Pełny tekst orzeczenia I SA/PO 172/23

I SA/Po 172/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Kucznerowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Wolna-Kubicka
Michał Ilski
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3, art. 138,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 1899
art. 98a ust. 1 i 1a, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3,
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Wolna – Kubicka Asesor sądowy WSA Michał Ilski Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 20 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 01 lipca 2022 roku nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 lipca 2022 r., Burmistrz [...] ustalił wobec A. P. (dalej: "strona", "skarżąca"), opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] nr [...], na skutek jej podziału.
Podstawę prawną decyzji stanowiły m.in. przepisy: art. 98 a ust.1 i ust. 1, art. 146 ust. 1a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: "u.g.n."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. , dalej: "k.p.a.").
Organ pierwszej instancji powołując się na przepisy art. 98a u.g.n. oraz uchwały nr XXXI/186/2009 Rady Miasta [...] z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 8 lipca 2009 r. nr 134, poz.2227), uznał, że zaistniały okoliczności do ustalenia opłaty adiacenckiej. W toku postępowania organ powołał do sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawcę majątkowego. W ocenie organu, sporządzony operat może stanowić dowód w sprawie na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości z uwagi na jej podział, bo jest rzetelny i pod względem formalnym został sporządzony zgodnie z wymogami prawa. Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę opracowania ustalono wysokość opłaty.
Pismem z dnia 11 lipca 2022 r., strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia w całości, kwestionując ustalenia organu pierwszej instancji i podnosząc wadliwość operatu.
Strona w szczególności zarzuciła, że podzielone działki nr [...] oraz [...] nie są działkami samodzielnymi, a co za tym idzie nie spełniają wymogów art. 98a u.g.n. naliczenia opłaty adiacenckiej. W ocenie strony, Burmistrz błędnie dokonał wyceny nowo powstałych działek w oparciu o cel podziału działki nr [...] - wyceniono wartość aktualną oderwaną od rynkowej, poprzez ustanowienie jednego kupującego, czyli ignorując art. 151 ust. 1 u.g.n. Ponadto strona wskazała na błędy formalne decyzji, w której przedstawiono dokumenty nie należące do stron postępowania oraz przedstawiono stan faktyczny odbiegający od stanu działek na dzień ich wyceny.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji, organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec bezsporności okoliczności zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dacie w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały Rady Miasta określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, postępowanie dowodowe skoncentrowało się na zbadaniu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność odwołującej. Kwestią rozstrzygającą dla postępowania było zatem ustalenie, czy w wyniku podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 146 ust. 1a u.g.n. stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 u.g.n. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, kwestionowanie operatu szacunkowego przez stronę, niepoparte żadnym przeciwdowodem jest niewystarczające do podważenia wiarygodności wyceny z dnia 26 marca 2022 r. W przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Odwołująca takiego przeciwdowodu w sprawie nie przedstawiła. SKO nie dopatrzyło się braku rzetelności i należytej staranności w działaniach rzeczoznawcy. W opinii organu II instancji zarzuty odwołania są nieuzasadnione, ponieważ sprowadzają się one do subiektywnego przekonania strony, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. Twierdzenia te są gołosłowne i niepoparte żadnym dowodem w sprawie. Jednocześnie organ zwraca uwagę na art 157 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnia, że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości, który podlegałby takiej samej ocenie organu jak każdy inny dowód w sprawie.
W ocenie SKO sporządzony w sprawie operat szacunkowy, posiada wartość dowodową w sprawie i na jego podstawie organ pierwszej instancji mógł ustalić opłatę adiacencką, bowiem jest on prawidłowy, rzetelny i logiczny. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że opinia rzeczoznawcy sporządzona została niepoprawnie. Operat w sposób dostateczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na wskazane działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że oba te warunki zostały spełnione. Nadto niewątpliwie nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.
Pismem z dnia 21 stycznia 2023 r. strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia decyzji SKO w całości oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:
1. brak ustosunkowania się do zarzutu interpretacyjnego art. 98a ust. 1b u.g.n., w wyniku podziału powstała działka bez dostępu do drogi publicznej, która ma ustanowioną obligatoryjnie służebność przejazdu przez drugą nowo utworzoną działkę, także dostęp do mediów i wszelkiej infrastruktury wymaga ustanowienia służebności przesyłu, co wskazuje na brak samodzielności i uzależnia właściciela działki [...] od właściciela działki [...].
2. brak wnikliwej oceny podzielonych działek:
a) działka [...] uzyskująca dostęp do drogi publicznej poprzez obligatoryjnie ustanowienie w drodze decyzji administracyjnej służebności gruntowej, przez działkę sąsiadującą tj. [...], działka nie posiada bezpośredniego dostępu do infrastruktury gazowej i elektrycznej, dostęp może jej zapewnić służebność przesyłu poprzez działkę [...],
b) działka [...] posiadająca dostęp do drogi publicznej oraz bezproblemowy dostęp do sieci energetycznej i gazowej, jednak z powierzchni całkowitej działki tj. 814 m2 na zasadzie służebności gruntowej wyłączeniu z użytkowania podlega pas o szerokości 4,5 m tj. ponad 151 m2, nabywca tej działki będzie zobowiązany do dbania o grunt zajęty pod drogę jako jej właściciel i będzie zmuszony do opłacania od niej podatku od nieruchomości, w związku z obligatoryjnym narzuceniem wydzielenia z własnej działki powierzchni 151 m2 nie dojdzie do umowy służebności, która mogłaby w normalnie przyjętych warunkach rynkowych zrekompensować straty ewentualnego właściciela,
- działki w operacie zostały rozpoznane jako: działka [...] pełnowartościowa porównywana z działką przed podziałem, czyli przyznano jej możliwość swobodnego korzystania z całej powierzchni tj. 814 m2, działka [...] rozpoznana została jako działka z dostępem do energii elektrycznej i gazu z minimalnym uszczerbkiem jakim jest służebność drogowa przez działkę [...],
3. niezastosowanie art. 80 i art. 107 § k.p.a., bowiem wszelkie uwagi do operatu zgłaszane przed organami, były odrzucone bez wyjaśnień i w oderwaniu od stanu dowodowego zaliczane do wiedzy specjalistycznej biegłego rzeczoznawcy, a w ocenie skarżącej zgłaszane uwagi nie dotyczyły wiedzy specjalistycznej tj. doboru metody wyceny, określenia rynku nieruchomości, sposobu wyliczenia wartości przez biegłego czy wyboru metody korygowania ceny średniej, natomiast organy pozostawiając wszystko w zakresie wiedzy specjalistycznej nie podlegającej podważeniu zezwoliły na wycenę w sprzeczności ze stanem faktycznym, poprzez unikanie niekorzystnych do wyceny cech podzielonych nieruchomości.
4. naruszenie art. 98a ust. 1 b w zw. z art. 150 ust. 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., poprzez wycenę podzielonych nieruchomości w oparciu o stan nieruchomości z dnia oględzin tj. 2 marca 2022 r.
W ocenie skarżącej, świadczy o tym przedstawiona dokumentacja fotograficzna, załączony w decyzji Burmistrza [...] z dnia 01 lipca 2022 r., odpis księgi wieczystej aktualnego nabywcy który nabył obie działki w dniu 13 maja 2019 r. Potwierdzają to także wyjaśnienia biegłego, który odniósł się do stanu aktualnego gdzie występuje jeden właściciel, a ponadto stwierdził, że podział działki dla celów opłaty adiacenckiej nie jest równoznaczny z jej hipotetycznym zbyciem.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.
Na wstępie wskazać należy, iż jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy jest wynikająca z art. 15 k.p.a., zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.
Podnieć też należy, iż stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234), NSA przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a., skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a." (wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67).
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Stosownie zaś do art. 98a ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.
Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata adiacencka stanowi swego rodzaju rentę gruntową, przypisaną przez ustawodawcę gminie z cudzej nieruchomości, z racji wzrostu jej wartości, na skutek ewidencyjnego podziału tej nieruchomości, zatwierdzonego decyzją administracyjną organu wykonawczego gminy. Wymaga przy tym podkreślenia, że zatwierdzenie podziału nieruchomości, na wniosek właściciela, nie jest zależne od woli tego organu, ale od spełnienia ustawowych przesłanek dopuszczalności dokonania podziału. Jeżeli jednak do zatwierdzenia tego podziału, na wniosek właściciela, dojdzie i wskutek tego wzrośnie wartość nieruchomości, to gmina, wolą ustawodawcy, została uprawniona do uzyskania dochodu z tego tytułu. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej może być wydana w terminie 3 lat, liczonym od dnia, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stanie się ostateczna, albo od dnia, gdy orzeczenie sądowe w tym zakresie stanie się prawomocne. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe tylko, jeżeli w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (albo orzeczenie w tym zakresie stało się prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy określająca stawkę procentową tej opłaty.
W myśl art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z kolei określenie wartości nieruchomości winno nastąpić zgodnie z przepisami działu IV rozdziału 1 u.g.n. oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555 - dalej: "rozporządzenie").
Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, w niniejszej sprawie decyzją z 20 marca 2019 r. Burmistrz [...] zatwierdził (na wniosek skarżącej) podział nieruchomości - działki nr [...] (o pow. 0,1760 ha), położonej w [...] zapisanej w księdze wieczystej KW [...] W wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości w miejsce dz. nr [...] powstały działki nr: [...] (o pow. 0,0946 ha) i [...] (o pow. 0,0814 ha) - obręb [...], ark. mapy [...]
Decyzja podziałowa stała się ostateczna 21 marca 2019 r. Niesporne również pozostaje, że w tym dniu obowiązywała uchwała nr XXXI/[...]/2009 Rady Miasta [...] z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 8 lipca 2009 r. Nr 134, poz. 2227), została ustalona 30% stawka opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości.
W piśmie z 10 stycznia 2022 r. Burmistrz zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości na skutek podziału. Następnie organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie opinii ustalającej wartość przedmiotowej nieruchomości.
Decyzja organu pierwszej instancji z 1 lipca 2022 r. ustalająca opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku jej podziału, została wydana przed upływem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem porównania wartości nieruchomości przed podziałem ([...] zł) oraz po podziale ([...] zł), określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym oraz stawki procentowej opłaty adiacenckiej (30 % różnicy wartości), ustalonej w § 1 pkt 1 ww. uchwały Rady Gminy.
Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skarżąca wniosła uwagi, co do operatu. Rzeczoznawca odpowiedział na powyższe uwagi w piśmie z 21 czerwca 2022 r. Treść pisma rzeczoznawcy została przywołana w decyzji pierwszej instancji. W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, skarżąca ponownie zgłosiła zarzuty wobec dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do powyższych zarzutów, ani nie ponowił wystąpienia do rzeczoznawcy.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, ale szczególnie organ odwoławczy w istotny sposób uchybiły normom proceduralnym, wydając noszące cechy dowolności i niedostatecznie uzasadnione decyzje o nałożeniu na skarżącą obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł.
Organ pierwszej instancji na stronie 7 decyzji wskazał służebność jako czynnik powodujący zastosowanie współczynnika korygującego "K", po czym na stronie 18 tej decyzji stwierdził iż "w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej na skutek podziału nieruchomości brak było podstaw do zastosowania omawianego współczynnika "K", nie uzasadniając jednocześnie swojego stanowiska. Na marginesie Sąd zaznacza, że wprawdzie ewentualna konieczność ustanowienia służebności nie wchodzi w grę kiedy obie działki stanowią własność tego samego właściciela. Skoro działka nr [...] posiada dostęp do drogi przez działkę sąsiednią należącą do tej samej osoby, to z punktu widzenia prawa ograniczenia dostępu nie występują. Niemniej jednak mają one charakter faktyczny i organ powinien uzasadnić swoje stanowisko ewentualnie zwrócić się do rzeczoznawcy o dodatkowe wyjaśnienia, zwłaszcza, gdy skarżąca zarzuca, że przy ocenie wartości podzielonej nieruchomości nie zastosowano przedmiotowego współczynnika. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu stwierdził tylko, że zarzuty odwołania są nieuzasadnione, ponieważ sprowadzają się one do subiektywnego przekonania odwołującej, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału. W ocenie SKO, twierdzenia skarżącej są gołosłowne i niepoparte żadnym dowodem w sprawie.
Należy podkreślić, że obowiązkiem organów było ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, w szczególności tego czy i o ile w wyniku podziału wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia, w postaci operatu szacunkowego, ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak zobowiązany jest dokonać oceny tego dowodu. To na organie spoczywa bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wymaga oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 317/19).
W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę, gdyż w jego ocenie organy nie dokonały wszechstronnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego w świetle wszystkich okoliczności faktycznych występujących w niniejszej sprawie, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie znalazł odpowiedzi na zarzuty postawione w odwołaniu. Powyższe stanowiło samodzielne naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. albowiem oczywistym jest, iż brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu ("przemilczenie ich") stoi w sprzeczności z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie przesądzając bowiem o trafności argumentacji podnoszonej przez stronę w odwołaniu zauważyć trzeba, iż organ odwoławczy winien odnieść się do zgłaszanych zarzutów i ocenić prawidłowość decyzji organu pierwszej instancji także w ich kontekście. Obowiązek odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym.
Należy dostrzec, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (por. wyrok NA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10, dostępny w CBOSA). Wobec tego organ obowiązany jest dokonać jego oceny, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego, czy też wskazuje na jej zdaniem istotne okoliczności mające w jej ocenie wpływ na oszacowanie wartości nieruchomości, organ obowiązany jest do przekazania stanowiska strony biegłemu i zobowiązania autora opinii do złożenia wyjaśnień odnośnie do zarzutów strony.
W niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, rzeczoznawca majątkowy został wezwany do ustosunkowania się do postawionych zarzutów wobec operatu. W postępowaniu odwoławczym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ponowiło wystąpienia do rzeczoznawcy, pomimo podniesienia zastrzeżeń względem operatu szacunkowego zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. SKO nie podjęło nawet próby dokonania własnych ustaleń czy też przeprowadzenia stosownych rozważań prawnych. Równie ogólnikowo odniesiono się do zarzutów wobec treści operatu szacunkowego, kwitując je wyłącznie możliwością złożenia przez stronę kontrwyceny na własne zlecenie. W takiej sytuacji nie można stwierdzić, czy organ odwoławczy, powielając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wziął pod uwagę zarzuty odwołania i dokonał ponownego rozpoznania sprawy co do meritum, w tym rzeczywistej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Trudno podzielić stanowisko organu odwoławczego, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dokonując samodzielnie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, bez wezwania rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził przedmiotowy dokument, do ustosunkowania się do zarzutów jakie zostały podniesione w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie podjął zatem pełnego wysiłku względem dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście podniesionych zarzutów odwołania. Jakkolwiek organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy, to należy przyjąć, że tylko uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy będący podstawą przyznanego rozstrzygnięcia względem podniesionych pod jego adresem zastrzeżeń mogło umożliwić, zajęcie przez organ odwoławczy pełnego stanowiska nie budzącego wątpliwości strony. W istocie organ odwoławczy zaniechał pełnego odniesienia się do sporządzonego operatu będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Uszło uwadze organu odwoławczego, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, przy czym ocena organu odwoławczego powinna uwzględniać także zarzuty oraz argumenty podniesione w odwołaniu. W szczególności powinna, mając na uwadze treść art. 107 § 3 k.p.a. wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji nie odniósł się w sposób wyczerpujący do argumentacji odwołania w powołanym zakresie mimo, że okoliczność ta mogła mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości sporządzonej w toku postępowania wyceny. Natomiast wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego posiadającego wiadomości specjalne z zakresu szacowania wartości nieruchomości mogły w pełni uzasadnić punkt odniesienia organu odwoławczego względem zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości, jednak organ odwoławczy nie ponowił wystąpienia do rzeczoznawcy. Ponownie należy podkreślić, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do treści art. 77 k.p.a. W szczególności na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności powinien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie tego dokumentu nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17).
Z uwagi na wskazane zastrzeżenia, które w ocenie Sądu mogą mieć wpływ na wynik postępowania, nie dokonywano oceny zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej analizy, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zostały prawidłowo wyjaśnione i zweryfikowane wszystkie istotne okoliczności, niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Dopiero pełne wyjaśnienie dotyczące wątpliwości podniesionych przez stronę skarżącą umożliwi zajęcie stanowiska w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia, które będzie mogło podlegać sądowej kontroli. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu (tj. odnieść się do zarzutów strony przez pryzmat stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził w sprawie operat szacunkowy), podejmując stosowne kroki mające na celu usunięcie dostrzeżonych przez Sąd uchybień postępowania.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 dalej: "p.p.s.a."), orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie II sentencji wyroku.