I SA/Po 25/26

I SA/Po 25/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Marek Sachajko
Mirella Ławniczak /przewodniczący/
Walentyna Długaszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 528
art. 87 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 988
art. 10 ust. 4, 5, 6 i 12
Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 784
par. 3 ust. 1 pkt 3, par. 5, par. 6 ust. 1, par. 8 ust. 2 pkt 1, ust. 5 pkt 1 i ust. 6 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Dnia 20 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Sachajko Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 roku sprawy ze skargi R. C. na akt Starosty z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu 1. stwierdza, że zaskarżony akt jest niezgodny z prawem; 2. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego R. C. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I SA/Po 25/26
Uzasadnienie
Starosta aktem z 28 stycznia 2025 r., wydanym na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. nr 988 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), zatwierdził projekt stałej zmiany organizacji ruchu kołowego na ul. [...] w G..
Na wskazany wyżej akt, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. C. i domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości, zarzucił naruszenie:
1. § 3 ust. 1 pkt 3 , § 5 ust. 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) poprzez wprowadzenie ograniczeń w możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu ulicy [...] w G. bez obligatoryjnego wskazania w sposób jasny i przekonujący, jakimi podstawami kierował się organ zarządzający ruchem na drogach publicznych, wprowadzając określone w projekcie stałej organizacji ruchu zmiany ( ograniczenia );
2) § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez nie odrzucenie projektu stałej organizacji ruchu w sytuacji, gdy wprowadzenie tej organizacji zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego wymuszając dojazd do nieruchomości skarżącego przez tereny znacznie bardziej zurbanizowane;
3 ) § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia w zw. z pkt [...] załącznika nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach ( Dz. U. z 2019 r. , poz. 2311 ze zm.) poprzez nie odrzucenie projektu organizacji ruchu w sytuacji, gdy zastosowanie znaku [...] " zakaz wjazdu samochodów ciężarowych " na ulicy [...] nastąpiło niezgodnie z przepisami dotyczącymi ww. warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych;
4) § 3 ust.1 pkt 3, § 5 ust 1 pkt 5 oraz § 8 rozporządzenia w zw. z art. 10 ust 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. poprzez wadliwe dokonanie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Wydziału Bezpieczeństwa Spraw Obywatelskich i Zdrowia;
5) § 8 ust 7 rozporządzenia poprzez brak obligatoryjnego określenia przez Starostę terminu , w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona organizacji ruchu
6) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez bezpodstawne pozbawienie drogi nr [...] ul [...] cechy drogi tj. ogólnodostępności drogi publicznej , wbrew jakimkolwiek podstawom prawnym w tym zakresie;
7) art. 41 ust 1 u.d.p. poprzez brak dopuszczenia po drodze publicznej ruchu pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.
8) art. 41 ust 2 – 6 u.d.p. poprzez wprowadzanie ograniczenia tonażowego na odcinku drogi publicznej, który nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że niniejsza sprawa nie dotyczy wprowadzenia nowej organizacji ruchu na ww. ulicy poprzez umieszczenie znaku [...] ( ograniczenie ruchu pojazdów o określonym tonażu), ale treści tabliczki znajdującej się pod tym znakiem ustanawiającej wyjątek od obowiązującego w tym miejscu od dawna zakazu wjazdu pojazdów przekraczających 5 t.
Jak wyjaśnił organ, w przypadku pierwszego wniosku zarządcy drogi logika nakazywała zatwierdzenie organizacji ruchu, zezwalającej na dojazd wszelkich pojazdów ponadnormatywnych do nieruchomości skarżącego , bowiem skarżący deklarował konieczność budowy placu do nauki jazdy z przyległą infrastrukturą , co wymaga wjazdu pojazdów ciężarowych. Natomiast, po wybudowaniu placu, już tylko na potrzeby prowadzenia działalności w postaci nauki jazdy wystarczająca jest organizacja ruchu dozwalająca przejazd wszelkimi pojazdami służącymi do nauki jazdy. Treść tabliczki pod znakiem brzmi: " nie dotyczy dojazdu do dz. Nr [...] pojazdów przystosowanych do nauki jazdy". Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że taka organizacja ruchu w jakikolwiek sposób utrudni prowadzenie działalności gospodarczej w postaci szkoły nauki jazdy.
Na co również wskazał organ, na tym terenie ( dzielnica podmiejska) przeważa jednorodzinna zabudowa mieszkaniowa. Nieruchomość skarżącego to jedyna działka, co do której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza usługi nieuciążliwe, zaś ulica [...] jest wąską , osiedlową ulicą, a w części dot. nieruchomości skarżącego bez poboczy, chodników, ścieżek rowerowych itp.
Ponadto, w czasie gdy skarżący nabywał przedmiotową działkę na ulicy [...] obowiązywało już ograniczenie tonażowe.
Z udzielonego odstępstwa w ograniczeniu tonażu pojazdów na ulicy [...] korzysta wyłącznie skarżący dla swojej działalności gospodarczej, tj. prowadzenia szkoły nauki jazdy.
Skoro zatem skarżący prowadząc działalność w postaci szkoły nauki jazdy może prowadzić tę działalność w oparciu o wyjątek od ogólnie obowiązującego zakazu wjazdu pojazdów o tonażu przekraczającym 5 t., jego skarga jest całkowicie niezasadna.
Organ wskazał również, że nie wystąpiła żadna z przesłanek zawartych w § 8 rozporządzenia, stanowiących podstawę odrzucenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, Sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 528; dalej jako: u.s.p.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w postanowieniu z 06 kwietnia 2022 r., wydanym w sprawie o syg. akt II GSK 256/22 art. 140 k.c. może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na jego prawo (zob. np.: postanowienie NSA z 12 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 287/19; postanowienie NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 161/19).
W kontrolowanej sprawie zostało zaskarżone zarządzenie starosty, to należy wskazać, że w art. 87 u.s.p. mowa jest o uchwałach organów powiatu, jednak zakresem jego stosowania należy objąć także zarządzenia starosty mieszczące się w grupie aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego (określonych w pkt 5 art. 3 § 2 P.p.s.a.).
W przedmiocie charakteru prawnego aktu: zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów, w dniu 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13 (ONSAiWSA z 2015 nr 1 poz. 2), w której wskazano. że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, dalej: rozporządzenie Ml), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
W świetle wskazanych wyżej przepisów, w ocenie Sądu, skarżący miał interes prawny do wniesienia skargi.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...], gdzie prowadzi działalność gospodarczą. Wprowadzone ograniczenie, zdaniem skarżącego, utrudnia mu prowadzenie tej działalności. Dokonana zmiana ingeruje więc w prawo własności skarżącego, w zakresie wykorzystywania przez niego nieruchomości w sposób niezakłócony. Tym samym można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego (art. 87 ust. 1 u.s.p.).
Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, należy wskazać, że zatwierdzenie organizacji ruchu zostało uregulowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. nr 988 ze zm.), dalej P.r.d.
Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia organ zarządzający ruchem w szczególności:
1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu;
2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu;
3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu;
Analiza i uzasadnienie zastosowania określonego rozwiązania powinno wynikać z projektu organizacji ruchu, który powinien zawierać elementy, które wskazane zostały w § 5 rozporządzenia, a jednym z nich jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze.
Ponadto, co wynika zarówno z art. 10 ust 12 P.r.d. jak i § 8 ust 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, przy zatwierdzaniu projektu organizacji ruchu właściwy organ powinien się kierować zasadą bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W przedmiotowej sprawie, jak wynika z opisu technicznego ([...]) zakres opracowania obejmuje zmianę treści tabliczki informacyjnej " Nie dotyczy dojazdu do dz. nr [...] " na tabliczkę o treści " Nie dotyczy dojazdu do dz. nr [...] pojazdów przystosowanych do nauki jazdy" oraz wymianę znaku [...] ( 5 ton) na [...]
( 5 ton) na ulicy [...] w G..
Jak wynika z przepisu pkt [...]. załącznika nr [...] do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach ( Dz.U. z 2003 r. , nr 220, poz. 2181 ze zm.) (...) znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu. W myśl zaś pkt [...] zał. nr [...] ww. rozporządzenia, [...] "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. [...] stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. W przypadku, gdy zakaz wjazdu ma dotyczyć samochodów ciężarowych o określonej dopuszczalnej masie całkowitej, np. ponad 5 t, na znaku lub na tabliczce pod znakiem podaje się wartość tej masy.
Z załączonej do akt dokumentacji projektu stałej organizacji ruchu, sporządzonej nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaku [...] w obrębie P. z tabliczką " Nie dotyczy dojazdu do dz. nr [...] pojazdów przystosowanych do nauki jazdy" została należycie rozważona.
W pkt [...] Opisu technicznego przedstawiającym charakterystykę drogi oraz ruch na drodze, wskazano jedynie, że jest to ulica gminna, nawierzchnia jedni z masy bitumicznej, droga o ruchu dwukierunkowym, szerokość jezdni 6,00 m, małe natężenie ruchu, droga w terenie zabudowanym.
Z projektu nie wynika, aby jego wykonanie poprzedzała analiza skutków, jakie projektowana zmiana wywoła dla uczestników ruchu, ani też by uwzględniono parametry i stan drogi oraz natężenie ruchu na tej drodze.
W opisie technicznym nie przedstawiono żadnej argumentacji ani nie odwołano się do stosowanych analiz czy ekspertyz technicznych, które pozwalałyby na zweryfikowanie zasadności wprowadzenia zakazu wjazdu samochodów ciężarowych.
W ocenie Sądu uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku [...] powinno w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i jak zarzuca skarżący wprost godzą w jego interes, jako przedsiębiorcy wykonującego transport takimi pojazdami.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że ograniczenie tego rodzaju jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne. Dlatego w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu.
Wyjaśnienia organu, przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponadto odwołanie się wyłącznie do okoliczności związanych z bezpieczeństwem uczestników ruchu drogowego, w tym zwłaszcza pieszych, również nie było wystarczające. Jak wskazano wyżej zmiana organizacji ruchu polegająca, m.in., na wprowadzeniu znaku [...] wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej stanu, natężenia ruchu drogowego, a także wyważenia proporcji pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym.
Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że dokumentacja projektowa winna wskazywać, że proponowana zmiana została wnikliwie wyjaśniona i przeanalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.
Zatwierdzenie projektu stałej zmiany organizacji ruchu musi również zawierać umotywowanie przyjętych rozwiązań, w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi warunki umieszczania danego znaku zakazu na drodze. Również z tego względu, że skoro tego rodzaju akt podlega kontroli sądu administracyjnego, to istotne jest jego prawidłowe uzasadnienie, które spełnia zasadniczą rolę w tym procesie, umożliwiając Sądowi przeprowadzenie takiej kontroli w zakresie oceny prawidłowości podjętych przez organ działań. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym w świetle obowiązujących w sprawie przepisów.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni poczynione wyżej rozważania.
Reasumując, w ocenie Sądu opisane wyżej uchybienia projektu nie uprawniały organu do zatwierdzenia stałej zmiany organizacji ruchu, co świadczy, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem § 8 ust. 5 pkt 1 i 2 i § 8 ust 6 pkt 1 rozporządzenia oraz pkt 3.1.1, 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia
Uwzględniwszy natomiast okoliczność, że od dnia wydania zaskarżonego aktu upłynął rok - termin, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdził, że zaskarżony akt został wydany niezgodnie z prawem.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).