I SA/Wa 1091/22

I SA/Wa 1091/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Magdalena Durzyńska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1846/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-14
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 lutego 2022 r. nr DO3.7611.202.2019.RR w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją DO3.7611.202.2019.RR Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 maja 2015 r. nr DOI-3- 7713-29-IH/14 odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia 22 kwietnia 1948 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie.
Organ podał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako ustawa). W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Jednocześnie, jak podał minister, w art. 2 ust. 1 nowelizacji kpa przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ww. ustawą.
W skardze na ww. decyzję skarżąca J. O. zarzuciła ministrowi:
1. naruszenie art. 156 § 2 kpa, 158 § 3 kpa oraz art. 2 ust.2 ustawy przez błędne ich zastosowanie wobec braku ustalenia w oparciu o dokumenty daty doręczenia orzeczenia administracyjnego z dnia 22.04.1948r. dziadkowi skarżącej R. L. lub jego następcy prawnemu - wobec czego nie można ustalić daty rozpoczęcia i upływu ustawowego terminu 10 czy 30 letniego w sposób wskazujący na podstawę do odmowy stwierdzenia nieważności lub umorzenia postępowania z mocy prawa,
2. naruszenie art. 158 § 2 kpa przez przedwczesne jego wyeliminowanie,
3. naruszenie art. 109 § 1 kpa przez brak doręczenia na piśmie orzeczenia administracyjnego z dnia 22.04.1948r. oraz naruszenie art. 80 kpa przez rażące przekroczenie dozwolonej swobody w ocenie dowodów przez ogólnikowe dowolne i bez pokrycia stwierdzenie, że "kierując się zasadami doświadczenia życiowego należy uznać, iż orzeczenie administracyjne Prezydenta [...]
Sygn. akt I SA/Wa 1091/22
z dnia 22 kwietnia 1948r. zostało stronom doręczone", co "jest niepoważne i lekceważące stronę , wobec konieczności wykazania czy terminy ustawowe 10 czy 30 letnie w ogóle rozpoczęły bieg, a jeżeli tak, to kiedy - w jakiej dacie upłynęły, bo w przypadku niedoręczenia orzeczenia R. L., nadal terminy te nie biegną i należy orzeczenie doręczyć, a nie opowiadać o doręczeniu",
4. naruszenie art. 7,8 kpa przez złamanie praworządności i zastosowanie sprzecznego z art. 32 Konstytucji RP przepisu art. 2 ust. 2 ustawy wobec umorzenia postępowania będącego w toku, w wyniku przewlekłości prowadzonego od 2008r. przez 14 lat tylko przed ministrem postępowania, co doprowadziło mimo konstytucyjnego zakazu do nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji;
5. naruszenie art. 158 § 2 kpa przez brak wydania decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia administracyjnego z naruszeniem prawa,
6. naruszenie art. 9 i 35 kpa przez ich jawne długoletnie, uporczywe ignorowanie (...).
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z treści pisma z dnia 14.03.2022r. do Prezydenta [...] o doręczenie orzeczenia administracyjnego z 22.04.1948r. oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ministra z dnia 9.02.2022r. i postanowienia z dnia 8.02.2022r. o podjęciu zawieszonego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Sygn. akt I SA/Wa 1091/22
Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa.
Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww. orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest
Sygn. akt I SA/Wa 1091/22
zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).
Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach, w tym na art. 32 Konstytucji. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu w ocenie Sądu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).
Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego
Sygn. akt I SA/Wa 1091/22
rodzaju regulacji można mnożyć, np. odnosząc się do art. 215 ugn i regulacji poprzedzających ten przepis. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2015 r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku - zresztą z oczywistym, acz niezasadnym, wykorzystywaniem przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie.
Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło też do błędów w ustaleniach faktycznych, jak i do naruszenia art. 7 czy art. 8 kpa. Jedynym ustaleniem istotnym z punktu widzenia art. 2 ustawy było określenie daty kwestionowanego w ramach nadzoru orzeczenia, i określenie czy doszło do upływu 30 lat od daty jego ogłoszenia lub doręczenia – co w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości. Minister racjonalnie i rzeczowo wytrącił ww. zarzut wskazując na to, że orzeczenie weszło do obrotu i zostało wykonane, zaś powoływanie się po 70-ciu latach na brak dokumentów związanych z doręczeniem go jednemu ze współwłaścicieli – stanowi nadużycie prawa. Jak podał minister, ze znajdującego się w aktach własnościowych egzemplarza decyzji wynika, że została ona skierowana do sześciorga spadkobierców A. L., dawnego właściciela nieruchomości, a ponadto wnioskiem z dnia 13 stycznia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] wniosło do Sądu Powiatowego dla [...] Wydz. III Ksiąg Publicznych o przepisanie na własność Państwa tytułu własności ww. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr [...]. Orzeczenie weszło zatem do obrotu, a ewentualny brak dowodu doręczenia go jednej ze stron nie ma wpływu na wynik sprawy. Trzeba przy tym podkreślić, że w okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji
Sygn. akt I SA/Wa 1091/22
państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym najdłużej - w przypadku urzędów na szczeblu centralnym i wówczas maksymalny okres przechowywania wynosił 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Stąd powoływanie się przez stronę skarżącą na brak odnalezienia dokumentów potwierdzających doręczenie ww. orzeczenia – w świetle ww. przepisów nie znajduje uzasadnienia. Wątpliwości Sądu nie budzi więc kwestia upływu określonego w ustawie 30-letniego terminu determinującego umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa. Podnoszona zaś w skardze kwestia prowadzenia procedury wznowieniowej opartej na treści art. 145 i n kpa – pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy.
Sąd nie dopatrzył się też potrzeby zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytutywności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 7 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia.
I wreszcie należy podkreślić, że zadaniem Sądu w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy zapadła finalnie decyzja administracyjna nie narusza prawa, a nie to jak długo było prowadzone postępowanie. Oczywiście zasadne są zarzuty skargi co do naruszenia art. 35 kpa, jednak w toku postępowania kwestie przewlekłości postępowania strona skarżąca mogła podnosić w trybie i na zasadach do tego przewidzianych a więc w oparciu o art. 37 kpa i art. 3 § 2 pkt 1-4 i art. 149 ppsa – w konsekwencji zarzuty w tym zakresie pozostają aktualnie bezprzedmiotowe; w każdym razie nie mogą być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu.
W sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 ustawy ani art. 156 § 2 kpa, 158 § 3 kpa. Zgłoszony w skardze pod adresem ministra zarzut niedoręczenia na piśmie orzeczenia z 1948 r. jest całkowicie chybiony – w realiach procedury nadzorczej.
Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).