I SA/Po 380/22

I SA/Po 380/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Waldemar Inerowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 18 ust. 1e
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie WSA Waldemar Inerowicz (spr.) WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z 3 grudnia 2021 r. , nr [...]:
1. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) o powierzchni 0,0098 ha, położonej w obrębie P., gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], przejętej z mocy prawa na własność Powiatu [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 5 sierpnia 2021 r., nr [...] dla inwestycji obejmującej: "Rozbudowę drogi powiatowej [...] - granica powiatu ([...]), obejmującej wartość:
- gruntu w wysokości [...] zł,
- nasadzeń roślinnych w wysokości [...] zł,
- ogrodzenia z elementów drewnianych na słupkach betonowych, bramy z furtką, ogrodzenia z siatką na słupkach betonowych, na podmurówce i murka oporowego w wysokości [...] zł,
2. powiększył ustalone w pkt 1 odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...]zł,
3. ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie [...]zł,
4. ustalone w pkt 3 odszkodowanie przyznał na rzecz:
- W. D. w wysokości [...] zł za prawo własności działki nr [...],
- K. S. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia przysługującego ograniczonego prawa rzeczowego,
5. zobowiązał Powiat [...] do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 3.
W motywach rozstrzygnięcia Starosta [...] wskazał, że decyzją Nr [...] z 5 sierpnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – w skrócie: "u.z.r.i.d."), zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej "Rozbudowę drogi powiatowej [...] - granica powiatu ([...])". Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na mocy powyższej decyzji działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,0098 ha położona w obrębie P., gmina [...] powstała z podziału działki nr [...] i przeszła na własność Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna i prawomocna tj. dnia 9 września 2021 r. Wskazana nieruchomość uprzednio stanowiła własność W. D. (dalej także jako: "właściciel" lub "skarżąca") i ujawniona była w księdze wieczystej nr [...]
W dniu 16 sierpnia 2021 r. Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za działkę nr [...]. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – w skrócie: "u.g.n.") ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Postanowieniem z 17 września 2021 r. organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego – B. N., w celu sporządzenia stosownego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy z 14 października 2021 r., w którym ustalił wartość przysługującego odszkodowania na łączną kwotę [...]zł (w tym [...] zł tytułem wartości gruntu oraz [...] zł tytułem wartości nakładów budowlanych). Dodatkowo biegły określił wartość ograniczonego prawa rzeczowego - służebności osobistej polegającej na swobodnym korzystaniu przez osobę uprawnioną z całego domu mieszkalnego ogrzanego i oświetlonego, korzystanie ze wspólnego wyjścia i wspólnego korytarza, a także swobodne poruszanie się po całym obejściu nieruchomości - na kwotę [...]zł.
Dokonując oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego organ I instancji stwierdził, że operat ten został sporządzony i podpisany przez osobę uprawnioną, nie zawiera niejasności, jest kompletny i odpowiedni do celu, dla którego został sporządzony. W szczególności organ wskazał, że operat zawiera wszelkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny, uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia, zestawienie stosownych cen transakcyjnych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego, które dotyczą określenia wartości nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że operat został sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 555 – w skrócie: "rozporządzenie RM") oraz przepisami u.g.n. W związku z powyższym organ przyjął operat szacunkowy, jako dowód w postępowaniu, w oparciu o który można ustalić wysokość odszkodowania.
Ponadto organ I instancji wskazał, że nieruchomość została wydana w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d., a zatem wysokość odszkodowania należało powiększyć o 5% i ustalić ją na kwotę [...]zł.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. D. zakwestionowała prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w zakresie wyceny infrastruktury znajdującej się na nieruchomości, a także brak kompletności i przejrzystości w zakresie prezentacji tej wyceny.
Wojewoda decyzją z 11 marca 2022 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję organu I instancji w pkt 2-5 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Zarządu Powiatu [...] do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz:
a) W. D. w kwocie [...]zł,
b) K. S. w kwocie [...]zł,
a w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że szczegółowa analiza sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego uzupełniona o stanowisko rzeczoznawcy majątkowego w zakresie zarzutów odwołania, wskazuje, że operat szacunkowy z 14 października 2021 r. sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego B. N., nie zawiera wad powodujących jego dyskwalifikację, a w związku z tym może zostać uznany za dowód w sprawie. W szczególności organ odwoławczy zaznaczył, że ww. operat szacunkowy spełnia wymogi określone w § 56 i § 57 rozporządzenia RM w sprawie wyceny i zawiera wszystkie wskazane w tych przepisach elementy. Operat został ponadto sprawdzony pod względem rachunkowym, pod kątem jego kompletności i spójności logicznej i pod tym względem również nie budzi zastrzeżeń.
Organ odwoławczy uznał natomiast, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d., powiększając ustalone odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania. W tym kontekście wskazano, że organ I instancji przyjął stanowisko, zgodnie z którym obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości.
Organ odwoławczy nie podziela powyższego stanowiska. Zdaniem wojewody skoro w treści art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d. mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy jednoznacznie wynika, że w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez byłą właścicielkę zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej inwestor nie został jeszcze wyłoniony, nie mówiąc o objęciu przez niego nieruchomości w posiadanie. W sprawie nie zostało również złożone oświadczenie byłego właściciela nieruchomości bądź inny dokument świadczący o jej wcześniejszym wydaniu przez byłego właściciela. Z powyższego organ II instancji wywiódł, że w sprawie nie doszło do czynnego bądź dorozumianego wydania nieruchomości przez jej byłego właściciela.
Uwzględniając powyższe organ II instancji stwierdził, że naruszenie art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d., choć niewątpliwie nastąpiło, nie miało charakteru naruszenia rażącego, a to z uwagi na występujące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym różnice w rozumieniu pojęcia wydania nieruchomości. Tym samym nie można mówić o oczywistości naruszenia. Jednakże w ocenie organu II instancji, w powiązaniu z naruszeniem art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d. doszło do rażącego naruszenia interesu społecznego polegającego na tym, że przyznany byłej właścicielce "bonus" w wysokości 5% wartości nieruchomości zostałby wypłacony ze środków publicznych w sytuacji niespełnienia ustawowej przesłanki wydania przez byłego właściciela nieruchomości w określonym ustawą terminie, tj. w sytuacji, w której nie byłoby podstawy do jego wypłaty. W związku z tym wojewoda uznał, że w sprawie należy zastosować art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – w skrócie: "k.p.a.") i wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, albowiem zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny.
W skardze z 14 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. D. wniosła o chylenie powyższej decyzji Wojewoda i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez organy obu instancji rozstrzygnięć bez wskazania podstaw prawnych,
2. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy obu instancji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
3. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia na niekorzyść strony, czym naruszono zaufanie strony do władzy publicznej,
4. art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony przez organy obu instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw strony,
5. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania przez organy obu instancji,
6. art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony bez należytego wykazania rażącego naruszenia interesu społecznego,
7. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie przez organy obu instancji dowodu bez jego weryfikacji bądź należytej weryfikacji pod kątem jego mocy dowodowej w sprawie,
8. art. 79 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzania dowodów przez organy obu instancji,
9. art. 111 § 1a i § 1b k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji zawierającej błędy i pomyłki i nie sprostowanie ich postanowieniem,
10. art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d. poprzez błędne uznanie organu II instancji, że stronie nie przysługiwało powiększenie odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość o 5% wartości nieruchomości.
W argumentacji skargi skarżąca zarzuciła, że organy I i II instancji w swoich decyzjach nie wskazały podstaw prawnych wyceny poszczególnych elementów infrastruktury położonej na przejętej nieruchomości oraz ograniczonego prawa rzeczowego (służebność) wynikających prawdopodobnie z rozporządzenia RM. W związku z tym skarżąca stwierdziła, że nie miała wiedzy o zastosowanych metodach szacowania i nie mogła zweryfikować kwotowego wyniku tego szacowania. Ponadto skarżąca uznała za błędne twierdzenie organu II instancji, że sprawdził operat szacunkowy pod kątem daty określenia stanu nieruchomości, albowiem w operacie stan nieruchomości określono na dzień 5 sierpnia 2021 r., podczas gdy wizji lokalnej (oględzin nieruchomości) dokonano w dniu 7 października 2021 r., sporządzając na tę okoliczność protokół, stanowiący załącznik do operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej nie można było określić stanu nieruchomości z datą 5 sierpnia 2021 r., ponieważ w tym dniu nie dokonano jeszcze inwentaryzacji jej składników.
Skarżąca zarzuciła także, że nie otrzymała od organu I instancji powiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości. W aktach sprawy brak jest korespondencji kierowanej do skarżącej, zarówno przez organ jak i rzeczoznawcę w tej sprawie. Zdaniem autorki skargi w sprawie doszło do bezprawnego działania organu odwoławczego, w wyniku którego organ ten przekroczył zasadę bezstronności i jawności postępowania, pozyskując w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego stanowisko rzeczoznawcy co do opinii (operatu szacunkowego), którą ten sam rzeczoznawca wydał 14 października 2021 r. w przedmiocie zarzutów odwołania, o których osoba ta nie powinna była się dowiedzieć.
Skarżąca zarzuciła także, że organ odwoławczy w sposób rażący naruszył art. 8 i art. 139 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d. Skarżąca zwróciła uwagę, że faktu wydania nieruchomości nie kwestionował organ I instancji, wskazując w swojej decyzji, że przepisy prawa nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, w związku z czym przysługuje stronie powiększenie odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Organ I instancji, podobnie jak skarżąca uznał, że faktyczny wybór wykonawcy w przetargu na roboty budowlane, pozostaje kwestią wtórną do wydania nieruchomości. Ponadto skarżąca wskazała, że jej sąsiedzi, którzy są właścicielami nieruchomości również podlegających podziałowi na ten sam cel publiczny (rozbudowa tej samej drogi w ramach tego samego zadania inwestycyjnego) otrzymali decyzje przyznające im 5% - owe bonusy liczone od wartości odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne.
W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd badał, czy organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy prawa materialnego, a w szczególności przepisy art. 12 ust. 4 pkt 2, 4a, 4f, 5, art. 18 u.z.r.i.d. oraz art. 132 ust. 1a,5 i 8, art. 134 ust. 1 i 3 u.g.n., które zdaniem organów uzasadniały ustalenie na rzecz skarżącej i uczestniczki postępowania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.
Wobec sformułowania przez skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16; wyrok ten i orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że zawarta w analizowanym tu przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony", a w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji. Odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest dopuszczalne wyłącznie z przyczyn podanych w przepisie art. 139 k.p.a. tj. gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji winien wykazać wystąpienie w sprawie podstaw do zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od zakazu (np. wyrok WSA w Białymstoku z 15 marca 2022 r., II SA/Bk 100/22).
W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że przewidziana możliwość odstąpienia od zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie zatem przez organ z tej instytucji powinno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając więc sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy jest zobowiązany wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine. Podkreślić jednak trzeba, że tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony, zwykłe zaś naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1357/18).
Nie powinno być w tej sprawie wątpliwości, że decyzja organu odwoławczego pogorszyła sytuację skarżącej, skoro organ ten uznał, że brak było podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania, ustalonego w pkt 1 decyzji organu I instancji, o 5% wartości nieruchomości. Organ II instancji miał świadomość wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącej, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na istnienie przesłanki z art. 139 k.p.a.
Przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa" rozumie się naruszenie przepisu prawa, którego treść nie budzi wątpliwości co do bezpośredniego rozumienia, a zatem ocena rozstrzygnięcia organu wydanego z rażącym naruszeniem prawa jest oczywista i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych (rozstrzygnięcie organu I instancji jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem), a także gdy skutki decyzji są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy sam stwierdził brak istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z uwagi na występujące w orzecznictwie różnice w rozumieniu pojęcia wydania nieruchomości (s. 9 dec. II inst.).
W tym kontekście wyjaśnić należy, że zgodnie art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d. w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Na tle tego przepisu kształtuje się obecnie jednolita linia orzecznicza, zgodnie z która, przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Ponadto bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (np. wyrok WSA w Szczecinie z 18 maja 2022 r., II SA/Sz 1233/21, i powołane tam orzecznictwo).
Organ odwoławczy uznał jednak, że doszło w tej sprawie do rażącego naruszenia interesu społecznego polegającego na tym, że przyznany byłej właścicielce "bonus" w wysokości 5% wartości nieruchomości zostałby wypłacony ze środków publicznych w sytuacji niespełnienia przesłanki wydania przez byłego właściciela nieruchomości w określonym ustawą terminie (s. 9-10 dec. II inst.). Powyższą argumentację organ II instancji oparł na ustaleniu, że w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez skarżącą zawiadomienia o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie został wyłoniony inwestor, który mógłby objąć nieruchomość we władanie.
Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Sąd podziela zarzut skarżącej, że z punktu widzenia przesłanek warunkujących zastosowanie art. 18 ust.1e u.z.r.i.d. nie ma istotnego znaczenia postawa inwestora i jego subiektywne zachowanie, ale decydujące znaczenie ma tutaj postawa właściciela. Zdaniem Sądu, brak wyłonienia inwestora jest okolicznością, która w żadnej mierze nie może obciążać skarżącej. W przeciwnym wypadku przepis art. 18 ust.1e u.z.r.i.d. nie znalazłby zastosowania w każdej sytuacji, w której wyłonienie inwestora nastąpiło po upływie terminu, o którym mowa w tym przepisie.
W konkluzji tej części rozważań Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia interesu społecznego, a zatem brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a.
Nie zasługują natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi, w których skarżąca kwestionuje poprawność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.
Odnosząc się do tych zarzutów na wstępie wyjaśnić należy, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.
Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. Zauważyć należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji
Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt: I OSK 2085/11).
W judykaturze podkreśla się także, że opinia biegłego, w tym operat szacunkowy, podlega w postępowaniu administracyjnym, jak inne dowody, ocenie według 80 k.p.a., lecz co odróżnia ją pod tym względem, to szczególne dla tego dowodu kryteria oceny, które stanowią: poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego w niej stanowiska oraz stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen, a także zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej. Podkreślić należy, że specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ administracyjny, który nie posiada wiadomości specjalnych, w istocie tylko w zakresie zgodności z zasadami logicznego myślenia, doświadczenia życiowego i wiedzy powszechnej. Te kryteria są wystarczające do uznania opinii biegłego za nieprzekonującą. Organ nie może oprzeć swego przekonania o istnieniu lub braku okoliczności, których zbadanie wymaga wiadomości specjalnych, wyłącznie na podstawie konkluzji opinii biegłego, ale powinien sprawdzić poprawność poszczególnych elementów opinii, składających się na trafność jej wniosków końcowych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdza się ponadto, że opinia biegłego, jest jednym z dowodów w sprawie i może być przedmiotem krytyki stron, a organ nie jest nią związany i ma obowiązek jej oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Przy czym ustalenie stanu faktycznego sprawy należy zawsze do organu, a biegły powinien jedynie udzielić odpowiedzi na konkretne pytania dostosowane do stanu faktycznego sprawy. Z istoty tego dowodu wynika, że opinia biegłego musi zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy poprawności wniosków stawianych przez biegłego bez konieczności wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Musi zatem przekonywać jako logiczna całość, a biegły powinien wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Organ musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., I SA/Gl 1279/18, i powołane tam orzecznictwo).
Zaznaczyć ponadto należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Organ obowiązany jest więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Ponadto w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w przepisach wykonawczych, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r., I OSK 1215/18, i powołane tam orzecznictwo).
Wychodząc z powyższych założeń Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego zgodnie z którą, sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy jest kompletny (zawiera wymagane przepisami elementy), a ponadto nie budzi zastrzeżeń po jego sprawdzeniu przez organ II instancji pod względem rachunkowym i spójności logicznej (s. 5-6 dec. II inst.).
Zaznaczyć należy, że organ II instancji dokonał oceny przydatności sporządzonego operatu, po dodatkowych pisemnych wyjaśnieniach rzeczoznawcy, w których rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutów wobec tego operatu, zawartych w odwołaniu (pismo rzeczoznawcy majątkowego z 21 stycznia 2022 r. – w aktach administracyjnych).
Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wyceniając nakłady w podejściu kosztowym, biegła nie mogła pominąć faktu, że wyceną zostały objęte rzeczy o określonym stopniu zużycia. Słusznie organ podkreślił też, że nie ma prawnej możliwości uwzględnienia wszystkich (pełnych) kosztów, które wywłaszczony może ponieść na odtworzenie danego elementu nieruchomości.
Zdaniem Sądu rzeczoznawca odniosła się w sposób wyczerpujący do zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeń, a organ II instancji nie miał zasadnych podstaw do zakwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie.
W ocenie Sądu wnikliwa analiza sporządzonego w tej sprawie operatu pozwala na wyjaśnienie sygnalizowanych przez skarżącą wątpliwości co do podstaw prawnych dokonanej wyceny i zastosowanych metod szacowania. Należy tu podkreślić, że weryfikacja wyniku operatu, na co zwraca uwagę skarżąca, nie może być dokonana samodzielnie przez stronę postępowania czy organ, z uwagi na brak po stronie tych podmiotów wiadomości specjalnych. Taka weryfikacja możliwa jest przez przedłożenie przez stronę w toku postępowania tzw. kontroperatu, co następnie może być podstawą do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.).
Wskazując na rozbieżności co do dat określenia stanu nieruchomości w operacie szacunkowym (5 sierpnia 2021 r.) i daty przeprowadzenia oględzin (7 października 2021 r. – s. 4 skargi), skarżąca nie wykazała, w jaki istotny sposób ta rozbieżność wpływa na wynik sprawy. W szczególności skarżąca nie podała, czy w stanie nieruchomości nastąpiły w okresie od sierpnia do października 2021 r. tego rodzaju zmiany, które miałyby bezpośredni wpływ na wynik wyceny nieruchomości dokonanej w operacie.
W ocenie Sądu, nie ma w tej sprawie uzasadnionych podstaw, aby odmówić operatowi szacunkowemu mocy i wiarygodności dowodowej, a ustalony na jego podstawie stan faktyczny uzasadniał zastosowanie powołanych przez organy przepisów.
W tym zakresie zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za niezasadne.
Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną co do podstaw zastosowania w tej sprawie art. 139 k.p.a.
w związku z art. 18 ust. 1e u.z.r.i.d.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – w skrócie: "p.p.s.a."). O kosztach sądowych (wpis od skargi) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a .