Pełny tekst orzeczenia I SA/Wa 1014/23

I SA/Wa 1014/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Łukasz Trochym
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. C
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), Protokolant referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2023 r. nr DNI.rn.625.19.2022 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 19 stycznia 2022 r. nr GN-II.GN.III.7712/A/16/09/KŁ; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 13 marca 2023 r. nr DNI.rn.625.19.2022 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2022 r. nr GN-II.GN.III.7712/A/16/09/KŁ w zakresie dotyczącym części parku [...], położonej na terenie gminy [...], powiat [...], obejmującej działkę nr [...] (bez obszaru rzeki [...] o pow. [...] ha).
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskiem z dnia 17 września 2009 r. I. D., K. R. K. R., T. T., N. R. oraz M. R. zwrócili się do Wojewody [...] m.in. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość wchodząca w skład spadku po F. R. - park [...], położony w gminie [...], powiat [....] stanowiący działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, nie podpadał pod przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., powoływanego dalej jako dekret).
Wojewoda [...] dwukrotnie, tj. decyzją z dnia 19 listopada 2013 r. oraz decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., stwierdzał, że park w [...] podpadał pod działanie dekretu. Jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dwukrotnie, decyzjami z dnia 31 marca 2014 r. oraz z dnia 21 grudnia 2018 r., uchylił ww. rozstrzygnięcia Wojewody, z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. stwierdził, że część parku w [...], obejmująca działkę nr [...] (bez obszaru rzeki [...] o pow. [...] ha), podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie orzekania, czy część parku w [...], obejmująca działki nr: [...] i część działki nr [...] obejmującej rzekę [...] o pow. [...]ha, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Odwołanie od tej decyzji, w zakresie w jakim orzekła merytorycznie o działce ewidencyjnej nr [...] (bez obszaru rzeki [...] o pow. [...] ha), złożyli: I.D., K.R.,K. R. , T. T., N. R. oraz M. R.
W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 27 listopada 1946 r. znak: P.I-3/25, nieruchomość ziemska [...], była własność J. R., przejęta została na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Majątek ziemski [...] (wraz z [...] obejmował powierzchnię [....] ha, w tym [....] ha gruntów ornych, [....]ha łąk, [...] ha pastwisk, [...] ha sadów owocowych, [...] ha pod zabudowaniami, [...] ha wód, [...] ha nieużytków, [...] ha dróg i [...] ha lasów przejętych na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82). Z kolei, w rejestrze pomiarowym z 1937 r. zapisano, że dobra [...] obejmują szacowaną powierzchnię [...] ha, w tym: [...] ha ogrodów i placów zabudowanych, [...] ha gruntów ornych, ok.[...] ha łąk, [...] ha lasów, [...] ha zarośli, [...] ha bagien, [...] ha wód, [...] ha piasków i nieużytków i [...] ha dróg i rowów. Po odliczeniu od powierzchni ogólnej lasów, przejętych na podstawie dekretu leśnego, część majątku J. R. wobec którego zastosowano przepisy dekretu obejmowała więc powierzchnię przekraczającą [...] ha, w tym więcej niż [...] ha użytków o charakterze rolnym, a co za tym idzie majątek [...] spełniał przesłankę powierzchniową, określoną w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.
Organ wyjaśnił, że gdy wniosek dotyczy części przejętej nieruchomości ziemskiej, np. stanowiącej zespół pałacowo-parkowy, oznacza to niekiedy konieczność zbadania związku funkcjonalnego zachodzącego między nią a pozostałą częścią majątku. Restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą na cele reformy rolnej mogą zastać przeznaczone wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. W związku z tym nie można wszystkich nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. W trakcie dokonywania, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51, powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r.), oceny podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu, należy przeanalizować przeznaczenie konkretnych działek w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa i uwzględnić ich faktyczne wykorzystanie.
Organ stwierdził, że zgodnie z metryczką parku - ogrodu [...], obiekt zajmował powierzchnię [...] ha (w tym ok. [...] ha wód) i zawierał się w ramach działki ewidencyjnej nr [...]. Opracowanie geodezyjne z dnia 10 lipca 2020 r., sporządzone przez biegłego geodetę, potwierdza, że na dzień 13 września 1944 r. na terenie zespołu znajdowały się następujące rodzaje użytków: ogród owocowy, ogród spacerowy, zabudowania, wody, rowy, rzeka [...].
Minister uznał, że park w [...] był co prawda założeniem parkowym, lecz składały się na niego nieruchomości o różnym charakterze.
W ocenie organu z protokołu z dnia 31 lipca 1946 r. w sprawie przekazania przejętych z mocy dekretu na rzecz Skarbu Państwa: ośrodka pałacowo-parkowego w [...] i zabytkowego parku [...], wynika, że na obszarze parku [...] prowadzono działalność o charakterze rolnym. Była to przede wszystkim działalność hodowlana, prowadzona w stawie parkowym, a także sadownicza, na obszarze sadu będącego częścią założenia parku [...].
Organ powołał się na plan obsad na rok 1935 ("[...]sztuk), plan obsad wiosennych i odłowów jesiennych w 1937 r. w gospodarstwie rybnym [...] J.R.- zgodnie z tym planem w [...]planowano odłowić [...] kg ryb. Do prowadzenia hodowli w stawach parku [...] odnosi się wykaz odłowionych ryb, sporządzony w [...] 23 października 1938 r. Zapisano w nim, że m.in. stawy: "[...]", "[...]" i "[...]", z których odłowiono w sumie [...] kg ryb ([...] sztuk). W zgromadzonych dokumentach znajduje się również pismo Gospodarstwa Rybnego w [...] z dnia 23 kwietnia 1941 r., kierowane do administracji dóbr w [...], z którego wynika, że 22 kwietnia 1941 r. zakończono obsadzanie stawów letnich narybkiem - w stawie [...] obsadzono [...] sztuk karpia oraz [...] kg karasi. Wykaz odłowu ryb dokonanego jesienią 1942 r. potwierdza, że i w tej dacie prowadzono działalność hodowlaną w stawach w parku w [...]. Obsady dokonano też w roku 1943 – [...] [...] sztuk karpia. W ocenie Ministra, działalność polegająca na hodowli ryb nie miała charakteru incydentalnego, lecz była stałą częścią działalności gospodarczej prowadzonej w majątku [...]. Powyższe znajduje również potwierdzenie w opracowaniu geodezyjnym z dnia 10 lipca 2020 r., w którym biegły geodeta stwierdził, że staw parkowy w [...] był stawem obsadowym, tj. ważnym elementem gospodarstwa rybnego.
Organ powołał się następnie na zeznania świadków, z których wynika m.in., że park ogrodzony był drewnianym płotem, na terenie parku rosły drzewa owocowe. "Przed wojną za czasów R. w stawie były hodowane ryby. (...) za czasów [...] R. na terenie parku w [...] był sad, który po wojnie stał się ruiną (...) za czasów [...] [...] jabłka z sadu w parku w [...] były zbierane na potrzeby księcia, jego rodziny, pracowników. Jabłka książę rozdawał ludziom (...) Wracając do stawu było w nim hodowane dużo ryb zarówno za czasów [...] R. jak i muzeum".
Zdaniem organu, okoliczności faktyczne wynikające z zebranego materiału dowodowego pozwalają przyjąć, że na obszarze parku w [....] znajdowały się użytki o charakterze rolniczym (sady), które nadawały się do wykorzystania na potrzeby reformy rolnej. Ponadto, dokumenty zebrane w sprawie potwierdzają, że były właściciel majątku [...], pozyskiwał przychody ze sprzedaży liści z parku w [...]. I co najistotniejsze, częścią założenia parkowego stanowiącego przedmiot prowadzonego postępowania był staw hodowlany. Jako staw obsadowy pełnił on podstawową rolę w gospodarstwie hodowlanym, ponieważ ryby w nim hodowane stanowią materiał obsadowy do zarybiania pozostałych stawów, będących częścią prowadzonego gospodarstwa rybnego.
W konsekwencji organ uznał, że między stawem, będącym nieodłączną częścią założenia parkowego w [...], a pozostałą, gospodarczą częścią byłego majątku J. R., zachodził silny związek funkcjonalny.
I. D. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 8 k.p.a. oraz art. 138 § 2 in fine k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Ministra, że Wojewoda [...] nie wykonał którejkolwiek z wytycznych zawartych w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 grudnia 2018 r., uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z dnia 27 lutego 2017 r., podczas gdy Wojewoda jako organ I instancji ponownie rozpoznający sprawę miał obowiązek uwzględnić uwagi co do ustaleń faktycznych, poczynione przez Ministra i wykonać zlecone wytyczne, które są dla organu I instancji wiążące przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a Minister zobligowany był ww. okoliczność uwzględnić;
2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez pominięcie w zakresie ustaleń faktycznych, że park miał charakter intencjonalnego założenia, które stanowiło letnią rezydencję R., od samego swojego początku służył celom rekreacyjnym, wizualnym i kulturalnym; wstęp na teren parku osób trzecich był ograniczony, a wejście na teren parku było odpłatne (wymagany był zakup biletu); park w [...] nigdy nie został przeznaczony na cele rolne, lecz został niezwłocznie przekazany Muzeum [...] w [...], które po dziś dzień sprawuje pieczę nad nieruchomością; w chwili przejmowania nieruchomości na podstawie dekretu park w [...] był określany jako "park zabytkowy", co potwierdza brak rolniczego jego charakteru; między drzewami owocowymi a parkowymi posadowione niewysokie murki, tworzące przerwy między drzewami, co potwierdza estetyczne funkcje sadów; kierownik gospodarstwa rybnego J. R. poszukiwał ryb do kupienia ze źródeł zewnętrznych, w celu uzupełnienia zapasów na potrzeby własne pałacu, co potwierdza, że staw hodowlany w parku w [...] służył wyłącznie potrzebom własnym dworu (i nawet tym potrzebom nie wystarczał); na terenie parku nie było budynków gospodarczych, zamieszkiwali pracownicy zajmujący się parkiem; podczas gdy wszystkie ww. fakty zostały udowodnione za pośrednictwem zeznań świadków, dokumentów archiwalnych i opinii biegłego geodety, uznanych przez Wojewodę [...] za dowody wiarygodne i mogące stanowić podstawę ustaleń faktycznych, zaś ww. fakty miały kluczowe znaczenie dla oceny przeznaczenia parku, jego funkcji w kontekście oceny ziemskiego charakteru nieruchomości i jej części;
3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, że:
a) sady owocowo-warzywne na terenie parku w [...] służyły prowadzeniu działalności rolniczej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sady pełniły wyłącznie funkcje estetyczne, a fakt, iż dawały one płody rolne, stanowił jedynie korzyść uboczną, wykorzystywaną na potrzeby własne rezydencji i jej pracowników;
b) staw na terenie parku służył prowadzeniu działalności rolniczej w zakresie hodowli ryb, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że połów ryb ze stawu służył wyłącznie potrzebom własnym rezydencji w [...] i jej pracowników;
c) park w [...] stanowił nieruchomość rolną i funkcjonalną całość przynoszącą plony z uprawy użytków rolnych i działalności hodowlanej, podczas gdy ustalenia te są sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym i bezsporną (w przeważającej części) rekreacyjno-estetyczno-kulturalną funkcją parku w [...];
d) park służył prowadzeniu działalności rolniczej, podczas gdy fakt ten wynika tylko i wyłącznie z przywołanego przez Ministra protokołu z 31 lipca 1946 r. w sprawie przekazania parku [...] na czas od 10.10.1945 r. do 30.06.1952 r., zaś sposób zagospodarowania parku w [...] po 1939 r., w szczególności w 1945 r. nie może determinować charakteru nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu.
Skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że:
a) ogrody owocowo-warzywne i staw, położone na terenie parku w [...] stanowiły części nieruchomości ziemskiej i użytki rolne, podlegające przejęciu na cele reformy rolnej, podczas gdy ogrody owocowo-warzywne i stawy, których płody rolne (owoce i ryby) służące wyłącznie potrzebom własnym rezydencji, niestanowiące zorganizowanej części gospodarstwa nakierowanego na maksymalizację produkcji i osiąganie zysku z tej działalności nie stanowiły użytków rolnych i części nieruchomości ziemskich podlegających przejęciu na cele reformy rolnej;
b) sprzedaż liści zebranych na terenie parku w [...] świadczy o ziemskim charakterze całego terenu parku w [...], podczas gdy działalność polegająca na gospodarowaniu zebranymi liśćmi na terenie parku nie stanowiła jakiejkolwiek działalności rolniczej i nie mogła stanowić podstawy przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej;
c) stwierdzenie rolniczego charakteru części powierzchni parku, w postaci ogrodów owocowo-warzywnych i stawu hodowlanego pozwala na stwierdzenie, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegała cała – [...] - powierzchnia parku w [....]i, podczas gdy Wojewoda ma obowiązek zbadania każdej z części nieruchomości pod kątem tego, czy stanowi nieruchomość ziemską i podlega przejęciu na cele reformy rolnej, czy też nie; stwierdzenie, że cześć nieruchomości ma charakter nieruchomości ziemskiej podpadającej pod działanie dekretu nie oznacza, że i pozostała cześć nieruchomości ma charakter ziemski i również podleca przejęciu w ww. trybie, zwłaszcza gdy pozostała cześć nieruchomości pełni odrębne, niezależne funkcje nierolnicze; przeważająca część parku w [...] stanowiąca stricte ogród spacerowy, w której posadowione były obiekty małej architektury o charakterze zabytkowo-kulturalnym, a która pełniła funkcje rekreacyjno-wizualno-kulturalne nie była nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i wobec tego nie mogła podlegać przejęciu na cele reformy rolnej, niezależnie od ostatecznej konstatacji co do nacjonalizacji sadów i stawu położonych na terenie parku; organ może ustalać, czy dana część nieruchomości podpadała lub nie podpadała pod działanie dekretu niezależnie od kwestii geodezyjnych, w szczególności niezależnie od tego, czy części nieruchomości są wyodrębnione od siebie geodezyjnie i ewidencyjnie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 19 stycznia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...]; a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dominującą funkcją znajdujących się na terenie parku ogrodów owocowych była funkcja wizualno-reprezentacyjna. Ogrody te, z uwagi na swój niewielki obszar, mogły pełnić, w zakresie produkcji, jedynie rolę skrajnie subsydiarną. Jest wyłącznie skutkiem procesów biologicznych fakt, iż ww. estetyczne drzewostany wydają owoce, które mogą być spożywane przez ludzi i które mogą być przez właściciela zagospodarowane na rzecz rezydencji lub pracowników. Drzewa i krzewy owocowe czy warzywne stanowiły od zawsze istotny element każdego założenia parkowo-ogrodowego, przede wszystkim z uwagi na walory wizualne takiej roślinności, zwłaszcza w okresie kwitnienia.
Skarżąca, odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej sprzedaży liści z parku, stwierdziła, że park w [...] nie był gospodarstwem produkującym liście, a stanowił letnią rezydencję [...] R. o funkcjach rekreacyjnych, wizualnych, kulturalnych, w którą wkomponowano m.in. liczne obiekty małej architektury w stylu antycznym (łuk grecki, świątynia Diany, akwedukt rzymski etc.).
Odnośnie prowadzenia gospodarki hodowlanej w stawach na terenie parku skarżąca podniosła, że obsada ryb w stawie służyć mogła przede wszystkim względom prawidłowego utrzymania i regulowania naturalnej flory i fauny w stawie, a jedynie ubocznie służyć celom własnym rezydencji. Brak odławiania ryb mógł zaś skutkować zbyt dużą ilością ryb w stosunku do dostępnej przestrzeni i pożywienia, ich obumierania, zatruwania stawu etc. Mamy zatem do czynienia z naturalnym zarządzaniem procesami biologicznymi, niezbędnym do prawidłowego utrzymania tak dużych powierzchni wód, a organ nie posiada dowodów wykazujących, iż ww. działaniom towarzyszył dodatkowy cel - stricte gospodarczy i produkcyjny.
Ponadto skarżąca podkreśliła, że obszar sadów, poletka warzywnego i stawu hodowlanego stanowił niewielki ułamek całego obszaru parku, pełniącego rolę czysto rekreacyjną, kulturalną i zabytkową.
W odpowiedziach na skargę organ oraz uczestnik postępowania – Muzeum [...] w [...] wnieśli o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te Sąd ocenił, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...], w której organ I instancji stwierdził, że nieruchomość stanowiąca park w [...], tj. działka ewidencyjna nr [...] (bez obszaru rzeki [...] o powierzchni [...] ha) podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Jak stanowi powołany przepis, w zakresie dotyczącym ówczesnego województwa [....], na którego obszarze położona była sporna nieruchomość, na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Z kolei w myśl § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewodów).
Z przytoczonego przepisu dekretu wynikają zatem trzy zasadnicze przesłanki jego zastosowania. Po pierwsze, nieruchomość ma mieć charakter nieruchomości ziemskiej, po drugie, musi być spełniona norma obszarowa, a po trzecie, nieruchomość przejmowana winna być własnością lub współwłasnością osób fizycznych lub prawnych.
W niniejszej sprawie ostatnie dwie z wymienionych przesłanek nie są przedmiotem sporu, nie budzi bowiem wątpliwości zarówno spełnienie normy obszarowej, jak i fakt, że nieruchomość była w dniu wejścia w życie dekretu własnością osoby fizycznej, tj. J. R. Dla ustalenia, czy będące przedmiotem sporu nieruchomości podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu konieczne było zatem zbadanie przez organ, czy stanowiły one, w dniu wejścia w życie dekretu, nieruchomości ziemskie.
Zdaniem Sądu, dokonana przez organy obydwu instancji ocena zaistnienia tej przesłanki jest nieprawidłowa, bowiem oparta została na niedostatecznie precyzyjnym ustaleniu stanu faktycznego, a także wyprowadzeniu niezasadnych wniosków ze znajdującego się w aktach administracyjnych materiału dowodowego.
Wobec braku definicji legalnej pojęcia "nieruchomość ziemska" konieczne jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia tego pojęcia zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26). Trybunał stwierdził, że reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" prawodawca miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Powyższe rozumienie tego pojęcia koresponduje z treścią § 4 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., zgodnie z którym, za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe.
Z kolei w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 dekretu należy brać pod uwagę również, zgodnie z zawartym tam odesłaniem, przepis "art. 1, część druga". Już z tzw. wprowadzenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, powinno brzmieć: na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą, bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy, w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu.
Jak podkreślono z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 686/08 obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską.
Co istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, z powyższego wynika, że brak jest przeszkód, aby w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., organ rozstrzygał o podpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jedynie części majątku. Przesłanki wymienione w tym przepisie mogą być bowiem spełnione co do pewnego fragmentu nieruchomości i tylko w tym zakresie będzie ona podlegać przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Natomiast ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wymaga, po ustaleniu, czy ta część nieruchomości posiada rolniczy charakter, zbadania również czy między częścią o charakterze nierolniczym, a pozostałą - rolniczą - częścią majątku zachodzi tzw. związek funkcjonalny. Dla istnienia związku funkcjonalnego istotne jest to, czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących cechach, wskazujących na funkcjonalną więź części rezydencjalnej lub parkowej (nierolniczej) z częścią rolniczą majątku.
Pojęcie związku funkcjonalnego jako warunku objęcia rezydencji lub – jak w niniejszej sprawie – zabytkowego parku przepisami dekretu nie jest normatywnie zdefiniowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym rezydencji ziemiańskich, które zachowuje swoją aktualność również w niniejszej sprawie dotyczącej parku utworzonego w celach rekreacyjno-wypoczynkowych, wielokrotnie podkreślano, że tego rodzaju związek zachodzi wówczas, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjonalnej i odwrotnie. NSA w swoich wyrokach podkreślał, że rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią gospodarczą, co spowodowane było specyfiką rozplanowania tej zabudowy na ziemiach polskich. Dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcją rolną. Innymi słowy - gdy nieruchomość gruntowa wraz z budynkiem (np. pałacem, dworem) służyła wyłącznie celom rekreacyjno-reprezentacyjnym, to takiego rodzaju tereny i obiekty nie podpadały pod działanie reformy rolnej. Także park jako powiązany funkcjonalnie z dworem, nie podlegał działaniu przepisów o reformie rolnej. Co do zasady zatem zespoły pałacowo-parkowe, a więc również same parki, nie podlegały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1487/16).
W orzecznictwie odwołującym się do kryterium związku funkcjonalnego podkreśla się również, że rezydencja właściciela majątku, co do zasady nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Rezydencje te nie były przydatne dla celów wskazanych w lit. a-c, natomiast cele wskazane w lit. d) i e) mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych (zob. uchwała NSA sygn. akt I OPS 2/06, wyroki NSA sygn. akt I OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08). W orzecznictwie wywodzi się ponadto, że zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zd. wstępne wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych, a więc przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym (patrz wyroki NSA sygn. akt I OSK 851/05, I OSK 287/08, I OSK 906/08, i uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/10). Wyżej powołane tezy sądów administracyjnych dotyczące rezydencji właściciela majątku, mogą – jak wspomniano – być również zastosowane przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, ponieważ charakter parku w [...] świadczy o tym, że pomimo jego położenia w oddaleniu od rezydencji J. R. pełnił on podobną funkcję jak park otaczający pałac w [...]. Służył bowiem przede wszystkim rekreacji mieszkańców rezydencji i ich gości, ewentualnie osobom, które zapłaciły za zwiedzanie parku, wykupując w tym celu bilet.
Wyżej powołane okoliczności powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ i poddane starannej analizie, czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło.
Po pierwsze, na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób ustalić, jakie nieruchomości (w szczególności jeśli chodzi o ich powierzchnię) były przedmiotem analizy organu. Odwołanie od decyzji z dnia 19 stycznia 2022 r. dotyczyło działki o powierzchni [...] ha (z wyłączeniem obszaru rzeki [...] o pow. [...] ha) i to ten obszar powinien być poddany ocenie organu pod względem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w wyżej zaprezentowanym rozumieniu, a zwłaszcza wystąpienia przesłanki związku funkcjonalnego objętej wnioskiem nieruchomości z rolniczą częścią majątku. Tymczasem organ podniósł, że majątek ziemski [....] (wraz z [...]) obejmował powierzchnię [...] ha, w tym [...] ha lasów (s. 6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), następnie wskazał, że jak wynika z rejestru pomiarowego z 1937 r., "dobra [...] obejmują szacowaną powierzchnię [...] ha, w tym: [...] ha ogrodów i placów zabudowanych, [....] ha gruntów ornych, ok. [...] ha łąk, [...] ha lasów, [...] ha zarośli, [...] ha bagien, [...] ha wód, [...] ha piasków i nieużytków i [....] ha dróg i rowów" (s. 6 uzasadnienia).
Organ pozostawił bez jakiejkolwiek refleksji te istotne różnice w powoływanej powierzchni majątku [...], zarówno w zakresie ogólnej powierzchni, jak i powierzchni obszarów o charakterze rolniczym, takich jak np. grunty orne lub pastwiska. Powyższe powoduje, że Sąd nie ma możliwości oceny, jaka część nieruchomości opisywanej w przywoływanych przez organ dokumentach stanowi działkę będącą przedmiotem wniosku, tj. park w [...].
Organ w istocie nie podjął próby opisania i ustalenia położenia majątku o charakterze rolniczym, który mógłby być funkcjonalnie powiązany z parkiem w [...]. Trudno zatem badać wystąpienie wyżej zdefiniowanego związku funkcjonalnego obydwu części. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, jaka była powierzchnia należących do majątku gruntów rolnych, pastwisk, łąk oraz gdzie dokładnie (w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku) były one położone.
Powyższe okoliczności są tym bardziej istotne, że organ jako zasadniczą przyczynę stwierdzenia podpadania parku w [...] pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wskazał związek funkcjonalny polegający na istotności stawów położonych w parku w [...] dla gospodarstwa rybnego J. R. Organ nie wyjaśnił jednak, jak i na jakim obszarze hodowane były ryby w majątku [....], czy hodowla ta miała charakter gospodarczy i jakie wzajemne powiązania występowały pomiędzy poszczególnymi elementami gospodarstwa rybnego, w szczególności położonymi poza parkiem w [...].
Organ nie wyjaśnił ponadto, w jaki sposób stosunek powierzchni stawów do pozostałej części parku (który zresztą nie został precyzyjnie przez organ określony) stanowi o podpadaniu całej nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, pod działanie dekretu. W tej kwestii nie można tracić z pola widzenia, że w decyzji z dnia 21 grudnia 2018 r. Minister, uchylając wydaną uprzednio w tej sprawie decyzję Wojewody [....] nakazał organowi I instancji m.in. uzupełnienie materiału dowodowego o opinię biegłego geodety, która precyzyjnie określałaby rodzaje użytków według stanu na rok 1944 r.
Taka opinia została sporządzona, zaś w jej podsumowaniu biegły geodeta stwierdził, że "rezydencja letnia (PR [...]) K. J. R. służyła li tylko celom rezydencjonalnym (reprezentacyjnym i rekreacyjnym) i nie posiadała charakteru rolnego" (k. 6 części B4 opinii). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do wyrażonego przez biegłego stanowiska, nie wyjaśnił dlaczego doszedł do całkowicie odmiennych wniosków, pomimo że opierał się na tych samych dokumentach źródłowych.
Podnoszone przez organ argumenty świadczące, jego zdaniem, o podpadaniu spornej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu są, w ocenie Sądu, daleko niewystarczające. Sam fakt położenia na spornej nieruchomości drzew owocowych oraz stawów nie przesądza, że nieruchomość ma charakter rolny lub że jest funkcjonalnie powiązana z taką nieruchomością. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że znajdujące się na terenie parku drzewa owocowe i stawy, służyły przede wszystkim funkcji rekreacyjnej i nie miały decydującej funkcji gospodarczej, o czym świadczy choćby zeznanie świadka, który podał, iż właściciel nieruchomości niejednokrotnie rozdawał owoce pochodzące z parku. Organ natomiast niedostatecznie wykazał, by znajdujące się na terenie parku stawy były powiązane funkcjonalnie z otaczającym sporną nieruchomość większym majątkiem ziemskim. Sam fakt istnienia na terenie parku w [...] stawu obsadowego nie oznacza, że jest on funkcjonalnie powiązany z gospodarczą częścią majątku. Aby wykazać taki związek należałoby przedstawić sposób prowadzenia gospodarki rybnej w całym majątku, jej cel (tj. czy hodowane ryby nie służyły wyłącznie potrzebom mieszkańców i pracowników rezydencji właściciela majątku) i rozmiary. Dopiero wówczas organ mógłby odnieść się do podnoszonych przez strony zarzutów, że ilość ryb hodowanych w stawach parkowych była niewystarczająca nawet na bieżące potrzeby rezydencji.
Na spornej nieruchomości znajdował się park, stworzony jeszcze w XVIII w. w celach wyłącznie rekreacyjnych i wypoczynkowych (tzw. park sentymentalny), którego charakter oraz fakt, że niezwłocznie po przejęciu został objęty przez Muzeum [...] w [...], świadczy o tym, że niewątpliwie pełnił funkcję rekreacyjną, a także reprezentacyjną. Potwierdza to jego układ architektoniczny, umiejscowienie licznych obiektów małej architektury, które nie pełniły żadnych funkcji użytkowych, a służyły jedynie celom dekoracyjnym. W konsekwencji należało uznać, że podobną rolę odgrywały również rozmieszczone w parku drzewa owocowe oraz stawy, potęgując estetyczne doznania osób przebywających w parku. Położenie wkomponowanych wśród roślinności parkowej drzew owocowych nie czyni z tego obszaru nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Sam fakt, że właściciel nieruchomości organizował zbiór owoców ze znajdujących się w parku drzew owocowych, a także że sprzedawał opadłe z drzew liście nie świadczy sam w sobie, by zasadniczym przeznaczeniem parku była działalność rolnicza. Nie budzi bowiem wątpliwości, że produkcja sadownicza w celach produkcyjnych nie może być co do zasady wykonywana wśród ozdobnej roślinności w reprezentacyjnym parku, w którym drzewa owocowe pełnią przede wszystkim funkcję wizualną.
Podobnie należy ocenić konstatacje organu co do prowadzenia produkcji rolnej w znajdujących się na terenie parku stawach. Nie sposób bowiem w racjonalny sposób przyjąć, by umiejscowienie w reprezentacyjnym parku, wśród obiektów takich jak np. obeliski, płyty nagrobkowe czy kolumny, stawów o wybitnie rekreacyjnym charakterze, służyć miało prowadzeniu przez właściciela majątku działalności rolniczej. Ustalenie przez organ dokonywania zarybiania stawów i odłowu ryb nie przeczy, że zasadniczym przeznaczeniem stawów w parku w [...] była realizacja potrzeb wypoczynkowych i rekreacyjnych. Obecność ryb w stawach mogła jedynie wzmacniać wizualną atrakcyjność tych obiektów i służyć utrzymaniu równowagi w środowisku wodnym.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ nieprawidłowo ocenił zebrany w tej sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie wyciągnął dowolne wnioski co do podpadania nieruchomości opisanej decyzji pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ weźmie pod uwagę wyżej przedstawione rozważania Sądu, a oceniając czy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ustali, czy całość spornej nieruchomości była w sposób funkcjonalny powiązana w wyżej przedstawionym rozumieniu z częścią gospodarczą majątku (której powierzchnia i położenie winna zostać przez organ precyzyjnie ustalona – o ile organ uzna, że takie funkcjonalne powiązanie występuje). Gdyby organ stwierdził, że część spornej nieruchomości (jak np. znajdujący się w parku staw) podpadała pod działanie dekretu, wyda decyzję uwzględniając, że dopuszczalne jest stwierdzenie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jedynie części nieruchomości będącej przedmiotem wniosku.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z
2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji.
W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.