I SA/Po 282/21

I SA/Po 282/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz /sprawozdawca/
Katarzyna Nikodem
Katarzyna Wolna-Kubicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2304/21 - Wyrok NSA z 2025-01-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 124b ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Wolna - Kubicka Sędziowie WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., Starosta [...] orzekł o odmowie udostępnienia Spółce X. S.A. Oddział w K. (dalej: Spółka, inwestor) nieruchomości położonej w miejscowości W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ark. mapy [...], dla której Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością K. S., w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej.
Podstawę prawną decyzji stanowił m.in. przepis art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej: "u.g.n.").
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że złożenie wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzone było czterokrotnymi rokowaniami przeprowadzonymi przez pełnomocnika Spółki z właścicielem nieruchomości.
W związku z brakiem wyrażenia zgody ze strony właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac demontażowych na działce nr [...], pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Spółka złożyła wniosek do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z usunięciem z nieruchomości urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Planowane do wykonania prace na terenie działki nr [...] dotyczyły demontażu urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznej średniego napięcia [...] kV o łącznej długości [...] m, słupowej stacji transformatorowej [...] kV oraz linii kablowej [...] kV o łącznej długości [...] m.
Ze względu na negatywny przebieg rokowań, pismem z dnia [...] marca 2020 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w trybie art. 124b u.g.n., w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej właściciela ww. nieruchomości do jej udostępnienia przez okres 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia prac budowlanych związanych z demontażem linii elektroenergetycznej [...] kV.
Właściciel nieruchomości pismem z dnia [...] marca 2020 r. skierowanym do Starosty [...] przedstawił swoje wyjaśnienia, w których zwrócił uwagę m.in. na fakt zaproponowania przez niego kaucji w kwocie [...]zł. Właściciel nieruchomości wskazał również na niekonsekwencję Spółki, ponieważ w niektórych pismach wskazywał, że przedmiotowa linia będzie demontowana, a w innych prosił o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac modernizacyjnych polegających na wymianie istniejących słupów.
W związku z nasuwającymi się wątpliwościami w tej kwestii, Starosta [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wezwał inwestora do zajęcia stanowiska i wyeliminowania rozbieżności. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że rozbieżność związana z zakresem prowadzonej inwestycji była związana z ciągłymi zmianami koncepcji sposobu zasilania ww. linii elektroenergetycznej i stacji transformatorowej [...] kV, a zmiany te wynikały z braku udzielenia zgody na przeprowadzenie inwestycji przez właścicieli nieruchomości, przez które przebiega ww. linia. Pełnomocnik poinformował również, że w kwietniu 2019 r., inwestor podjął decyzję o usunięciu wszelakiej infrastruktury elektroenergetycznej znajdującej się na działce nr [...].
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Starosta [...] wezwał inwestora do przedstawienia nowych rokowań do dnia 30 czerwca 2020 r., pod rygorem pozostawienia wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. bez rozpatrzenia. Nowe rokowania zostały przedstawione Staroście w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Właściciel nieruchomości pismem z dnia [...] maja 2020 r. poinformował, że wyraża zgodę na wstęp na działkę nr [...] w celu demontażu infrastruktury elektroenergetycznej. Nadto wskazał, że w porozumieniu między właścicielem nieruchomości a inwestorem należy jeszcze wskazać, że właściciel nieruchomości musi zostać zawiadomiony na 7 dni przed planowanym demontażem linii, w celu zapewnienia możliwości wejścia na nieruchomość. Właściciel również zaproponował, że w porozumieniu należy też wskazać datę ustalenia i wypłacenia odszkodowania za powstanie ewentualnych szkód. Pełnomocnik inwestora poinformował w piśmie z dnia [...] maja 2020 r., że wprowadzenie takich zapisów jest jak najbardziej możliwe. Ponadto zwrócił uwagę, żeby właściciel nieruchomości przedstawił treść porozumienia, które proponuje zawrzeć z inwestorem przed rozpoczęciem robót.
W dniu [...] maja 2020 r. K. S. ostatecznie wyraził zgodę na przeprowadzenie prac demontażowych, ale tylko pod warunkiem zawarcia protokołu z 7-dniowym wyprzedzeniem rozpoczęcia robót budowlanych, a w protokole tym znalazłby się zapis o konieczności wpłaty kaucji przez inwestora przed przystąpieniem do wykonywania robót związanych z demontażem linii.
Pełnomocnik inwestora w piśmie do Starosty [...] z dnia [...] maja 2020 r. ponownie wniósł o wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n., w związku z tym, iż warunki przedstawione przez właściciela nieruchomości w rokowaniach są nie do spełnienia dla inwestora.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta [...] zwrócił się do K. S. z prośbą o ustosunkowanie się do przebiegu rokowań dotyczących demontażu linii elektroenergetycznej znajdującej się na działce nr [...]. Właściciel nieruchomości w odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2020 r. stwierdził, iż wyraził zgodę na przeprowadzenie prac demontażowych i związku z tym wniósł o wydanie negatywnej decyzji w przedmiocie udostępnienia jego nieruchomości.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
W odwołaniu wskazano, iż organ I instancji błędnie uznał, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na udostępnienie nieruchomości. Inwestor zwrócił uwagę, że zgoda została wyrażona warunkowo, a postawienie w rokowaniach niemożliwych do spełnienia warunków, musi skutkować uznaniem braku jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. W odwołaniu wskazano również, że w tytule wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie udostępnienia nieruchomości nastąpił błąd, ponieważ jak wynika z dalszej treści niniejszego wniosku, inwestor wniósł o udostępnienie nieruchomości tylko w celu wykonania czynności związanych z usunięciem z nieruchomości urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a nie w celu wykonania remontu przewodów i ww. urządzeń. Nadto poinformowano, że aktualny stan zaawansowania inwestycji nie pozwala na określenie konkretnej daty przeprowadzenia robót budowlanych, ze względu na wpływ wielu czynników niezależnych od inwestora.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., Wojewoda:
1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o udostępnieniu na rzecz Spółki, części nieruchomości położonej w miejscowości W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], ark. mapy [...], dla której Sąd Rejonowy w J. prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącej własnością K. S., w celu wykonania czynności związanych z usunięciem z nieruchomości urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej; powierzchnia nieruchomości niezbędna do przeprowadzenia przedmiotowego zadania wynosi [...] m2;
2. ustanowił obowiązek udostępnienia tej nieruchomości na czas 5 dni w terminie 6 miesięcy od momentu faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego właściciel nieruchomości - K. S. w piśmie z dnia [...] września 2020 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, twierdząc, iż wyraził zgodę na wykonanie prac na jego nieruchomości w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. Wskazał też, że do oświadczenia woli o wyrażeniu zgody na prace demontażowe nie zostały wprowadzone zaproponowane przez niego zapisy. Jednocześnie właściciel nieruchomości wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.
W dniu [...] listopada 2020 r. do właściciela nieruchomości inwestor przesłał oświadczenie woli o zmienionej treści. Treść oświadczenia została zmieniona zgodnie z załącznikiem nr [...] do pisma K. S. z dnia [...] września 2020 r. Inwestor uwzględnił poprawki właściciela nieruchomości, mimo to do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami z niewiadomych przyczyn nie doszło.
W celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości organ odwoławczy pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. ostatecznie wezwał strony postępowania do zawarcia porozumienia w terminie 3 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie wskazał, iż brak zawarcia porozumienia w ww. terminie zostanie uznany przez organ za brak zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie. W odpowiedzi na to wezwanie K. S. złożył wniosek o wydłużenie terminu na zawarcie porozumienia o 45 dni. Pełnomocnik inwestora w rozmowie telefonicznej w dniu [...] grudnia 2020 r. poinformował organ odwoławczy, iż doszedł do porozumienia z właścicielem nieruchomości co do wydłużenia terminu na zawarcie porozumienia do dnia [...] stycznia 2021 r. W związku z powyższym Wojewoda w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. zawiadomił strony, iż termin wzywający strony do zawarcia porozumienia został wydłużony do dnia 15 stycznia 2021 r. Po raz kolejny organ odwoławczy wskazał, iż brak zawarcia porozumienia w ww. terminie zostanie uznany za brak zgody właściciela nieruchomości na jej udostępnienie.
Pismami z dnia [...] i [...] stycznia 2021 r. właściciel nieruchomości ponownie przedstawił swoje stanowisko w sprawie oraz poinformował, iż w dniu [...] stycznia 2021 r. przesłał do inwestora wzór porozumienia, w którym wprowadził zmiany. Pełnomocnik inwestora w korespondencji mailowej z dnia [...] stycznia 2021 r. poinformował organ odwoławczy, iż ostatecznie inwestor nie doszedł do porozumienia z właścicielem nieruchomości.
W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 124b ust. 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, iż inwestor podjął rokowania z właścicielem nieruchomości. Wobec faktu, iż prowadzone pomiędzy stronami negocjacje zakończyły się niepowodzeniem, inwestor miał prawo wystąpić z wnioskiem do Starosty [...] o wydanie decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości na podstawie art. 124b u.g.n. Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora, że demontaż urządzeń linii napowietrznej [...] kV jest niezbędny do wybudowania linii kablowej [...] kV, która pozwoli zapewnić dostawy energii na wymaganym poziomie oraz o odpowiedniej jakości.
Odnosząc się treści odwołania inwestora z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ odwoławczy zgodził się z tym, że zgoda wyrażona przez K. S. - właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] była zgodą warunkową. Właściciel najpierw żądał ustanowienia kaucji w wysokości [...] zł i wpłacenia jej przez inwestora na jego rzecz, przed rozpoczęciem robót na terenie należącej do niego nieruchomości. Taki warunek dla inwestora był niemożliwy do spełnienia. Następnie właściciel nieruchomości wskazywał w pismach, zarówno do Starosty [...] i Wojewody, iż wyraził zgodę na wejście na jego grunt w celu demontażu urządzeń w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. oraz w oświadczeniu woli z dnia [...] sierpnia 2020 r. Inwestor w dniu [...] listopada 2020 r. przesłał do właściciela nieruchomości zmieniony wzór porozumienia nanosząc poprawki wskazane przez właściciela we wzorze porozumienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. Pomimo, iż inwestor zgodził się na zmianę treści porozumienia na korzyść właściciela nieruchomości - właściciel nie był skłonny zawrzeć z inwestorem tego porozumienia, pomimo iż w dniu [...] sierpnia 2020 r. deklarował, że w zmienionej formie porozumienie jest gotów zawrzeć. Do zawarcia porozumienia więc nie doszło. W związku z niejasną sytuacją, Wojewoda ostatecznie wezwał strony do zawarcia porozumienia i w dniu [...] stycznia 2021 r. inwestor po raz kolejny przesłał drogą mailową do K. S. propozycję zawarcia porozumienia, która niczym nie różniła się od poprzedniej propozycji, przesłanej przez inwestora do właściciela nieruchomości w dniu [...] listopada 2020 r. Właściciel nieruchomości nie zgodził się na zawarcie porozumienia w takiej formie i w dniu [...] stycznia 2021 r. przesłał do inwestora kolejny wzór porozumienia, który znów został zmodyfikowany przez właściciela nieruchomości. Inwestor w dniu [...] stycznia 2021 r. poinformował organ II instancji, iż do zawarcia porozumienia pomiędzy stronami ostatecznie nie doszło.
W ocenie organu odwoławczego właściciel nieruchomości nie był skłonny do zawarcia porozumienia z inwestorem. Nawet gdy inwestor zgodził się na warunki właściciela nieruchomości wskazane w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2020 r., to K. S. odmówił dwukrotnie zawarcia porozumienia w takiej formie. Następnie w dniu [...] stycznia 2021 r. przesłał do inwestora nowy wzór porozumienia, w którym wprowadził kilka zmian i warunków, które nie były do zaakceptowania przez inwestora, w związku z tym strony porozumienia nie zawarły. W związku z powyższym nie miała miejsca jednoznaczna i niebudząca wątpliwości zgoda właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Zdaniem Wojewody nie można mówić o zgodzie właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac na jego terenie, jeżeli stawia warunki, które dla drugiej strony - tj. inwestora są nie do przyjęcia.
Zdaniem organu odwoławczego zrozumiałe jest, iż inwestor nie zgodził się na zawarcie porozumienia w formie przedstawionej przez K. S. w dniu [...] stycznia 2021 r., bowiem niektóre warunki wzoru porozumienia (np. właściciel miałby prawo wnosić wszelkie uwagi i roszczenia co do uporządkowania terenu, a inwestor byłby zobowiązany te uwagi respektować i w terminie 7 dni usunąć) byłyby niekorzystne dla inwestora, a właściciel nieruchomości mógłby takie zapisy aż nadto wykorzystywać i narażać inwestora na nadmierne i nieadekwatne do danej sytuacji koszty. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż jeżeli między stronami (pomimo długotrwałych negocjacji) nie do doszło do zawarcia porozumienia, to trudno z tego wysnuć wniosek, iż właściciel nieruchomości wyraził zgodę na wejście na jego grunt w celu wykonania prac związanych z demontażem urządzeń elektroenergetycznych.
Wojewoda podkreślił przy tym, iż ewentualne zmniejszenie wartości nieruchomości, dokonanie ewentualnych zniszczeń bądź utrudnienie z korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, w związku z wykonaniem na niej prac demontażowych przez inwestora, nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, bowiem właściciel nieruchomości będzie również uprawniony do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania ustalenia odszkodowania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. za naruszenie prawa własności. W niniejszym postępowaniu organy administracji orzekają wyłącznie w przedmiocie zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia, jeśli zostaną spełnione przesłanki zawarte w art. 124b ust. 1 u.g.n.
Wojewoda zwrócił również uwagę na odmienny cel udostępnienia nieruchomości wskazany w rokowaniach i sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Inwestor najpierw prosił o wyrażenie zgody na wykonanie prac remontowych, a następnie prosił o zgodę na prace demontażowe. W związku z powyższym organ pierwszej instancji nakazał inwestorowi przedstawienie nowych rokowań, jednakże w sentencji zaskarżonej decyzji odmówił inwestorowi wydania decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do udostępnienia ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W ocenie organu odwoławczego takie sformułowanie należało uznać za błędne. Jeżeli zdaniem Starosty [...] należało orzec o odmowie wydania decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości, to Starosta powinien wskazać prawidłowy cel udostępnienia nieruchomości tj. w celu wykonania czynności związanych z usunięciem z nieruchomości urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej.
Wojewoda w związku z tym, że czas wykonania prac związanych z demontażem urządzeń elektroenergetycznych na działce nr [...] zdaniem inwestora wyniesie 5 dni, a oprócz tego inwestor wnioskował o wydanie decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości obowiązującej przez okres 6 miesięcy od momentu faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych, ustanowił obowiązek udostępnienia ww. nieruchomości na czas 5 dni w terminie 6 miesięcy od momentu faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych.
Reasumując Wojewoda uznał, że Starosta [...] błędnie orzekł, iż właściciel nieruchomości wyraził jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości zgodę na przeprowadzenie prac na jego nieruchomości związanych z demontażem linii elektroenergetycznej i w związku z tym nie została spełniona przesłanka "braku zgody", co prowadzi do odmowy wydania decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji pominął kwestię, że zgoda właściciela była zgodą warunkową, a zgoda udzielona pod warunkiem, który jest nie do spełnienia dla inwestora, jest równoznaczna z brakiem zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie ww. robót. Zdaniem organu odwoławczego nie ma wątpliwości, iż właściciel nieruchomości nie udzielił zgody na przeprowadzenie prac na jego gruncie, bowiem nie zawarł porozumienia z inwestorem, mimo długotrwałych negocjacji. Nadto organ I instancji błędnie sformułował w sentencji zaskarżonej decyzji cel wydania decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości, wskazując że udostępnienie nieruchomości związane jest z przeprowadzeniem remontu linii elektroenergetycznej położonej na działce nr [...], a inwestor wnioskował o wydanie decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości, w związku z wykonaniem czynności związanych z usunięciem z przedmiotowej nieruchomości urządzeń, służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Z tych względów konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji w całości i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.
Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. K. S. wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020r., zasądzenie kosztów postępowania od Wojewody oraz zwrot zaliczki na poczet złożenia odwołania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego:
- art. 7 - W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
- art. 7a §1 - Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
- art. 8 § 1 - Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
- art. 9 - Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
- art. 10 § 1 - Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań
- art. 11 - Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
- art. 13 §1 ust. 1 - Organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że na każdym etapie sprawy wyrażał w formie pisemnej zgodę na wejście, jednak warunki stawiane przez inwestora zdaniem skarżącego są nie do zaakceptowania ze względu na brak precyzyjnego wskazania terminów oraz zakresu prac jakie mają być wykonane na nieruchomości.
Nadto skarżący zarzucił, że organ odwoławczy mimo toczącego się postępowania nie przeprowadził rokowań czy rozprawy administracyjnej w toku której wyartykułowane zostałyby wszelkie kwestie sporne i wyczerpałoby to znamiona art. 13 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowił art. 124b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości wydawana jest z urzędu lub na wniosek podmiotu upoważnionego, czyli takiego, w skład majątku którego wchodzą przewody lub urządzenia, których czynności te mają dotyczyć i który zobowiązany jest wykonać konserwację, remont lub usunąć awarię. Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy (art. 124b ust. 3 u.g.n.). Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe na skutek czynności, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania (art. 124b ust. 4 u.g.n.). Obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, podlega egzekucji administracyjnej (art. 124b ust. 5 u.g.n.).
Z powołanego przepisu wynika, że może on być zastosowany, jeśli kumulatywnie spełnione zostaną następujące przesłanki: 1) wystąpi konieczność wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii wymienionych w przepisie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń; 2) właściciel (użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości) nie wyraża zgody na takie udostępnienie.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest zaistnienie pierwszej przesłanki wskazanej w powyżej cytowanym przepisie. Nie budzi wątpliwości niezbędność usunięcia z nieruchomości urządzeń linii napowietrznej [...] kV. Jest to niezbędne do wybudowania linii kablowej [...] kV, która z kolei pozwoli zapewnić dostawy energii na wymaganym poziomie oraz o odpowiedniej jakości. Inwestor ma bowiem obowiązek zapewnienia ciągłości zasilania gospodarstw domowych i obiektów przemysłowych, zatem konieczność wykonania ww. prac jest jak najbardziej uzasadniona.
Kwestią sporną jest natomiast to, czy właściciel nieruchomości wyraził zgodę na jej udostępnienie. Dla dopuszczalności zastosowania art. 124 b u.g.n. należy zatem ustalić czy skarżący nie wyraził zgody na udostępnienie spornej nieruchomości na rzecz Spółki w celu wykonania czynności związanych z usunięciem z nieruchomości urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. W tej mierze wskazać należy, że Sąd orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie wyraził Spółce zgody na udostępnienie nieruchomości i w tym zakresie w pełni aprobuje rozważania prawne Wojewody. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, że pojęcie "nie wyrażenia zgody" - zawarte w art. 124 b ust. 1 u.g.n. - należy rozumieć szeroko. Co za tym idzie, rokowania - czyli rozmowy, które podejmą strony w celu uzyskania ww. zgody - nie zawsze muszą kończyć się zawarciem porozumienia. Pomimo rokowań umowa ostatecznie może nie zostać zawarta. Rokowania nie są także czynnościami sformalizowanymi, mogą być prowadzone w dowolnej formie. Z tego względu nie można także podporządkować ich konkretnym czynnościom negocjacyjnym. Przeprowadzenie rokowań oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 b ust. 1 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 b ust. 1 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Strony nie są zatem związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 7 października 2009 r., sygn. IV SA/Po 381/09, wyrok WSA w Gdańsku z 24 października 2012 r. sygn. II SA/Gd 437/12 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia wymaga, że przepis art. 124 b ust. 1 u.g.n. nie wymaga przeprowadzenia rokowań w jakiejkolwiek formie, w celu uzyskania takiej zgody. Wystarczy jedynie brak zgody właściciela gruntu na udostępnienie nieruchomości. Oznacza to, zdaniem Sądu, iż wymóg braku uzyskania zgody został spełniony.
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że pismem z [...] lutego 2020 r. Spółka wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji zobowiązującej skarżącego – właściciela nieruchomości położonej w miejscowości W., oznaczonej jako działka nr [...], do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z usunięciem z nieruchomości urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej. Złożenie wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji poprzedzone było czterokrotnymi rokowaniami przeprowadzonymi przez pełnomocnika Spółki z właścicielem nieruchomości. Negocjacje dotyczące dobrowolnego udostępnienia nieruchomości nie przyniosły jednak rezultatu.
Wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego ustalony przez organy stan faktyczny uzasadniał wydanie decyzji, w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. W kontrolowanej sprawie inwestor określił jakie prace zamierza wykonać, a Wojewoda słusznie doszedł do przekonania, że mieszczą się one w katalogu prac wymienionych w art. 124b ust. 1 u.g.n. Wszystkie wskazane wyżej okoliczności dowodzą też trafności podjętego przez Wojewodę ustalenia, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na jej udostępnienie.
Zdaniem Sądu zasadne jest również stanowisko Wojewody odnośnie zawarcia w decyzji organu pierwszej instancji czasowego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając w art. 124 b ust. 3 u.g.n. termin na udostępnienie nieruchomości posłużył się instytucją uznania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że art. 124 b ust. 3 u.g.n. wskazuje jedynie, iż obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio - nie podając żadnego początkowego terminu, od kiedy liczony ma być okres udostępnienia. W związku z taką konstrukcją przepisu, skoro ustawodawca wprost nie uregulował w nim, od kiedy winien być liczony czas udostępnienia nieruchomości, stwierdzić należy, że organ dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym, nie jest bowiem związany żadnym konkretnym przepisem.
Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie organ mógł oprzeć decyzję na uznaniu administracyjnym jedynie w części dotyczącej ustalenia terminu okresu udostępnienia nieruchomości, bowiem sama kwestia udostępnienia nie podlega uznaniu. Spełnienie ustawowych przesłanek zawartych w art. 124 b ust. 1 u.g.n. implikuje wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska, które wskazywałoby na ustalony sposób określania początku biegu terminu do udostępnienia nieruchomości w związku z wystąpieniem okoliczności, o których mowa w art. 124 b ust. 1 u.g.n. Można zauważyć zarówno decyzje administracyjne, w których starosta ustalał początek biegu terminu od daty wydania decyzji (vide np. wyroki WSA w sprawach II SA/Bk 755/15 z 18 lutego 2016 r., II SA/Sz 809/14 z 8 stycznia 2015 r.), od daty uprawomocnienia się decyzji (tak wyroki w sprawach II SA/Łd 1159/14 z 8 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 352/15 z 8 września 2015 r., II SA/Bd 880/12 z 9 stycznia 2013 r.) oraz od dnia zajęcia nieruchomości (tak np. wyrok w sprawie II SA/Po 33/16 z 15 kwietnia 2016 r.). Powyższe dowodzi, że organy w różny sposób ustalają początek biegu terminu, w oparciu o różne przesłanki. Nie ulega jednak wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ taki termin wskazał, stanowiąc, że udostępnienie ma nastąpić na czas 5 dni w terminie 6 miesięcy od momentu faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych.
W świetle powyższych wywodów za nieuzasadnione należało uznać zarzuty przedstawione w skardze. W ocenie Sądu organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 i art. 13 § 1 ust. 1 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się przy tym naruszenia innych przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.