I SA/Sz 690/23

I SA/Sz 690/23 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Bolesław Stachura /przewodniczący/
Elżbieta Dziel
Marzena Kowalewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 , art. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2016 poz 283
par 51 ust. 1
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]2023 w przedmiocie uchwalenia budżetu Gminy B. na rok 2023 oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 30 stycznia 2023 r. Rada Miasta (dalej: "Organ") podjęła Uchwałę Nr LIV/441/2023 w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na rok 2023.
W § 16 uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.
Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 13 lutego 2023 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2023 r., poz. 1142).
Prokuratur Rejonowej w S. (dalej: "Prokurator") zaskarżył w całości uchwałę Rady Miasta nr LIV/441/2023 z dnia 30 stycznia 2023 roku w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na rok 2023 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.", zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 5 Ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: " u.o.a.n.") poprzez zawarcie w § 16 uchwały postanowień, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2023 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, które to sformułowanie, zdaniem Prokuratora, jest wewnętrznie sprzeczne.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności
zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadniając zarzuty skargi Prokurator wskazał, że w treści przepisu art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ustawodawca wyraźnie postanowił, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określa termin dłuższy.
Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Zgodnie zaś z art. 5 u.o.a.n. przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości ani wprowadzać w błąd.
Analiza treści skarżonej uchwały, zdaniem Prokuratora, prowadzi do wniosku, że jest ona sprzeczna z prawem, albowiem zawiera istotne rozbieżności pomiędzy postanowieniem, iż akt wchodzi w życie z dniem podjęcia oraz oznaczoną datą dzienną 1 stycznia 2023 roku. Takie określenie dat wejścia w życie jest wadliwe. Niniejsze sformułowanie oznacza, iż można mieć wątpliwości, czy uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, czyli z dniem 30 stycznia 2023 roku, czy też z dniem 1 stycznia 2023 roku.
Dalej Prokurator wskazał, że Organ administracyjny winien posługiwać się jedynie wyrażeniem " wchodzi w życie". Dodanie sformułowania "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2023 r." spowodowało, iż przepis ten jest niezrozumiały, albowiem wyznacza dwie różne daty.
Uzasadniając powyższe Prokurator powołał § 45 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 283, dalej: "zasad techniki prawodawczej"), w treści którego enumeratywnie wymieniono sposoby sformułowania przepisu o wejściu ustawy w życie oraz § 143 niniejszego Rozporządzenia.
W ocenie skarżącego, kwestionowane powyżej przepisy uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa, zaś charakter ich naruszenia uzasadnia uznanie zaskarżonej uchwały za nieważną w całości, co skutkować winno jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego za czym przemawia także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 07 stycznia 2004 roku sygn. akt K 14/03.
Zdaniem Prokuratora data wejścia w życie aktu prawa miejscowego, która budzi wątpliwości lub wprowadza w błąd narusza zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) stąd stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z obowiązującym prawem.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Po analizie treści skargi oraz po przeanalizowaniu stanowiska prezentowanego obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz rozstrzygnięciach nadzorczych wydanych w ramach nadzoru wojewody Organ uznał skargę za zasadną i korzystając z uprawnienia określonego w art. 54 § 3 p.p.s.a. dokonał zmiany zaskarżonej Uchwały poprzez podjęcie w dniu 8 grudnia 2023 r. Uchwały Nr LXV/533/2023 Rady Miejskiej w Barwicach w sprawie zmiany Uchwały Nr LIV/441/2023 Rady Miejskiej w Barwicach z dnia 30 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Barwice na rok 2023. Na skutek powyższego § 16. zaskarżonej Uchwały otrzymał brzmienie : "§ 16. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2023 roku i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego.".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności bądź w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Za istotne naruszenie prawa zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem opinii komisji organu stanowiącego); przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowanych uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię); przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 428/22; w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 519/22; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1083/21; w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1280/21, a także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Nieistotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane – lecz wydaje się, że obejmuje ono naruszenie prawa o drobnym, nieistotnym wręcz charakterze czy mało znaczące dla istoty danego zagadnienia – jak np.: błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje (zob.: Legalis/el - komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2023).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta w sprawie uchwalenia budżetu Gminy B. na rok 2023.
Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowo skonstruowano przepis § 16 zaskarżonej uchwały, bowiem z jednej strony wskazuje on, że uchwała obowiązuje z mocą wsteczną, tj. od dnia 1 stycznia 2023 r., a z drugiej – że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Zdaniem Prokuratora przepis zawarty w § 16 zaskarżonej uchwały określa dwie różne daty wejścia w życie/obowiązywania uchwały, a zatem dwie sprzeczne ze sobą normy prawne, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Organ prezentuje natomiast pogląd, że § 16 zaskarżonej uchwały nadano nowe brzmienie z dniem 8 grudnia 2023 r. a zatem jako bezprzedmiotowe postępowanie wywołane skarga Prokuratora winno podlegać umorzeniu stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W tak zakreślonych granicach sporu Sąd nie uznał racji Prokuratora. Sąd nie stwierdził także podstawy do umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Odnosząc się do żądania Organu umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazać należy, że powołany w odpowiedzi na skargę fakt wyeliminowania zapisu zaskarżonej uchwały, rodzące skutki wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie Sądu i ocenę legalności kontrolowanej uchwały. Należy bowiem wyjaśnić, że zasygnalizowany przez organ w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2023 r. fakt podjęcia przez Radę Miasta w dniu 8 grudnia 2023 r. "nowej" uchwały w omawianej materii prawnej i zmiany uprzednio obowiązującego § 16 zaskarżonej uchwały nie czyni zainicjowanego wniesieniem skargi na zakwestionowaną uchwałę postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym i nie ma wpływu na wydane przez Sąd orzeczenie w niniejszej sprawie. Uchylenie (utrata mocy) dotychczas obowiązującej uchwały ma wyłącznie skutek konstytutywny (ex nunc, tj. na przyszłość), odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jej uchwalenia. Oznacza to, że przepisy zawarte w zaskarżonej uchwale mogły być stosowane od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisu ją derogującego, a zatem kontrola sądowoadministracyjna tej uchwały pozostawała w dalszym ciągu uzasadniona i aktualna.
Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
W świetle art. 7 Konstytucji RP wszelkie działania organu władzy publicznej muszą być oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej, a realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane ściśle.
Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego – co nie jest sporne w niniejszej sprawie tj., że zaskarżona uchwała do takich aktów należy - skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Dalej przywołać należy art. 4 u.o.a.n. zgodnie z którym:
1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.
Z kolei art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Zauważyć należy, że skarżący Prokuratury nie kwestionował możliwości wejścia w życie uchwały w terminie krótszym niż czternaście dni, czy też możliwości nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej, a kwestionował sposób skonstruowania § 16 uchwały, uznając, że określa on dwie różne daty wejścia w życie/obowiązywania uchwały, czyli zawiera dwie sprzeczne ze sobą normy prawne.
Zauważyć zatem należy, że konstrukcja przyjęta w § 16 przedmiotowej uchwały zaczerpnięta została wprost z treści przepisu § 51 ust. 1 zasad techniki prawodawczej.
Przepis § 51 ust. 1 zasad techniki prawodawczej stanowi, że przepisowi o wejściu ustawy w życie, który nadaje moc wsteczną ustawie albo jej poszczególnym przepisom, można nadać brzmienie: "Ustawa wchodzi w życie ..., z mocą od dnia ..." albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z tym że art. ... z mocą od dnia ...", albo "Ustawa wchodzi w życie ..., z wyjątkiem art. ..., który wchodzi w życie z dniem ..., z mocą od dnia ...".
Możliwość stosowania przepisów zasad techniki prawodawczej nie tylko do ustaw, ale także do uchwał organu gminy nie budzi wątpliwości Sądu. Choć zasady techniki prawodawczej odnosi się wprost do ustawy, uchwała będąca prawem miejscowym określa normy prawne powszechnie obowiązujące na terenie gminy.
Wbrew zatem stanowisku skarżącego sposób skonstruowania kwestionowanego przepisu zaskarżonej uchwały nie narusza art. 4 ust. 1 i art. 5 u.o.a.n., bowiem jest on zgodny z przywołanym przepisem § 51 ust. 1 zasad techniki prawodawczej.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.
Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym [...]