Pełny tekst orzeczenia I SA/SZ 524/23

I SA/Sz 524/23 - Postanowienie WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2023-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Anna Sokołowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi L. N. na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S. z dnia 4 sierpnia 2023 r. znak BS/ZOF/DFP/4309/4029/C/22-001/3721/23 w przedmiocie dotacji na dofinansowanie zadania "Poprawa efektywności energetycznej i zmniejszenie emisji pyłów i innych zanieczyszczeń do atmosfery" p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem dnia 29 sierpnia 2023 r. L. N. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S. z dnia 4 sierpnia
2023 r. w przedmiocie dotacji na dofinansowanie zadania "Poprawa efektywności energetycznej i zmniejszenie emisji pyłów i innych zanieczyszczeń do atmosfery"
w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze".
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: "WFOŚiGW") wniósł o odrzucenie skargi, podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U.
z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych
w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych
w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone
w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo WFOŚiGW informujące
o załatwieniu pisma Skarżącego zatytułowanego "sprzeciw" w sprawie wypłaty dotacji
w związku z realizacją umowy dotacji nr 2022CD4895S z 19 stycznia 2023 r. (i aneksu z 27 kwietnia 2023 r.).
Podstawą prawną przyznania tego dofinansowania jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm., dalej jako "Prawo ochrony środowiska"), a także Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w formie dotacji w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze".
Zgodnie art. 411 ust. 8 ustawy Prawo o ochronie środowiska, Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych.
Regulamin w swoich postanowieniach reguluje zasady oceny wniosków. Po pozytywnej weryfikacji wniosku i spełnieniu kryteriów określonych w regulaminie podejmowane jest rozstrzygnięcie o udzieleniu dofinansowania w formie dotacji i/lub pożyczki. Analiza regulaminu prowadzi do wniosku, że pojęcie "decyzja" zostało użyte w sensie informacji WFOŚiGW o dokonanym wyborze. Nie jest to decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie administracyjnej załatwianej w drodze decyzji. Obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania nie można również wywieść z innych przepisów regulaminu a tym bardziej z przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska.
Sąd podziela zatem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone na przykład w postanowieniu z dnia 13 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 149/21 (CBOSA), iż udzielenie dotacji w ramach programu "Czyste Powietrze" nie jest sprawą o charakterze administracyjnoprawnym (z zakresu działania administracji publicznej), ale sprawą o charakterze cywilnoprawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż skoro art. 411 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Zresztą w całym rozdziale 4, działu II tytułu VII ustawy – Prawo ochrony środowiska regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano takich instrumentów władczych jak decyzje administracyjne.
W takiej sytuacji, kiedy w jednej ustawie i w jednym jej rozdziale regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, prawodawca nie wskazał wyraźnie podstaw prawnych do władczego działania organów w formie decyzji administracyjnej, brak jest podstaw aby przyjąć, że występuje domniemanie formy decyzji administracyjnej. Byłoby to zbyt daleko idące domniemanie pozbawione podstaw prawnych, naruszające konstytucyjną zasadę praworządności (por. postanowienie NSA z 5 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 390/09).
Warto w tym miejscu również zaznaczyć, iż Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270), ale nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska, lecz został określony jako jedna
z instytucji ochrony środowiska (art.400 ustawy Prawo ochrony środowiska). Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony środowiska, które wymienił w innym dziale ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Odnosząc się dodatkowo do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż za akty lub czynności, o których mowa ww. przepisie uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania,
a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny
i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).
W ocenie Sądu przedmiot skargi nie jest zatem także czynnością czy też aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia WFOŚiGW podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Czynności poprzedzające zawarcie umowy nie statuują zobowiązań Funduszu, a nadto nie są rozstrzygnięciem władczym - mają natomiast na celu ustalenie warunków dofinansowania. Mając zatem uwadze cywilnoprawny charakter działań WFOŚiGW
w zakresie rozpoznania wniosku o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze" wynikający z art. 411 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, czyli gospodarowanie środkami publicznymi wyłącznie w sferze cywilnoprawnej wskazać należy, że podejmowane przez organ czynności nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej.
W sprawie niniejszej brak jest więc podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy między wojewódzkim funduszem a Skarżącym jak i kwestie związane z jej realizacją mają charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (tak postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt I SA 264/97).
Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że sam fakt, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wykonuje zadania publiczne wynikające wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (vide wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: II OSK 390/09).
Nie ulega wątpliwości, że umowa należy do sfery cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę jako na formę prawną właściwą dla udzielenia dofinansowania oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował.
Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że zaskarżone pismo ma charakter aktu stanowiącego niezbędny element do otwarcia drogi sądowej w postępowaniu cywilnym, przed właściwym sądem powszechnym. Wobec tego WSA w Szczecinie nie jest właściwy do rozpoznania skargi Skarżącego na pismo WFOŚiGW z dnia 4 sierpnia 2023 r.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.