I SA/Wa 1069/05

I SA/Wa 1069/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska
Mirosław Gdesz.
Symbol z opisem
6281 Regulacje spraw majątkowych
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Marta Laskowska Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Diecezji [...] z siedzibą w P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2005 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu do Spraw Wyznań z dnia [...] lutego 1962 r. nr [...] w tej części, w której stwierdzono, że po pierwsze "Nieruchomość ziemska zwana [...], położona w mieście P. (...) jako uprzednia własność Diecezji Rzymsko-Katolickiej [...] stanowiła nieruchomość związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. powołanej na wstępie decyzji" i w punkcie drugim o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionego orzeczenia w tej jego części, w której stwierdza się, że "Nieruchomość ta w części rolnej o obszarze około [...] ha [...] a przeszła na własność Państwa z dniem 23 marca 1950 r.".
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1962 r. wystąpiła Diecezja [...] podnosząc, że przejęcia dokonano z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87 ze zm.).
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności części wymienionego orzeczenia i umorzył postępowanie w części, w której stwierdza ono, że nieruchomość ta w części rolnej o obszarze około [...] ha [...] a przeszła na własność Państwa z dniem 23 marca 1950 r.
Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 20 marca 1950 r., o tym czy nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego orzeka Minister Administracji Publicznej. Z tego powodu orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań w tym zakresie jest decyzją administracyjną. Wymieniona nieruchomość była bezspornie nieruchomością ziemską związku wyznaniowego i nie jest zasadny zarzut Diecezji [...] dotyczący poręczenia Parafii Katolickiej w P. własności tej nieruchomości w formie decyzji administracyjnej, bowiem ustawa z 20 marca 1950 r. umożliwia jedynie poręczenie proboszczowi posiadania gospodarstwa rolnego. Orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań w części dotyczącej stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Państwa nie może być wzruszone, bowiem w tej części nie jest decyzją administracyjną, lecz zaświadczeniem potwierdzającym zaistnienie okoliczności faktycznych przewidzianych w ustawie z 20 marca 1950 r. i do którego nie mają zastosowania przepisy art. 156 k.p.a. Zgodnie z art. 2 ust. i art. 4 ust. 4 tej ustawy wszelkie ulegające przejęciu nieruchomości ziemskie przechodzą z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa na własność Państwa, Minister Administracji Publicznej orzeka jedynie o tym, czy nieruchomość ziemska posiada charakter związku wyznaniowego. Przejście nieruchomości z mocy prawa oznacza, że zbyteczne i niedopuszczalne jest wydawanie w takiej sprawie jakiejkolwiek decyzji o charakterze konstytutywnym, bowiem decyzja taka byłaby bezprzedmiotowa. Ustawa nie zawiera także upoważnienia do wydawania decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej zdarzenie prawne, jakim było przejście własności nieruchomości na rzecz Państwa. Zasadą jest, że podstawę prawną decyzji administracyjnej może być jedynie przepis ustawy lub aktu wykonawczego, wydanego na jej podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia.
Diecezja [...] zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Rozpoznając ten wniosek Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie wskazał, że na podstawie ustawy z 20 marca 1950 r. nie jest możliwe poręczenie własności gospodarstwa rolnego proboszcza, lecz tylko poręczenie posiadania takiego gospodarstwa. Postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia Urzędu do Spraw Wyznań z [...] lutego 1962 r., co do którego organ zajął już stanowisko w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Uzasadnienie tej decyzji odpowiada prawu i jest zgodne z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań w części określonej w punkcie pierwszym decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. jest decyzją administracyjną i dlatego na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności omawianej jego części. Objęta orzeczeniem nieruchomości była niewątpliwie nieruchomością związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 20 marca 1950 r., co wynika także z przedstawionych przez Diecezję [...] dokumentów. Należy podtrzymać dotychczasowe stanowisko dotyczące punktu drugiego decyzji z [...] lutego 2005 r. Wymieniona w tym punkcie część orzeczenia Urzędu do Spraw Wyznań jest zaświadczeniem.
Nie jest też trafny argument o nieważności orzeczenia Urzędu do Spraw Wyznań z mocy samego prawa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten umożliwia tylko osobom prawnym Kościoła Katolickiego dochodzenie roszczeń w szczególnym trybie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Diecezja [...] wniosła o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2005 r. podając, że zawiera ona uzasadnienie, z którym nie można się zgodzić, gdyż pozostaje w sprzeczności z praktyką stosowania prawa w podobnych sprawach utrwaloną przez lata obowiązywania ustawy z 20 marca 1950 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podnoszonych przez Diecezję [...], co narusza zasadę postępowania administracyjnego. W szczególności podtrzymano błędne tezy, że na gruncie ustawy z 20 marca 1950 r. możliwe jest tylko poręczenie proboszczowi posiadania gospodarstwa rolnego oraz iż "nieruchomość ziemska zwana [...], wpisana do księgi wieczystej pn. [...] gruntu z ogrodem w P. – jako nieruchomość ziemska związku wyznaniowego przeszła na własność Państwa" nie jest decyzją administracyjną, a jedynie zaświadczeniem. W konsekwencji w sprawie nie może mieć zastosowania art. 156 k.p.a. Organ pominął, że organ może załatwiać sprawy tylko poprzez wydanie decyzji. Żadne ustawy nie mogą naruszać tej zasady.
Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. jest ustawą szczególną i mogą być w niej zawarte jedynie przepisy kreujące właściwość organów wyznaczonych do orzekania w sprawach nią objętych.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podzielił argumentów przedstawionych w skardze, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania administracyjnego analizie podlegały wszystkie argumenty przywołane przez Diecezję P., a w skardze nie wskazano okoliczności, do których w ocenie skarżącej Minister nie odniósł się.
Organ zauważył także, że co prawda Diecezja [...] wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, to nie kwestionuje punktu pierwszego decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. – wręcz przeciwnie – przedstawia dowody na okoliczność, że sporna nieruchomość stanowiła nieruchomość związku wyznaniowego. Brak jest możliwości rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej sprawy przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 31 stycznia 2000 r., sygn. IV S.A. 2372/97 i 4 kwietnia 2000 r., sygn. IV S.A. 1377/98.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Stosownie do tego przepisu nadesłane Sądowi akta sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na nią stanowią podstawę do wydania wyroku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Z przedstawionych akt wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył art. 61 § 4 k.p.a., który stanowi, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Z akt sprawy nie wynika aby Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec orzeczenia z dnia [...] lutego 1962 r.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone także z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę udziału stron w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu należy do obowiązków organu administracji. Niedotrzymanie tej zasady stanowi podstawę do wznowienia postępowania na wniosek osoby pominiętej w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147 k.p.a.). W pojęciu czynnego udziału w każdym stadium postępowania mieści się m.in. prawo wnoszenia podań, uzupełniania ich treści, zgłaszania wniosków dowodowych oraz uczestniczenia w rozprawie. Czynny udział wyraża się również w przeglądaniu akt sprawy. W tej sprawie organ nie wykonał wynikającego z tego przepisu obowiązku i nie zapewnił stronom przed wydaniem decyzji możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co powinno nastąpić po uprzednim zawiadomieniu strony o tym.
Artykuł 77 § 1 k.p.a. przewiduje obowiązek organu administracji zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i wyczerpującego rozpatrzenia tego materiału. Akta sprawy wskazują, że wydane decyzje oparte zostały na dołączonych do wniosku Diecezji [...] kserokopiach dokumentów niespełniających warunku dokumentu urzędowego (art. 76 k.p.a.). Równocześnie należy zauważyć, że w aktach brak jakichkolwiek dokumentów zebranych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podlegających następnie jego ocenie.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego i mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku zbędne, a nawet niedopuszczalne było odnoszenie się przez sąd administracyjny do oceny, czy kwestionowane decyzje są prawidłowe merytorycznie i wypowiadanie się co do przyjętych w nich ocen odnoszących się do orzeczenia z dnia [...] lutego 1962 r., ponieważ stanowisko Sądu w tym zakresie może być dokonana na podstawie pełnych ustaleń w sprawie.
Należy dodać, że pełnomocnik skarżącej na rozprawie podał, że aktualnie nieruchomość objęta orzeczeniem z [...] lutego 1962 r. stanowi w części własność Miasta P. i Skarbu Państwa. W ponownym postępowaniu konieczne będzie więc także ustalenie, kto aktualnie jest jej właścicielem lub posiada inny tytuł prawnorzeczowy i zawiadomienie tych osób o wszczęciu postępowania nadzorczego.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało uwzględnić i orzec jak w sentencji wyroku.