może wprowadzić w lokalu ulepszenia tylko za zgodą wynajmującego i na podstawie pisemnej umowy określającej sposób rozliczeń z tego tytułu. W związku z powyższym, istnieją uzasadnione wątpliwości, czy G. P. jest osobą, która w myśl art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach.
Należy ponadto wskazać, że postępowanie odwoławcze nie powinno ograniczać się do kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, a przed wydaniem decyzji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czego Minister Kultury nie uczynił.
Dodatkowo należy podnieść, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który przewiduje możliwość nakazania przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu w określonym terminie. Organ odwoławczy rozstrzygnięcie oparł na przepisie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i określonym terminie. Zatem Minister Kultury błędnie orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Organ odwoławczy może tak postąpić jedynie, gdy jego rozstrzygnięcie sprawy jest takie samo, jak rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. W przypadku gdy, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że sprawę należy rozstrzygnąć inaczej, niż to miało miejsce w zaskarżonej decyzji jest obowiązany, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy.
Wymienione powyżej uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2005 r.
Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji jest obowiązany uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym zakresie, ustalić osobę obowiązaną do wykonania nakazu konserwatorskiego i wydać decyzję w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.