Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I SA/Po 650/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I SA/Po 650/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Nikodem
Katarzyna Wolna-Kubicka
Waldemar Inerowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1 i ust. 3, art. 124b, art. 124 ust. 5-7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z 15 maja 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z 15 listopada 2022 r., zezwolił P. W. (dalej również jako: "spółka", "inwestor", "skarżąca"), na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w J. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...] - [...], ark. mapy [...] o pow. 0,1629 ha, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi KW [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa będącą w użytkowaniu wieczystym B. i A. M. S. . Ograniczenie polegać będzie na prawie do korzystania z powyższej nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. oraz wykonawcy inwestycji prowadzonej przez spółkę do przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] stanowiącą drogę, która w myśl art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") jest urządzeniem lub naziemnym obiektem niezbędnym do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z wydaną przez Wojewodę decyzją o sygn. [...] z dnia 1 czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w celu realizacji inwestycji pn.: "Budowa Infrastruktury Systemu [...] na Liniach Kolejowych [...] S.A. w ramach N. , Część I".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i ustalił, że złożenie wniosku spółki z 15 listopada 2022 r. o wydanie przedmiotowej decyzji, poprzedzone było rozmowami z użytkownikiem wieczystym nieruchomości B. S., który nie wyraził zgody na korzystanie z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do projektowanego obiektu radiokomunikacyjnego (w skrócie: "OR"). Nie udzielił również zgody na ustalenie służebności przesyłu.
W świetle powyższego organ stwierdził, że spełniony został przez spółkę obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia zobowiązującego użytkownika wieczystego do udostępnienia nieruchomości. Wobec powyższego spółka jest uprawniona do przejścia i przejazdu przez teren nieruchomości, której dotyczy ograniczenie w celu niezbędnym do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach numer [...] i [...] oraz późniejszą obsługą przedmiotowego obiektu publicznego.
W ocenie organu wnioskowany przez spółkę zakres ograniczenia jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowy obiekt stanowi element publicznej sieci telefonicznej [...], który umożliwi wykonywanie połączeń między różnymi operatorami sieci. Użytkownik sieci P. W. będzie mógł komunikować się z użytkownikami innych sieci telekomunikacyjnych w kraju, jak i za granicą co świadczy o tym, że powstający obiekt radiokomunikacyjny jest urządzeniem łączności publicznej. Dla wybudowania przedmiotowego obiektu radiokomunikacyjnego J., jak też korzystania z niego i jego utrzymania niezbędny jest swobodny dostęp, który może zapewnić wyłącznie droga stanowiąca działkę nr [...] będąca w użytkowaniu wieczystym Państwa S..
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli użytkownicy wieczyści nieruchomości A. S. oraz B. S. (dalej również jako: "uczestnicy postępowania"), którzy wnieśli o nieuwzględnienie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Podniesiono, że działka nr [...] nie stanowi jedynego możliwego dostępu do inwestycji ponieważ w decyzji lokalizacyjnej określono w pkt 4.6, że istnieje dostęp do inwestycji przez istniejący zjazd z drogi gminnej, czyli przejazd przez działkę nr [...] jest zbędny. Rokowania nie zostały skutecznie przeprowadzone, ponieważ spółka oczekiwała bezwarunkowej zgody na nieodpłatne umożliwienie korzystania z nieruchomości oraz pominęła rokowania z drugim użytkownikiem wieczystym - A. S.. Zaznaczono, że nie ma zastosowania w sprawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ponieważ na terenie działki nr [...] nie jest planowana żadna inwestycja.
Wojewoda decyzją z 10 lipca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił spółce ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że na działce nr [...] nie jest planowane założenie żadnych nowych urządzeń, co potwierdził inwestor w piśmie z 24 czerwca 2023 r. wyjaśniając, że planowany wykop oraz studzienka znajdują się poza obszarem działki nr [...]. Na działce nr [...] nie jest planowana inwestycja celu publicznego, zatem nie może zostać ograniczony sposób korzystania z niej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do nowych inwestycji, które planuje się zrealizować na konkretnej nieruchomości, która właśnie z uwagi na planowaną lokalizację na jej terenie nowych obiektów i urządzeń zostaje ograniczona w sposobie korzystania. Z tego powodu nie jest dopuszczalne w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w celu jej wykorzystania wyłącznie jako drogi dojazdowej do inwestycji, która jest realizowana na sąsiednich nieruchomościach, czyli działkach nr [...] oraz [...].
W ocenie Wojewody, inwestor błędnie interpretuje że "droga dojazdowa (...) jest urządzeniem/obiektem naziemnym niezbędnym do korzystania z urządzenia łączności publicznej jakim w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez wątpienia jest przywołany OR". Takie rozumienie, zdaniem organu, prowadziłoby do wniosku, że nieruchomość stanowiąca użytek drogowy ([...]) i wykorzystywana jako droga, na której jednakże nie została wybudowana droga jest urządzeniem/obiektem naziemnym i to niezbędnym do korzystania z urządzenia łączności publicznej w myśl art. 124 ust. 1 u.g.n.
Wyjaśniono, że droga gruntowa nie stanowi budowli w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – w skrócie: "p.b."), ani nie mieści się także w definicji drogi określonej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm. – w skrócie: "u.d.p."). Po pierwsze droga gruntowa zlokalizowana na działce nr [...] nie może stanowić obiektu lub urządzenia. Po drugie art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o możliwości zakładania i przeprowadzania innych urządzeń i obiektów (niż te w nim wymienione) niezbędnych do korzystania z wymienionej w nim infrastruktury, a takim urządzeniem z pewnością nie jest powyższy grunt użytkowany jako droga gruntowa, ale nadal umiejscowionych na nieruchomości, na której jest planowany cel publiczny, a nie na nieruchomościach sąsiednich, nieobjętych inwestycją, czyli takich jak działka nr [...].
Organ odwoławczy przywołał następnie treść przepisów art. 47 ust. 1-3 p.b. oraz art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm. – obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 – w skrócie: "k.c."). Zaznaczono również, że w przypadku późniejszej potrzeby remontu, czy też konserwacji urządzeń telekomunikacyjnych można rozważyć zastosowanie art. 124b ust. 1-3 u.g.n. Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z art. 124 ust. 1b u.g.n. w zakresie urządzeń łączności publicznej decyzję w sprawie zezwolenia wydaje się w uzgodnieniu z Prezesem U. K. E.. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie widzi podstaw do wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], zatem przeprowadzanie uzgodnień z Prezesem U. K. E. byłoby bezcelowe.
Odmawiając ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. niezbędne do zezwolenia na ograniczenie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (brak miejscowego planu miejscowego dla działki nr [...]), ani w decyzji lokalizacyjnej działka nr [...] nie została przeznaczona na inwestycję celu publicznego. Zauważono, że rokowania nie zostały przeprowadzone przez inwestora ani jego pełnomocnika B. S., zatem zarzut odwołania w tym względzie jest również trafny, aczkolwiek przesłanka braku realizacji inwestycji na działce nr [...] jest kluczowa i konsumuje uchybienie związane z prowadzeniem rokowań. Odwołujący twierdzą, że niewystarczające jest wyjaśnienie przez inwestora, że na działce nr [...] nie jest planowane zakładanie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ponieważ należałoby w tym zakresie poprawić mapę projektową, którą inwestor przekazał Staroście w celu zobrazowania inwestycji.
Odnosząc się do powyższego zarzutu organ zauważył, że podstawę do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi decyzja lokalizacyjna określająca, które konkretnie nieruchomości zostaną zajęte w celu realizacji celu publicznego, a działka nr [...] nie została objęta powyższą decyzją lokalizacyjną ani w ujęciu tekstowym, ani w załączniku mapowym do decyzji lokalizacyjnej - zatem nie ma znaczenia to jaką mapę projektową nadesłał do Starosty inwestor, skoro i tak wskazana działka nie jest objęta tą inwestycją, a budowa obiektu radiokomunikacyjnego systemu [...] jest przewidziana na terenie działek nr [...] oraz [...].
Skarżąca P. W. pismem z 11 sierpnia 2023 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w odpowiednim (pełnym, kompletnym) zakresie, co doprowadziło do błędnego uznania, że:
a) droga dojazdowa (gruntowa) przebiegająca przez działkę [...] nie stanowi urządzenia lub naziemnego obiektu niezbędnego do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wydaną przez Wojewodę decyzją z 1 czerwca 2020 r., znak: [...], podczas gdy w rzeczywistości drogę przebiegającą przez działkę [...] należy uznać za urządzenie lub naziemny obiekt niezbędny do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż stanowi ona jedyny dojazd do obiektu radiokomunikacyjnego stacja J. na linii kolejowej nr [...] (urządzenia łączności publicznej) zlokalizowanego na działkach nr [...] oraz [...], a co za tym idzie przejazd przez działkę nr [...] jest zbędny w celu realizacji inwestycji;
b) skarżąca nie przeprowadziła skutecznych rokowań z użytkownikami wieczystymi działki nr [...], a co za tym idzie nie został spełniony warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., podczas gdy w rzeczywistości takie rokowania zostały przeprowadzone, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, określone w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., niezbędne do zezwolenia na ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] i uchylenia decyzji organu I instancji, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez wadliwe stwierdzenie braku spełnienia przesłanek jego zastosowania, a w szczególności:
a) przyjęcie, że warunkiem koniecznym, aby doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest potrzeba przeprowadzenia na jej terenie inwestycji celu publicznego, czyli założenia i przeprowadzenia przewodów lub urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., który to warunek zdaniem organu II instancji nie został spełniony z uwagi na to, że na działce nr [...] nie jest planowane założenie żadnych nowych urządzeń, nie jest na niej planowana inwestycja celu publicznego, a co za tym idzie nie jest dopuszczalne ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w celu jej wykorzystania wyłącznie jako drogi dojazdowej do inwestycji, która jest realizowana na sąsiednich nieruchomościach, czyli działkach nr [...] oraz [...],
b) przyjęcie, że droga dojazdowa (gruntowa) przebiegająca przez działkę [...] nie stanowi urządzenia lub naziemnego obiektu niezbędnego do korzystania z urządzeń łączności publicznej budowanych zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n.;
c) przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. nie zostały przeprowadzone skuteczne rokowania z użytkownikami wieczystymi działki nr [...] o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe określone w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. niezbędne do zezwolenia na ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...];
3) art. 124 ust. 1b w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak uzgodnienia z Prezesem U. K. E. decyzji w sprawie zezwolenia na ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], które to zezwolenie jest wymagane w zakresie urządzeń łączności publicznej, co stanowiło konsekwencję błędnego uznania, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.;
4) art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. pominięcie, że niezrealizowanie obiektu OR w przedmiotowej lokalizacji spowoduje opóźnienie we wdrożeniu kolejowego systemu łączności [...], opóźniając realizację wielomiliardowego projektu o charakterze ogólnonarodowym. Odmowa uzgodnienia spowoduje naruszenie wyznaczonego przez Ministra Infrastruktury na dzień 1 stycznia 2025 r. terminu na uruchomienie Systemu [...] istotnie utrudniając, a nawet potencjalnie uniemożliwiając prowadzenie ruchu pociągów w regionie;
5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy decyzja Starosty jako właściwa, prawidłowa winna być utrzymana w mocy zgodnie z niezastosowanym i tym samym naruszonym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i umotywowała podniesione w niej zarzuty, a na poparcie stanowiska załączyła fotografie oraz powołała orzecznictwo sądowe. Zarzucono, że organ II instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe określone w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. niezbędne do zezwolenia na ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...] oraz uchylenia decyzji organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie podzielono stanowiska organu, który stwierdził, że nie przeprowadzono skutecznych rokowań z użytkownikami wieczystymi działki nr [...], a co za tym idzie nie został spełniony warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., podczas gdy w rzeczywistości takie rokowania zostały przeprowadzone.
Skarżąca zakwestionowała stanowisko odwołujących, czyli prawnych dysponentów nieruchomości, którzy podnieśli, że działka nr [...] nie stanowi jedynego możliwego dostępu do działek, na których jest realizowana inwestycja, powołując się na pkt 4.6 decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z którym dojazd do tych działek jest możliwy poprzez skorzystanie z istniejącego zjazdu z drogi gminnej. Tymczasem, zdaniem skarżącej, taki zjazd nie istnieje, a decyzja lokalizacyjna zakłada właśnie zjazd przez działkę [...]. Załączona do skargi fotografia przedstawia odcinek drogi krajowej nr [...] w rejonie realizowanej inwestycji, która (co jest widoczne na zdjęciu) - nie posiada zjazdu pozwalającego na dostęp do działek nr [...] oraz [...], na których realizowana jest inwestycja. Tym samym jedynym zjazdem jest zjazd z ulicy [...] w ulicę [...].
Skarżąca podkreśliła, że decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 1 czerwca 2020 w punkcie 4.6 przewiduje dostęp do drogi publicznej i brzmi: "Dostęp do drogi publicznej i obsługa komunikacyjna: poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej". Tymczasem, jak wskazała skarżąca, jedynymi drogami gminnymi w pobliżu planowanej inwestycji jest ulica [...] oraz ulica [...], o czym świadczy fotografia.
W ocenie skarżącej, droga przebiegająca przez działkę [...] stanowi jedyny dojazd do obiektu radiokomunikacyjnego stacja J. na linii kolejowej nr [...] stanowiącego, realizowane w ramach inwestycji operatora telekomunikacyjnego (wpis nr [...] do Rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych), urządzenie łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. Brak możliwości innego dojazdu do terenu, na którym jest realizowana przedmiotowa inwestycja świadczy o tym, że droga przebiegająca przez działkę [...] stanowi naziemny obiekt - urządzenie niezbędne do korzystania z urządzenia łączności publicznej, co stanowi przesłankę ustawową określoną w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. niezbędną do wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Zdaniem skarżącej, organ II instancji, poza przytoczeniem twierdzeń odwołujących, zgodnie z którymi działka nr [...] nie stanowi jedynego możliwego dostępu do inwestycji, w ogóle nie odniósł się do przedmiotowej okoliczności mimo, że stanowi ona jedną z przesłanek wydania zezwolenia. Nie bez powodu odwołujący powodują się na treść decyzji lokalizacyjnej, a nie wskazują o jaki dostęp do drogi publicznej chodzi - oprócz dojazdu od ulicy [...] nie istnieje bowiem żaden inny dojazd do inwestycji.
Ponadto, organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w odpowiednim zakresie, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie przeprowadziła skutecznych rokowań z użytkownikami wieczystymi działki nr [...], a co za tym idzie nie został spełniony warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. Organ stwierdził, że inwestor pominął rokowania z drugim użytkownikiem wieczystym - A. S., tymczasem A. S. miała możliwość uczestnictwa w zorganizowanym spotkaniu, jednak z tej możliwości nie skorzystała. Rozmowy prowadzone były z Prezesem T. K. S. oraz B. S.. Wobec zdecydowanego stanowiska B. S. - nawet stanowisko odmienne A. S. - nie dałoby podstaw do stwierdzenia, że użytkownik wieczysty wyraził zgodę na ograniczenie korzystania z nieruchomości. Brak porozumienia stron oraz ich odrębne stanowiska w kwestii dotyczącej zajęcia nieruchomości nie stanowią przedmiotu badania organu. Organ ma za zadanie stwierdzić tylko, że rokowania miały miejsce.
W ocenie skarżącej naruszenie przez organ art. 124 ust. 1 u.g.n. sprowadza się do błędnego przyjęcia, iż droga dojazdowa (gruntowa) nie może stanowić urządzenia niezbędnego do korzystania z urządzeń łączności publicznej, a ponadto przyjęcia, że działka nr [...] nie została przeznaczona na inwestycję celu publicznego. Tymczasem:
a) zgodnie z art. 6 ust. 1 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej. Zgodnie natomiast z definicja zawartą w art. 4 pkt 18 u.g.n. przez pojęcie "łączności publicznej" należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z decyzją ostateczną Wojewody o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z 1 czerwca 2020 r. na terenie zamkniętym, tj. nieruchomościach o nr. ewid. [...] i [...] (obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - miasto, powiat [...]) obiekt radiokomunikacyjny stacja J. na linii kolejowej nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi urządzenie łączności publicznej w rozumieniu u.g.n., co potwierdza:
(i) realizacja przedmiotowego obiektu w ramach inwestycji operatora telekomunikacyjnego (wpis nr [...] do Rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych);
(ii) fakt, że przedmiotowy obiekt stanowi element publicznej sieci telefonicznej [...], bowiem system ten ma być połączony z pozostałymi operatorami / sieciami telekomunikacyjnymi za pomocą tzw. roamingu krajowego ([...], [...], [...], [...]) i roamingu międzynarodowego, co umożliwi wykonywanie połączeń między operatorami. Użytkownik sieci P. W. będzie zatem mógł komunikować się (dzwonić, pisać SMS) do użytkowników innych sieci telekomunikacyjnych w kraju ([...], [...], [...], [...]), jak i za granicą, co również świadczy, że powstający OR jest urządzeniem łączności publicznej.
b) Dla wybudowania przedmiotowego OR, jak też korzystania z niego i jego utrzymania niezbędny jest swobodny dostęp, który może zapewnić wyłącznie droga przechodząca przez działkę prywatną nr [...]. Ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości bez wątpienia służy realizacji celu publicznego.
c) Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie może zostać wydana, jeśli działka gruntu, której inwestycja dotyczy, nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Stanowisko to zostało również potwierdzone w orzecznictwie.
d) Biorąc pod uwagę, że przedmiotowa działka stanowi jedyny możliwy dojazd do inwestycji, a ani jej realizacja ani uzyskanie stosownych pozwoleń nie jest możliwe bez przyznania [...] orz wykonawcy inwestycji przejścia i przejazdu przez jej teren, również przedmiotowa działka służy realizacji celu publicznego.
e) Droga objęta wnioskiem stanowi urządzenie/obiekt naziemny.
Wyjaśniono, że zdjęcia z internetu wskazują, że ulica [...] jest ulicą częściowo utwardzoną kruszywem.
f) Koniec drogi gminnej nie wyznacza końca drogi dojazdowej. Dalszy odcinek także jest utwardzony kruszywem.
g) Na mapie z G. widać, że ta droga, nawet za granicą działki użytkowników wieczystych prowadzi do zamieszkanego gospodarstwa rolnego i dla tego gospodarstwa także jest jedyną możliwością dojazdu.
Z powyższego wynika wniosek, że mieszkańcy gospodarstwa rolnego mają w interesie zapewnić przejazd na wspomnianym odcinku drogi, co z pewnością wiąże się z okresowymi pracami takimi jak nawożenie kruszywem, odśnieżanie, wycinanie zakrzaczeń. Powyższe stanowi o tym, że droga objęta wnioskiem stanowi urządzenie/obiekt naziemny.
Podkreślono, że w orzecznictwie sądy rozstrzygały o umożliwieniu przejazdu uznając drogę dojazdową jako urządzenie niezbędne do korzystania z urządzeń łączności publicznej. W opinii skarżącej powyższy zarzut związany z niedostrzeżeniem przez organ II instancji przesłanek zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnie zasadny w kontekście (możliwości zastosowania) instrumentu uznania administracyjnego w związku z interesem społecznym miejscowej/lokalnej, a w szerszej perspektywie krajowej ludności, dla której rozwój transportu kolejowego jest bardzo istotny. Także trudno zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że działka [...], która stanowi w praktyce jedyny dojazd do budowanego OR nie jest objęta zakresem inwestycji publicznej, gdyż bez niej nie można będzie prawidłowo korzystać z przedmiotu zamówienia publicznego sensu stricto (tj. obiektu radiokomunikacyjnego stacja J. na linii kolejowej nr [...]), co czyni drogę dojazdową znajdującą się na terenie działki [...] przedmiotem zamówienia publicznego sensu largo.
Zdaniem skarżącej nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, że jedyna droga dojazdowa zapewniająca dostęp do obiektu radiokomunikacyjnego J. prowadzi przez prywatną działkę [...], a co za tym idzie jest urządzeniem/obiektem naziemnym niezbędnym dla korzystania z urządzenia łączności publicznej jakim, w rozumieniu u.g.n., bez wątpienia jest przywołany OR, a odwołujący nie wyrażają zgody na korzystanie z drogi znajdującej się na działce [...].
Poza powyższym sposobem naruszenia art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n. organ dopuścił się naruszenia tego przepisu wobec drugiej z przesłanek, tj. przesłanki braku zgody (na taką inwestycję właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i wcześniejsze przeprowadzenie rokowań. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. niezbędne do zezwolenia na ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...]. W konsekwencji, decyzja w sprawie zezwolenia powinna zostać wydana w uzgodnieniu z Prezesem U. K. E..
Organ dopuścił się również naruszenia art. 7 i 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Uchylając decyzję Starosty, organ nie uwzględnił tego, że niezrealizowanie obiektu OR w przedmiotowej lokalizacji spowoduje opóźnienie we wdrożeniu kolejowego systemu łączności [...], opóźniając tym samym realizację wielomiliardowego projektu o charakterze ogólnonarodowym, co spowoduje naruszenie wyznaczonego przez Ministra Infrastruktury na dzień 1 stycznia 2025 r. terminu na uruchomienie Systemu [...], istotnie utrudniając, a nawet potencjalnie uniemożliwiając prowadzenie ruchu pociągów w regionie.
W odpowiedzi na skargę, złożonej pismem z 20 sierpnia 2023 r. Wojewoda podtrzymał stanowisko oraz dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wskazał, że przedmiotowe zezwolenie w postaci uzyskania decyzji o zezwoleniu na ograniczenie korzystania z działki nr [...] nie było potrzebne skarżącej, skoro zaraz po wydaniu przez Wojewodę decyzji z 1 czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpoczęła wykonywanie prac związanych z inwestycją, co przedstawiają załączone przez organ ortofotomapy pozyskane z G. (mapy ogólnodostępne pod adresem: [...]). Dopiero w listopadzie 2022 r. skarżąca wystąpiła o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], a jak wynika z załączonych przez organ ortofotomap, inwestycja była już wtedy w toku.
Organ podkreślił, że działanie organu administracji, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. polega na udzieleniu zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. A jak wynika z akt sprawy skarżąca nie zamierza wykonywać żadnych z powyższych czynności na działce nr [...].
Odnosząc się do zarzutu w przedmiocie rokowań, organ zauważył, że z załączonej do akt sprawy notatki ze spotkania w sprawie drogi wynika, że w spotkaniu udział brał B. S., Prezes D. oraz pracownik I. T., jednakże nie zostały załączone pełnomocnictwa ważne na ten dzień dla Prezesa D. oraz pracownika I. T., które wskazywałyby, że są to osoby, które mają uprawnienia by prowadzić rokowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Jednakże z uwagi na okoliczność, że teren działki nr [...] znajduje się poza planowaną inwestycją, kwestia rokowań pozostaje irrelewantna dla sprawy.
W kwestii kolejnego zarzutu zauważono, że w decyzji lokalizacyjnej zostało ujęte, że dostęp do drogi publicznej nastąpi przez istniejący zjazd z drogi gminnej, jednak nie oznacza to, że jest możliwość by nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z tego właśnie zjazdu w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ przedstawił w zaskarżonej decyzji tryby postępowania na drodze administracyjnej i cywilnej, których skutkiem byłoby zapewnienie dojazdu do inwestycji.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1b w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. organ wyjaśnił, że nie widział podstaw do wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], zatem przeprowadzanie uzgodnień z Prezesem U. K. E. było bezcelowe.
Odnośnie do zarzutu pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, organ zaznaczył, że zgodnie z art. 7 k.p.a., zadbał o słuszny interes obywateli, czyli osób, których prawo użytkowania wieczystego miało zostać ograniczone i dochodząc do wniosku, że brak podstawy prawnej by to uczynić w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., odmówił ograniczenia sposobu korzystania z działki.
W replice do odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie procesowym z 6 października 2023 r., skarżąca P. W. reprezentowana przez pełnomocnika, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w skardze, wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do twierdzeń organu podniesionych w odpowiedzi na skargę, skarżąca wniosła o pominięcie dowodu z wydruków ortofotomap z portalu internetowego [...], zamieszczonych w odpowiedzi na skargę jako spóźnionego oraz niespełniającego przesłanek określonych w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") w szczególności z uwagi na to, że wydruki te nie stanowią dowodu z dokumentu, a także nie zmierzają do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Skarżąca podniosła, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje jednak nowy (niepowoływany wcześniej w postępowaniu administracyjnym oraz zaskarżonej decyzji) argument mający przemawiać za prawidłowością decyzji, tj. okoliczność, że prace na nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja były prowadzone przed złożeniem przez skarżącą wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 i 1b u.g.n., a co za tym idzie zezwolenie na ograniczenie korzystania z działki nr [...] nie jest niezbędne w celu realizacji inwestycji. Na dowód powyższego, organ powołuje wydruki ortofotomap z portalu internetowego [...]
Zaznaczono, że akta sprawy zostały przekazane przez organ, a zatem zastrzeżenie wskazane w art. 133 § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie powoływał się na wskazaną wyżej argumentację, na poparcie której zamieścił w odpowiedzi na skargę wydruki ortofotomap pozyskanych z portalu internetowego [...] (mapy dostępne pod adresem internetowym). Wedle najlepszej wiedzy skarżącej wydruki te nie znajdują się też w aktach postępowania administracyjnego, a zatem dowód ten jako spóźniony nie powinien być uwzględniony przez Sąd przy rozpatrywaniu skargi w niniejszej sprawie.
Ponadto, przeprowadzenie dowodu z ortofotomap z portalu internetowego [...] nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Organ podnosi, że decyzja o zezwoleniu na ograniczenie korzystania z działki nr [...] nie była potrzebna skarżącej, ponieważ w czasie, gdy skarżąca wystąpiła o przyznane prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] stanowiącą drogę dojazdową do działek nr [...] oraz [...] inwestycja była już w toku. Organ wskazuje bowiem, że "takie zezwolenie w postaci uzyskania decyzji o zezwoleniu na ograniczenie korzystania z działki nr [...] okazuje się nie było potrzebne skarżącej, skoro zaraz po wydaniu przez Wojewodę decyzji z 1 czerwca 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. "Budowa Infrastruktury Systemu [...] na P. W. w ramach N. Część I" rozpoczęła wykonywanie prac związanych z inwestycją, co przedstawiają poniższe ortofotomapy pozyskane z G. (mapy ogólnodostępne pod adresem: [...]). Dopiero w listopadzie 2022 r. skarżąca wystąpiła o zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...], a jak wynika z poniższych ortofotomap inwestycja była już wtedy w toku".
Odnosząc się do argumentacji prezentowanej przez organ w odpowiedzi na skargę wskazano, że możliwość dojazdu do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja przed datą złożenia wniosku o przyznane prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] stanowi okoliczność irrelewantną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotnym bowiem jest fakt, że w czasie, gdy skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] brak było (i nadal nie ma) możliwości dojazdu do nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja innego niż przez działkę nr [...]. Skarżąca wskazuje, że konieczność przyznania inwestorowi prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] powstała już w trakcie realizacji prac, które wykonywane były przez firmy wchodzące w skład konsorcjum realizującego inwestycję. Po likwidacji kolizji z instalacjami w marcu 2021 r. rozpoczęto, zakończone w następnym miesiącu, prace fundamentowe. Po ich zakończeniu, w maju 2021 r. przystąpiono do odbioru prac fundamentowych. W trakcie realizacji ww. czynności powstał problem z dojazdem do lokalizacji przez działkę nr [...], gdyż utrudniła go, a wręcz uniemożliwiła (poprzez wybudowanie ogrodzenia) osoba tam zamieszkująca, powołująca się na "sprzedaż nieruchomości przez [...] S.A.". Tymczasem, po remoncie wiaduktu w linii drogi [...] jedyny możliwy dojazd do terenu Inwestycji, który jest konieczny zarówno w trakcie budowy, ale również w okresie późniejszego działania i utrzymywania obiektu przebiega przez działkę nr [...]. Jak wskazano w skardze: "Poniższa fotografia przedstawia odcinek drogi krajowej nr [...] w rejonie realizowanej inwestycji, która (co jest widoczne na zdjęciu) - nie posiada zjazdu pozwalającego na dostęp do działek nr [...] oraz [...], na których realizowana jest Inwestycja. Tym samym jedynym zjazdem jest zjazd z ulicy [...] w ulicę [...]".
Ponadto, jak wskazano w skardze: "Nie bez powodu odwołujący powodują się na treść decyzji lokalizacyjnej, a nie wskazują o jaki dostęp do drogi publicznej chodzi - oprócz dojazdu od ulicy [...] nie istnieje bowiem żaden inny dojazd do Inwestycji". Mając informację o możliwym porozumieniu uzgadniającym dostęp do jedynej możliwej drogi dojazdowej do obiektu na czas dokończenia prac budowlanych na przełomie maja i czerwca 2021 r. uzyskano tymczasowy dostęp z sąsiedniej nieruchomości, tj. z działki nr [...] należącej do właściciela Hurtowni [...]. Był to jedynie dostęp tymczasowy, umożlwiający wykonanie robót budowalnych. Po zakończeniu prac budowlanych nowy właściciel jedynej drogi dojazdowej przebiegającej przez działkę nr [...], pomimo wcześniejszych deklaracji, zagrodził dojazd uniemożliwiając zakończenie czynności budowalnych (uzyskanie pozwolenia na użytkowanie) oraz możliwość dalszej eksploatacji obiektu radiotelekomunikacyjnego, a tym samym uniemożliwiając uruchomienie nadzoru ruchu kolejowego w regionie.
Biorąc pod uwagę powyższe fakt, że przed złożeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] skarżąca oraz wykonawca inwestycji mieli dostęp do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja pozostaje bezprzedmiotowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem zarówno w chwili złożenia wniosku i wydania decyzji przez organ I instancji oraz w momencie wydania zaskarżonej decyzji, jak i obecnie nie ma możliwości dojazdu do nieruchomości, na której jest realizowana Inwestycja innego niż przez działkę nr [...]. W związku z powyższym, skoro zarówno w momencie złożenia wniosku o przyznanie prawa przejścia i przejazdu przez działkę nr [...] oraz wydania decyzji organu I instancji, jak i w momencie wydania zaskarżonej decyzji przez organ brak było innej możliwości dojazdu do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja niż dojazd przez działkę nr [...] to właśnie ta okoliczność powinna być brana pod uwagę zarówno przy wydaniu decyzji przez organ I instancji (co nastąpiło), jak i wydaniu decyzji przez organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania uczestników A. i B. S.. Fakt, że wcześniej istniała inna możliwość dostępu do nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja pozostaje irrelewantny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W konsekwencji, z uwagi na to, że powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę wydruki z ortofotomap z portalu internetowego [...] stanowią dowód spóźniony oraz nie spełniają przesłanek określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a., zarówno przedmiotowy dowód, jak i argumentacja, na poparcie której został on przytoczony powinny zostać pomięte przez Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.
Uczestnicy postępowania A. S. i B. S., reprezentowani przez pełnomocnika, pismem z 13 grudnia 2023 r., złożyli odpowiedź na skargę, wnosząc o oddalenie w całości skargi skarżącej P. W. oraz o zasądzenie od [...] S.A. na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych
W uzasadnieniu uczestnicy postępowania podkreślili, że zarzuty skarżącej podniesione w skardze są w całości nieuzasadnione. Wskazano, że organ II instancji uchylając decyzję Starosty [...] z 15 maja 2023 r. prawidłowo uznał, że w niniejszym przypadku nie może zostać ograniczony sposób korzystania z działki nr [...] ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. niezbędne do zezwolenia na ograniczenie. Podkreślono, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest tylko w odniesieniu do inwestycji celu publicznego. Co istotne, aby doszło do ograniczenia sposobu korzystania z konkretnej nieruchomości, koniecznym jest przeprowadzenie inwestycji celu publicznego na tej konkretnej nieruchomości. W niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Potwierdza to materiał zgromadzony w sprawie. Inwestor w piśmie z 24 czerwca 2023 r. wskazał, że planowany wykop oraz studzienka znajdują się poza obszarem działki nr [...]. Z pisma tego jasno wynika, że na działce nr [...] nie jest planowana żadna inwestycja celu publicznego, a zatem nie może zostać ograniczony sposób korzystania z działki nr [...] w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ II instancji słusznie wskazuje, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do nowych inwestycji, które planuje się zrealizować na konkretnej nieruchomości, która właśnie z uwagi na planowaną lokalizację na jej terenie nowych obiektów i urządzeń zostaje ograniczona w sposobie korzystania. W związku z powyższym organ II instancji w sposób prawidłowy uznał, że nie jest dopuszczalne w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w celu jej wykorzystania wyłącznie jako drogi dojazdowej do inwestycji, która jest realizowana na sąsiednich nieruchomościach tj. działkach nr [...] i [...].
Za nieuzasadniony uznano zarzut skarżącej, jakoby organ II instancji błędnie uznał, że skarżąca nie przeprowadziła skutecznych rokowań z użytkownikami wieczystymi działki nr [...], a co za tym idzie nie został spełniony warunek określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. Z materiału zgromadzonego w sprawie jasno wynika, że żadnych rokowań nie było. Odbyła się jedynie jedna rozmowa w wąskim gronie w celu ustalenia oczekiwań, a nie prowadzenia negocjacji. Co istotne w rozmowie tej brały udział osoby nieuprawnione, a nie brała udziału w tej rozmowie osoba uprawniona tj. A. S., która nawet nigdy nie była zaproszona na spotkanie, którego celem byłoby prowadzenie negocjacji. Kwestia braku przeprowadzenia rokowań przez skarżącą szczegółowo opisana została w odwołaniu z 17 maja 2023 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło do przeprowadzenia rokowań, skoro nie uczestniczyli w tym wszyscy uprawnieni. Skarżąca w uzasadnieniu sama przyznaje, że rozmowa prowadzona była z B. S. i Prezesem T. K. S., który jak słusznie wskazuje organ II instancji w swojej odpowiedzi na skargę nie miał pełnomocnictwa do prowadzenia takich rozmów. Co więcej z materiału zgromadzonego w sprawie wynika także, że pracownik I. T. prowadzący rozmowę również nie miał takiego pełnomocnictwa. Nie można zatem twierdzić, że w niniejszym przypadku doszło do jakichkolwiek rokowań. Wskazywanie natomiast przez skarżącą w uzasadnieniu, że nie ma okoliczności świadczących o tym, że stanowisko A. S. byłoby inne niż B. S. i K. S. jest jedynie gołosłownym twierdzeniem i jest nieuzasadnione. Niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że rokowania zostały przeprowadzone.
Zdaniem uczestników nie sposób też nie zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji wyrażonym zarówno w uzasadnieniu swojej decyzji, jak i w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę P. W. ., że przesłanka braku realizacji inwestycji na działce [...] jest przesłanką kluczową w niniejszej sprawie, kwestia rokowań natomiast pozostaje irrelewantna dla sprawy. Nie ma żadnych wątpliwości, że wymóg określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. w niniejszym przypadku nie został spełniony.
Ponadto uczestnicy nie zgodzili się ze skarżącą, że jedyna droga dojazdowa zapewniająca dostęp do inwestycji prowadzonej na nieruchomościach nr ew. [...] i [...] prowadzi przez prywatną działkę nr [...]. Jak wynika z decyzji nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 1 czerwca 2023 r. pkt. 4.6 dostęp taki istnieje poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej. Nie jest zatem prawdą, że jedyna możliwość to dostęp przez działkę nr [...]. Uczestnicy wskazali, że skarżąca na stronie 2 swojej skargi pkt. 1a sama wskazuje, że "... przejazd przez działkę nr [...] jest zbędny w celu realizacji inwestycji". Niezrozumiałym jest zatem podnoszenie zarzutów przez skarżącą w swojej skardze dotyczących tej kwestii. Nadto skarżąca na stronie 7 swojej skargi przedstawia zdjęcia, na których to zdjęciach nie ma zaznaczonych działek, o których pisze skarżąca, tj. działki nr [...], dz. nr [...] i działki nr [...]. Zdjęcia te zatem nic nie wnoszą do sprawy, a na pewno nie potwierdzają twierdzeń skarżącej.
Według uczestników nie można zgodzić się również ze skarżącą, że przedmiotowa droga dojazdowa jest urządzeniem/obiektem naziemnym niezbędnym do korzystania z urządzeń łączności publicznej. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę szczegółowo uzasadnił dlaczego skarżąca się myli w tym zakresie powołując przy tym stosowne przepisy prawa. Do tego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że skarżąca nie zamierza wykonywać żadnych czynności na działce nr [...], o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., lecz tylko korzystać z drogi gruntowej znajdującej się poza terenem inwestycji celu publicznego. Skoro tak to nie jest to możliwe na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. i organ II instancji ma tu całkowitą rację. Nieuzasadniony jest również zarzut pominięcia przez organ II instancji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zdaniem uczestników skarżąca patrzy jedynie przez pryzmat realizacji swojego interesu pomijając przy tym interes innych osób. W niniejszym przypadku organ II instancji słusznie uznał, że zadbał o słuszny interes obywateli, tj. osób których prawo użytkowania wieczystego miało zostać ograniczone, albowiem nie ma podstawy prawnej by uczynić to w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a").
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organ odwoławczy zasadnie odmówił skarżącej ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości uznając, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy nie znajdzie zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.
Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: publ. baza CBOSA).
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Ustalone przez organy okoliczności faktyczne dotyczące sposobu realizacji inwestycji, jej zakresu oraz usytuowania, były bezsporne. Odnosząc się natomiast do zarzutów uczestników postępowania, którzy podnosili, że działka nr [...] nie stanowi jedynego możliwego dostępu do inwestycji, ponieważ w decyzji lokalizacyjnej określono w pkt 4.6, że istnieje dostęp do inwestycji przez istniejący zjazd z drogi gminnej (co oznacza, że przejazd przez działkę nr [...] jest zbędny), Sąd zwraca uwagę, że jak wynika ze stanowiska skarżącej, po remoncie wiaduktu w linii drogi [...] jedyny możliwy dojazd do terenu inwestycji, przebiega przez działkę nr [...], i taki stan istniał w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego (pismo skarżącej z 3 listopada 2023 r. ([...])). Tej okoliczności organ, ani uczestnicy postępowania nie zakwestionowali, a zatem w tym zakresie zarzuty uczestników postępowania okazały się niezasadne.
Odnosząc się natomiast do spornej kwestii istnienia podstaw zastosowania w sprawie art. 124 ust. 1 u.g.n., wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych budów lub wyjątkowo w trakcie realizacji inwestycji. Wydanie na podstawie tego przepisu odnoszącego się do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne. Zezwolenie może dotyczyć również rozbudowy, jeśli obejmuje ona np. budowę nowych odcinków przewodów lub nowych urządzeń. Można również uznać, że dotyczy ich przebudowy, ale w takim zakresie, w jakim przekracza ona zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii. Konserwacja urządzeń przesyłowych i ich remont uregulowana jest odrębnie w art. 124b u.g.n. (wyrok NSA z 13 lipca 2021 r., I OSK 2637/20; i powołane tam orzecznictwo).
Zdaniem Sądu, zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie
art. 124 ust. 1 u.g.n. jest równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając jednak na względzie fakt, że urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią części składowych gruntu) zasadny jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej. Wynika to także z treści art. 124 ust. 5-7 u.g.n., określających obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1404/20). Zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej, to można zasadnie przyjąć, że przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji liniowej.
Mając na uwadze charakter i skutki tej regulacji, w ocenie Sądu analizowany tu przepis wymaga ścisłej wykładni. Skarżąca dokonuje natomiast wykładni rozszerzającej, która w okolicznościach tej sprawy prowadzi do objęcia zakresem stosowania tego przepisu także działki nr [...], przy czym charakter tego ograniczenia odpowiada w istocie treści służebności drogi koniecznej. Wynika to wprost z uzasadnienia wniosku skarżącej, w którym wnosi o zapewnienie spółce – "[...] przejścia i przejazdu przez ww. nieruchomość..." ([...].). W ocenie Sądu taki sposób wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. uznać należy za niedopuszczalny, a kwestia uzyskania przez skarżącą tytułu do nieruchomości, na której nie jest realizowana inwestycja celu publicznego, powinna być załatwiona w innym trybie (ustanowienie służebności drogi koniecznej przez czynność prawną lub na drodze sądowej przed sądem powszechnym).
Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, że skoro na działce
nr [...] nie jest planowana inwestycja celu publicznego, to nie może zostać ograniczony sposób korzystania z niej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do nowych inwestycji, które planuje się zrealizować na konkretnej nieruchomości, która właśnie z uwagi na planowaną lokalizację na jej terenie nowych obiektów i urządzeń zostaje ograniczona w sposobie korzystania. Z tego powodu nie jest dopuszczalne w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] w celu jej wykorzystania wyłącznie jako drogi dojazdowej do inwestycji, która jest realizowana na sąsiednich nieruchomościach, czyli działkach nr [...] oraz [...]. Słusznie organ odwoławczy stwierdził, że droga gruntowa zlokalizowana na działce nr [...] nie może stanowić obiektu lub urządzenia, a przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o możliwości zakładania i przeprowadzania innych urządzeń i obiektów (niż te w nim wymienione) niezbędnych do korzystania z wymienionej w nim infrastruktury, a takim urządzeniem z pewnością nie jest powyższy grunt użytkowany jako droga gruntowa. Chodzi tutaj o urządzenia i obiekty usytuowane na nieruchomości, na której jest planowany cel publiczny, a nie na nieruchomościach sąsiednich, nieobjętych inwestycją, czyli takich jak działka nr [...].
Zdaniem Sądu tej oceny nie mogą zmienić powołane przez skarżącą judykaty (wyrok WSA w Krakowie z 14 lipca 2022 r., II SA/Kr 165/22; wyrok WSA w Krakowie z 15 grudnia 2020 r., II SA/Kr 695/20). W żadnym z powołanych orzeczeń Sąd administracyjny nie rozstrzygał spornej kwestii dotyczącej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n, w tym zawartego nim wyrażenia – "a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Cytowany przez skarżącą fragment uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie II SA/Kr 165/22 w ogóle nie pochodzi z części zważającej i nie jest stanowiskiem Sądu. Cytat ten pochodzi z części wstępnej (historycznej) uzasadnienia i dotyczy stanowiska starosty. Z kolei w sprawie II SA/Kr 695/20 Sąd orzekając w trybie związania z art. 153 p.p.s.a., odnosił się do zgodności ograniczenia z planem miejscowym. Co prawda, Sąd ten uznał zasadność ustanowienia w decyzji ograniczającej pasa gruntu w celu umożliwienia dostępu do urządzenia infrastruktury przesyłowej, ale kwestia objęcia zakresem stosowania
art. 124 ust.1 u.g.n. tej części nieruchomości nie była w tamtej sprawie sporną (ani strona ani organ tej okoliczności nie kwestionowały).
Jakkolwiek zastrzeżenia organu odwoławczego co do braku spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań oraz zarzut skarżącej co do nie uzyskania wymaganego ustawą uzgodnienia z Prezesem U. K. E., nie mają ostatecznie istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, skoro organ II instancji zasadnie odmówił zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. z innej przyczyny, to Sąd stwierdził, że – co do zasady – stanowisko organu II instancji także w tym zakresie zasługuje na aprobatę.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Zauważyć należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Wykładając zatem treść art. 124 ust. 3 u.g.n. należy przyjmować, że strony, zmierzające do załatwienia sprawy, w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownej propozycji. W kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy istotny jest wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, zwracając się do właścicieli danej nieruchomości z propozycją podjęcia rokowań, dotyczących warunków zezwolenia na wejście na cudzy grunt celem przebudowy linii energetycznej a zwłaszcza proponując właścicielom nieruchomości obciążenie ich gruntu ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przesyłu, osoba, która zwraca się bezpośrednio do właścicieli nieruchomości, musi działać w imieniu przedsiębiorcy, to jest legitymować się właściwym jego umocowaniem już w momencie nawiązywania rozmów. W innym bowiem przypadku nie można w ogóle mówić o tym, iż rokowania miały miejsce - w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. (wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 13/20).
Organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że w tej sprawie rokowania nie zostały przeprowadzone przez inwestora, ani jego pełnomocnika. Z załączonej do wniosku kopii notatki ze spotkania ([...].) wynika, że w spotkaniu brał udział tylko uczestnik B. S. oraz R. W. i K. S., którzy nie wylegitymowali się stosownym pełnomocnictwem.
Ponadto organ II instancji zasadnie stwierdził, że w przypadku odmowy zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., nie było podstaw do prowadzenia postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n.
W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który organ odwoławczy należycie ocenił, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosował powołane na wstępie przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.
W tym stanie rzeczy, na podstawie 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.