Pełny tekst orzeczenia I SA/Rz 217/26

I SA/Rz 217/26 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2026-07-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Piotr Popek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2022 poz 479
art. 59 § 1a
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2026 r. sprawy ze skargi K.M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 12 lutego2026 r., nr 1801-IEE.7192.7.2026 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. M. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2026 r., nr 1801-IEE.7192.7.2026, którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 20256 r. nr 350071D-XDE25.000806 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: TW4350014004671, TW4350014004672, TW4350014004673, TW4350014004674, TW4350014004675, TW4350014004676.
Z akt administracyjnych wynika, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie prowadzi wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych z 31 marca 2014 r., obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od maja do grudnia 2013 r. W toku postępowania organ dokonał zajęcia wynagrodzenia skarżącej.
Pismami z 1 i 17 maja 2024 r. skarżąca zakwestionowała prowadzenie egzekucji, domagając się jej umorzenia z uwagi na nieistnienie oraz przedawnienie dochodzonych należności. Początkowo organ egzekucyjny potraktował pisma jako zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej i odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na uchybienie terminowi do ich wniesienia. Po wniesieniu zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił jednak to rozstrzygnięcie, uznając, że pisma skarżącej należało traktować jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W dalszym toku postępowania organ egzekucyjny kilkukrotnie odmawiał umorzenia postępowania egzekucyjnego, uznając, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu. Rozstrzygnięcia te były jednak trzykrotnie uchylane przez organ odwoławczy i przekazywane do ponownego rozpoznania z uwagi na stwierdzone uchybienia, w szczególności dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów, niejednoznacznej podstawy prawnej oraz niewystarczającego uzasadnienia.
Ostatecznie postanowieniem z 5 grudnia 2025 r. organ egzekucyjny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, uznając, że na podstawie art. 59 § 1a u.p.e.a. zobowiązana nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o umorzenie postępowania z powodu nieistnienia lub przedawnienia obowiązku. Na postanowienie to skarżąca wniosła zażalenie, podtrzymując stanowisko o nieistnieniu i przedawnieniu dochodzonych należności oraz domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu. Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że art. 59 § 1a u.p.e.a. znajduje zastosowanie również do postępowań egzekucyjnych wszczętych przed 25 marca 2024 r. i niezakończonych przed tą datą. Uznał jednocześnie, że zobowiązanej nie przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o umorzenie postępowania na podstawie tego przepisu, wobec czego odmowa wszczęcia postępowania była prawidłowa. Podkreślił również, że w razie wystąpienia ustawowych przesłanek umorzenia organ egzekucyjny jest zobowiązany umorzyć postępowanie z urzędu, jednak w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia.
W skardze na przedmiotowe postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji celem umorzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżąca podniosła, że egzekucja prowadzona jest na podstawie tytułów wykonawczych obejmujących nieistniejące lub przedawnione należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Twierdziła, że przedsiębiorstwo, którego dotyczą należności, zostało zlikwidowane, a składki zabezpieczone hipotecznie zostały spłacone przy sprzedaży nieruchomości, natomiast pozostałe uległy przedawnieniu. Skarżąca wskazała również, że organ odwoławczy kilkukrotnie uchylał wcześniejsze rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego, a następnie bezpodstawnie utrzymał w mocy odmowę wszczęcia postępowania, naruszając zasadę trwałości ostatecznych rozstrzygnięć. Zarzuciła ponadto organom administracji nieprawidłowości związane z rozliczaniem składek na dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne oraz sugerowała istnienie nieprawidłowych działań pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, Narodowym Funduszem Zdrowia i organem odwoławczym. W jej ocenie okoliczności te wymagają szczegółowego wyjaśnienia, wobec czego wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając wskazane wyżej granice kontroli sądowoadministracyjnej, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Rzeszowie, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym poza zakresem niniejszej kontroli pozostaje kwestia istnienia bądź przedawnienia obowiązków objętych tytułami wykonawczymi. Istota sporu sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ egzekucyjny zasadnie odmówił wszczęcia postępowania zainicjowanego pismami skarżącej z 1 i 17 maja 2024 r., potraktowanymi jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1a u.p.e.a..
W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 59 § 1a u.p.e.a. został dodany ustawą z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 556). Zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy nowelizującej znajduje on zastosowanie również do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie. Zgodnie z art. 59 § 1a u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części na wniosek wierzyciela albo z urzędu, jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 33 § 2 pkt 1–5 tej ustawy, a także pkt 6 w przypadkach wskazanych w tym przepisie. Przyczyny umorzenia postępowania, na które wskazuje ww. przepis stanowią: 1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.
Z literalnego brzmienia powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie przyznał zobowiązanemu uprawnienia do zainicjowania postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1a u.p.e.a. Wniosek taki może zostać złożony wyłącznie przez wierzyciela, natomiast w przypadku gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem - postępowanie może zostać umorzone z urzędu.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że po wejściu w życie art. 59 § 1a u.p.e.a. postępowanie w przedmiocie umorzenia egzekucji z powodu przedawnienia obowiązku wszczynane jest na wniosek wierzyciela albo z urzędu, natomiast nie podlega wszczęciu na wniosek zobowiązanego (wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., I GSK 994/25).
Skoro zatem skarżąca wystąpiła z wnioskiem, do którego złożenia nie była ustawowo uprawniona, organ pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r. sygn. I OSK 1552/22). Przepis ten nakazuje odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego, jeżeli żądanie zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony albo z innych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte. Trafnie zatem organy obu instancji uznały, że brak legitymacji procesowej skarżącej stanowił negatywną przesłankę procesową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie jej żądania. Nie oznacza to jednocześnie, że organ egzekucyjny został zwolniony z obowiązku badania, czy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, jeżeli organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem stwierdzi z urzędu zaistnienie przesłanek określonych w art. 59 § 1a u.p.e.a., obowiązany jest umorzyć postępowanie egzekucyjne. A contrario, gdy żadna z podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego nie występuje, organ obowiązany jest kontynuować postępowanie egzekucyjne, nie wydając w tym przedmiocie postanowienia o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Gdyby zatem dochodzone należności nie istniały lub nie były wymagalne, to organ egzekucyjny winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z tej przyczyny z urzędu - niezależnie od wniosku zobowiązanego. Brak wydania takiego rozstrzygnięcia oznacza jedynie, że organ nie stwierdził istnienia podstaw do działania z urzędu. Okoliczność ta nie mogła jednak prowadzić do wszczęcia postępowania na wniosek zobowiązanej.
W konsekwencji za irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy uznać obszerne wywody skargi dotyczące nieistnienia dochodzonych należności, ich przedawnienia, sposobu rozliczenia składek pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, a Narodowym Funduszem Zdrowia, jak również zarzuty odnoszące się do przebiegu innych postępowań prowadzonych wobec skarżącej. Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje bowiem wyłącznie legalność postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, a nie zasadność prowadzenia egzekucji administracyjnej, czy istnienie obowiązków objętych tytułami wykonawczymi. Zarzuty te wykraczają poza granice niniejszej sprawy administracyjnej.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć. Jak prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy, wcześniejsze postanowienie kasacyjne z dnia 6 października 2025 r. nie rozstrzygało sprawy co do istoty, lecz uchylało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżone postanowienie zostało natomiast wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ egzekucyjny, a następnie poddane kontroli instancyjnej. Nie doszło zatem do ponownego rozpoznania tej samej sprawy zakończonej wcześniej ostatecznym rozstrzygnięciem co do jej istoty.
Reasumując, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie posiadała legitymacji do zainicjowania postępowania na podstawie art. 59 § 1a u.p.e.a., wobec czego zasadnie odmówiły jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zarzuty skargi nie podważają legalności zaskarżonego postanowienia, gdyż odnoszą się przede wszystkim do kwestii pozostających poza granicami niniejszej sprawy.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.