Pełny tekst orzeczenia I SA/Op 934/24

I SA/Op 934/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-04-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
A. Komorowska-Kaczkowska
Aleksandra Sędkowska /sprawozdawca/
Marzena Łozowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 66a ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 i 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 1 ust. 1-2
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Protokolant Referent Beata Olfans po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi G. w Ś. na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 20 sierpnia 2024 r., nr 13/2024 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn.: "[...]" I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 13.233,00 zł (słownie złotych: trzynaście tysięcy dwieście trzydzieści trzy 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Opolskiego (dalej: Zarząd Województwa, organ odwoławczy) z 20 sierpnia 2024 r. nr 13/2024, wydana po rozpatrzeniu odwołania G. G. (dalej: strona, skarżący), od decyzji Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu (dalej: Dyrektor OCRG, organ I instancji) z 10 grudnia 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania w wysokości 243.250 zł przyznanego na realizację projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 (dalej: RPO WO 2014-2020), na podstawie umowy o dofinansowanie z 14 sierpnia 2017 r. (dalej: umowa).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący złożył 7 grudnia 2016 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. . "[...]". Wniosek został pozytywnie oceniony, w następstwie czego strona zawarła z Województwem Opolskim umowę o dofinansowanie oznaczonego wyżej projektu. Umowa ta została zmieniona dwoma aneksami: z 1 grudnia 2017 r. oraz z 29 grudnia 2017 r.
Zgodnie z umową, całkowita wartość projektu wynosiła 4.396.057,80 zł
i obejmowała: 1) wydatki kwalifikowalne w kwocie 3.487.860 zł, w tym: a) dofinansowanie w kwocie 2.172.653 zł, co stanowi nie więcej niż 62,29% wydatków kwalifikowanych projektu, stanowiącą płatność ze środków europejskich, b) wkład własny w kwocie 1.315.207,00 zł, co stanowi co najmniej 37,71 % wydatków kwalifikowalnych projektu. Projekt miał być realizowany w następujących terminach: 1) rozpoczęcie 15 grudnia 2016 r., 2) zakończenie rzeczowe 30 września 2018 r., 3) zakończenie finansowe: 30 września 2018 r.
Instytucja Audytowa (Departament Audytu Środków Publicznych Wydział Terenowy Audytu w O. przeprowadziła audyt w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach RPO WO 2014-2020. Audytem zostały objęte dokumenty finansowe strony ujęte we wnioskach o płatność: 1) za okres od 15 grudnia 2016 r. do 18 sierpnia 2017 r. (wniosek: o zaliczkę, sprawozdawczy),
2) za okres od 13 października 2017 r. do 27 listopada 2017 r. (wniosek: o zaliczkę, o refundację, rozliczający zaliczkę, sprawozdawczy). Zaliczka wynikająca z wniosku o płatność wskazanego powyżej w pkt 1 w wysokości 400.000 zł, wypłacona stronie 30 sierpnia 2017 r., została rozliczona we wniosku o płatność wskazanego powyżej w pkt 2.
Audytorzy stwierdzili, że faktury: 1) z 25 września 2017 r. na kwotę brutto 84.870 zł (zbiornik kriogeniczny 2 szt.), 2) z 22 sierpnia 2017 r. na kwotę brutto 59.040 zł (sztaby walcowane, sztaby kute), 3) z 18 października 2017 r. na kwotę brutto 56.580 zł (suwnica, dźwig elektryczny), 4) z 30 października 2017 r. na kwotę brutto 217.710 zł (elementy prototypu armatury), wystawione przez Firmę Handlowo-Produkcyjno-Usługową T. z G., rozliczone we wniosku o płatność nr [...] nie spełniają zasad kwalifikowalności.
W związku z powyższym Instytucja Pośrednicząca (Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu), w piśmie z 26 kwietnia 2019 r., wezwała stronę do zwrotu środków w wysokości 243.250 zł na którą składały się kwoty: 1) 60.897,70 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania refundacji, tj. od 19 marca 2018 r., 2) 182.352,30 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania zaliczki, tj. 30 sierpnia 2017 r., w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Skarżący nie zwrócił wymienionych środków, zatem Instytucja Pośrednicząca wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne (pismo z 17 czerwca 2019 r.).
Dyrektor OCRG złożył 11 marca 2020 r. w Prokuraturze Rejonowej w O. zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa, polegającego na nadużyciu finansowym i w efekcie wyłudzeniu dotacji unijnej o znacznej wartości, które zostało przekazane do Prokuratury Rejonowej w G.1. Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O. w dniu 27 marca 2020 r. przekazał do Prokuratury Rejonowej w O. zawiadomienie dotyczące przedmiotowego projektu. Prokurator Prokuratury Rejonowej w G.1 wydał 4 sierpnia 2020 r. postanowienie o połączeniu postępowań w celu ich łącznego prowadzenia. Następnie Prokurator postanowieniem z 13 grudnia 2022 r. umorzył postępowanie ze względu na brak znamion czynu zabronionego.
Dyrektor OCRG wydał 10 grudnia 2021 r. decyzję nr 4/2021 określającą stronie przypadające do zwrotu środki dofinansowania w kwocie 243.250 zł. Organ I instancji, tak jak Instytucja Audytowa, za wydatki niekwalifikowalne uznał koszty zakupu: zbiorników kriogenicznych, sztab walcowanych i sztab kutych, suwnicy z trawersem i łożyskami, elementów prototypu armatury.
Nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją, strona wniosła odwołanie, kwestionując przy tym ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji.
Zarząd Województwa przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a następnie decyzją z 17 października 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na decyzję Zarządu Województwa strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc przy tym zarzuty:
1) naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: ufp), poprzez stwierdzenie, iż środki w wysokości 243.250 zł podlegają zwrotowi, jako wykorzystane z naruszeniem procedur, mimo że aby orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, tj. musi zaistnieć naruszenie procedur oraz naruszenie to musi spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE;
2) naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: kpa);
3) naruszenia art. 6 w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 11 kpa, w wyniku czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OCRG z 10 grudnia 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania, mimo iż obarczona była licznymi wadami;
4) naruszenia art. 75 § 1 i art. 10 § 1 kpa, poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z ekspertyzy wydanej przez Uniwersytet [...];
5) naruszenia art. 81a § 1 kpa, poprzez rozstrzyganie wątpliwości faktycznych na niekorzyść strony;
6) art. 84 § 1 kpa, poprzez zastąpienie dowodu z opinii biegłego samodzielną analizą opartą na artykule z portalu Wikipedia;
7) art. 85 § 1 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin, mimo że było to konieczne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego;
8) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji administracyjnej, która była wadliwa, co też powinno skutkować jej uchyleniem.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że cechy techniczne zakupionych przedmiotów odpowiadają potrzebom prowadzonych badań i celowi udzielonej dotacji, a wydatki poniesione na ich zakup kwalifikują się do rozliczenia z przekazanych środków publicznych. Ponadto umorzone postępowanie karne nie potwierdziło naruszenia postanowień umowy dotacyjnej. Skarżący podkreślił, że ochrona środków unijnych, z których finansowano zamówienie, nie jest wartością nadrzędną, która eliminowałaby inne zasady prawem chronione. Zapobieganie nadużyciom nie może być stosowane w taki sposób, by jednocześnie wykluczało możliwości korzystania ze środków unijnych. Przedmiotowe postępowanie administracyjne uwidoczniło szereg zaniedbań i błędów organów obydwu instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów prezentowanych przez skarżącego ani nie przeprowadził koniecznych czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było od 2019 r., a odwołanie do organu II instancji zostało złożone jeszcze w 2021 r. Zdaniem skarżącego tak długie prowadzenie postępowania nie tylko stoi w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, ale również rodzi oczekiwania, iż wszelkie okoliczności faktyczne zostaną ustalone w sposób rzetelny oraz wyczerpujący.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a w jej uzasadnieniu argumentował, że są one bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 maja 2024 r. (sygn.. akt I SA/Op 343/23) uchylił zaskarżoną decyzję.
W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że w stanie faktycznym sprawy umowa o dofinansowanie projektu została zawarta 14 sierpnia 2017 r. Projekt, według postanowień tej umowy, miał być realizowany od 15 grudnia 2016 r. do 30 września 2018 r. Zaliczkę w kwocie 400.000 zł wypłacono stronie 30 sierpnia 2017 r. W piśmie z 26 kwietnia 2019 r. Instytucja Pośrednicząca wezwała skarżącego do zwrotu środków dotacyjnych w kwocie 243.250 zł pochodzących w wypłaconej zaliczki, uznając, że zakwestionowane wydatki nie spełniają warunków uznania ich za kwalifikowalne. Decyzja organu I instancji została wydana 10 grudnia 2021 r., natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana 17 października 2023 r. Zatem, ze względu na upływ czasu, aby dokonać kontroli prawidłowości orzeczenia o spornym obowiązku, należało – zdaniem Sądu - w pierwszej kolejności ocenić, czy nie nastąpiło w niniejszej sprawie przedawnienie i związane z tym wygaśnięcie kompetencji organu do wydania decyzji określającej obowiązek zwrotu środków publicznych. Stąd niezbędne było rozważenie kwestii początku biegu i upływu terminu przedawnienia.
Sąd wskazał, iż skoro sprawa niniejsza dotyczyła gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, dystrybuowanymi za pomocą Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przydzielanymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 należało odwołać się do przepisów rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie 2988/95).
Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, powinien wypowiedzieć się w przedmiocie przedawnienia i rozważyć wyżej wymienione warunki wynikające z rozporządzenia 2988/95, lecz tego nie uczynił wydając zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postepowaniu zasadnicze znaczenie będzie więc miało ustalenie charakteru stwierdzonych nieprawidłowości i momentu ich wystąpienia.
Sąd podkreślił, iż przedawnienie oznacza bezpowrotną utratę możliwości wydania decyzji przez organ administracji. Dlatego też w takiej sytuacji organ powinien niezwykle precyzyjnie wskazać okoliczności, z których wywodzi możliwość orzekania. Natomiast Zarząd Województwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poświęcił przedawnieniu (jego aspektom faktycznym i prawnym) żadnej uwagi. Zaniechał ustalenia: charakteru stwierdzonych nieprawidłowości; momentu ich wystąpienia ze wskazaniem konkretnej daty wyznaczającej początek biegu terminu przedawnienia i jego koniec; zdarzeń, skutkujących przerwaniem albo zawieszeniem terminu przedawnienia z powodów określonych w rozporządzeniu 2988/95; konkretnej daty, w której przerwany lub zawieszony termin przedawnienia rozpoczął swój bieg na nowo lub biegł dalej; a także daty granicznej orzekania. Organ odwoławczy wprawdzie dostrzegł, że w sprawie dotyczącej sprzeniewierzenia dotacji było prowadzone, a następnie umorzone, postępowanie karne, jednak nie przedstawił żadnych skutków prawnych tego faktu, ani też nie ustalił, kiedy to postępowanie zostało wszczęte.
Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Zarząd Województwa Opolskiego wydał zaskarżoną do tut. Sądu obecnie decyzję nr 13/2024 z dnia 20 sierpnia 2024 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Opolskiego Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu z 10 grudnia 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania w wysokości 243.250 zł przyznanego na realizację projektu pn. "[...]".
Na decyzję Zarządu Województwa strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc przy tym zarzuty:
1) naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: ufp), poprzez stwierdzenie, iż środki w wysokości 243.250 zł podlegają zwrotowi, jako wykorzystane z naruszeniem procedur, mimo że aby orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, tj. musi zaistnieć naruszenie procedur oraz naruszenie to musi spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE;
2) naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: kpa);
3) naruszenia art. 6 w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 11 kpa, w wyniku czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OCRG z 10 grudnia 2021 r. nr 4/2021 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania, mimo iż obarczona była licznymi wadami;
6) naruszenia art. 81a § 1 kpa, poprzez rozstrzyganie wątpliwości faktycznych na niekorzyść strony;
7) art. 84 § 1 kpa, poprzez zastąpienie dowodu z opinii biegłego samodzielną analizą opartą na artykule z portalu Wikipedia;
8) art. 85 § 1 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin, mimo że było to konieczne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego;
9) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji administracyjnej, która była wadliwa, co też powinno skutkować jej uchyleniem.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że cechy techniczne zakupionych przedmiotów odpowiadają potrzebom prowadzonych badań i celowi udzielonej dotacji, a wydatki poniesione na ich zakup kwalifikują się do rozliczenia z przekazanych środków publicznych. Ponadto umorzone postępowanie karne nie potwierdziło naruszenia postanowień umowy dotacyjnej. Skarżący podkreślił, że ochrona środków unijnych, z których finansowano zamówienie, nie jest wartością nadrzędną, która eliminowałaby inne zasady prawem chronione. Zapobieganie nadużyciom nie może być stosowane w taki sposób, by jednocześnie wykluczało możliwości korzystania ze środków unijnych. Przedmiotowe postępowanie administracyjne uwidoczniło szereg zaniedbań i błędów organów obydwu instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów prezentowanych przez skarżącego ani nie przeprowadził koniecznych czynności mających na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
Skarżący podniósł, iż ostatnia z faktur została zapłacona w dniu 7 listopada 2017 r., natomiast decyzja organu I instancji została wydana w dniu 10 grudnia 2021 r., a więc po upływie czteroletniego terminu zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 2988/1995. A zatem roszczenie organu nie może być skutecznie dochodzone z uwagi na upływ terminu przedawnienia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, a w jej uzasadnieniu argumentował, że są one bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Zatem, skoro sądowa kontrola zaskarżonej decyzji obejmuje oprócz prawidłowości stosowania przepisów postępowania jej zgodność z przepisami prawa materialnego, to w tej sytuacji, jedynie prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne umożliwiają prawidłową subsumcję stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, ale kontrola prawidłowości działania organu administracji w tym zakresie.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa), uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy spełnienia przesłanek wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu części środków publicznych uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach RPO WO 2014-2020.
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja została wydana w konsekwencji wydania przez tut. Sąd wyroku z dnia 8 maja 2024 r. (sygn. akt I SA/Op 343/23). A zatem sprawa niniejsza jest rozpoznana przez Sąd w warunkach przewidzianego w art. 153 ppsa związania oceną prawną, wykładnią i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 8 maja 2024 r.
Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 153 ppsa, wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Związanie organów i sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporządkowania się im w pełnym zakresie. Ocena prawna i wskazania tracą moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia sądu. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności).
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w wyroku z dnia 8 maja 2024 r. Sąd wskazał, iż: "(...) ze względu na upływ czasu, aby dokonać kontroli prawidłowości orzeczenia o spornym obowiązku, należy w pierwszej kolejności ocenić, czy nie nastąpiło w niniejszej sprawie przedawnienie i związane z tym wygaśnięcie kompetencji organu do wydania decyzji określającej obowiązek zwrotu środków publicznych. Stąd niezbędne było rozważenie kwestii początku biegu i upływu terminu przedawnienia. Pomimo tego, że organy administracyjne nie analizowały sygnalizowanego obecnie przez Sąd problemu, ani też skarżący nie podniósł zarzutu przedawnienia, to jednak Sąd rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, nie może tej kwestii pominąć. Należy w tym miejscu podkreślić, że dzień, w którym kończy bieg termin przedawnienia, stanowi nieprzekraczalną cezurę czasową i po tym dniu organ jest uprawniony wyłącznie do wydania decyzji umarzającej prowadzone postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Ponieważ sprawa niniejsza dotyczy gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, dystrybuowanymi za pomocą Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przydzielanymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) [dalej: rozporządzenie 2988/95]."
W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę organ w zaskarżonej decyzji wypełnił zalecenia Sądu zawarte w powyższym wyroku a także prawidłowo ocenił kwestię upływu terminów przedawnienia.
Należy zauważyć, iż w stanie faktycznym sprawy umowa o dofinansowanie projektu została zawarta 14 sierpnia 2017 r. Projekt, według postanowień tej umowy, miał być realizowany od 15 grudnia 2016 r. do 30 września 2018 r. Zaliczkę w kwocie 400.000 zł wypłacono stronie 30 sierpnia 2017 r. Zakwestionowane wydatki wynikają z faktur wystawionych: 25 września 2017 r., 22 sierpnia 2017 r., 18 października 2017 r. i 30 października 2017 r. W piśmie z 26 kwietnia 2019 r. Instytucja Pośrednicząca wezwała skarżącego do zwrotu środków dotacyjnych w kwocie 243.250 zł pochodzących w wypłaconej zaliczki, uznając, że zakwestionowane wydatki nie spełniają warunków uznania ich za kwalifikowalne. Decyzja organu I instancji została wydana 10 grudnia 2021 r., natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana 17 października 2023 r.
Ponieważ sprawa niniejsza dotyczy gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, dystrybuowanymi za pomocą Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przydzielanymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.
Artykuł 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia 2988/95 stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata (akapit 1). W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (akapit 2). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (akapit 3). Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 (akapit 4).
Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego (art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95). Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2 (art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95).
Według art. 1 ust. 1-2 rozporządzenia 2988/95, w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
Obecnie (od 2 września 2017 r.) kwestia przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności, wynikających z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 ufp, jest uregulowana w art. 66a ust. 1 ufp. Przepis ten, co istotne, dotyczy terminu wykonania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, a nie - przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.
W analizowanej sprawie początek biegu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości i ich ustania (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., I GSK 925/19). Decyzja określająca zwrot ma charakter deklaratoryjny. Wobec tego, do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., I GSK 1994/19).
NSA w wyroku z 14 lipca 2021 r., I GSK 1956/18, stwierdził, że nie podziela poglądu, wedle którego podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej stanowi przepis art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm.), bowiem w świetle zasady pierwszeństwa unijnego podstawę tę stanowią przepisy Unii Europejskiej. Pomimo zatem odesłania zawartego w art. 67 ufp - przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie regulującym przedawnienie, co do zasady, nie stosuje się, z uwagi na przepisy szczególne rozporządzenia.
Ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11 czerwca 2015 r., C-52/14).
Artykuł 3 ust. 2 akapit 1 rozporządzenia 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że wywołuje on bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez organy krajowe przepisów wykonawczych. Wynika z tego, że adresat decyzji o odzyskaniu nienależnie pobranych kwot powinien w każdym wypadku móc powołać się na upływ terminu wykonania przewidzianego w art. 3 ust. 2 akapit 1 tego rozporządzenia lub, w odpowiednim przypadku, na upływ przedłużonego na podstawie art. 3 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia terminu wykonania aby sprzeciwić się przymusowej egzekucji tych kwot (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2022 r., C-447/20). Taka sama zasada bezpośredniego skutku obowiązuje też w odniesieniu do art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.
Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 ma kluczowe znaczenie dla oceny przedawnienia należności i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. To jego unormowanie powinno stanowić podstawę rozważań w tej kwestii. Niewątpliwie zwrot środków unijnych powinien pozostawać w zgodzie z regulacjami prawa unijnego, w odniesieniu do których istnieje pierwszeństwo ich stosowania w stosunku do prawa krajowego. Z unormowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 wynikają następujące warunki przedawnienia: 1) okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, okres ten może być wydłużony przepisami prawa krajowego, przepisy prawa krajowego nie mogą jednak skutecznie wprowadzać modyfikacji warunków przedawnienia w pozostałym zakresie, unormowanym w przepisach prawa unijnego; 2) w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała; 3) w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, 4) przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo; 5) upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy wypowiedział się w przedmiocie przedawnienia i rozważył wyżej wymienione warunki wynikające z rozporządzenia 2988/95. Słusznie, w ocenie Sądu, uznał organ, iż powstała w sprawie nieprawidłowość ustała w dniu zapłaty za ostatnią z faktur, tj. 07 listopada 2017 r. Od następnego dnia, tj. 08 listopada 2017 r. rozpoczął bieg 4-letni okres przedawnienia.
Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 6 maja 2019 r. zostało skarżącemu doręczone Wezwanie beneficjenta do zwrotu środków z dnia 26 kwietnia 2019 r. OCRG w oparciu o zapisy art. 207 ufp, wezwało stronę do zwrotu środków w wysokości 243.250,00 zł. Tym samym bieg terminu że bieg terminu przedawnienia został przerwany i rozpoczął się na nowo od 7 maja 2019 r. Od 08 listopada 2017 r. do 6 maja 2019 r. nie upłynął 4-letni okres przedawnienia.
Następnie skarżącemu została doręczona, w dniu 14 grudnia 2021 r., Decyzja I instancji nr 4/2021 z 10 grudnia 2021 r. Dyrektora OCRG. Jest to akt dostatecznie precyzyjnie wskazujący na zakres nieprawidłowości i żądanie zwrotu określonej kwoty korekty. Od dnia 7 maja 2019 r. do 14 grudnia 2021 r. nie upłynął termin przedawnienia. Doręczenie tej decyzji skutkowało kolejnym przerwaniem biegu przedawnienia.
Od dnia 15 grudnia 2021 r. rozpoczął na nowo bieg termin przedawnienia.
Decyzja II instancji została skarżącemu doręczona 24 października 2023 r. Od dnia 15 grudnia 2021 r. do dnia 24 października 2023 r. nie upłynął 4-letni termin przedawnienia. Decyzja ta po raz kolejny przerwała bieg terminu przedawnienia.
Słusznie również organ zauważył, iż niezależnie od powyższych rozważań, przerwanie biegu terminu przedawnienia nastąpiło także wskutek wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty nieprawidłowości. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez IP pismem w dniu 17 czerwca 2019 r. (doręczonym stronie 19 czerwca 2019 r.). Wszczęcie postępowania administracyjnego także przerwało bieg przedawnienia. Podkreślić należy, że przesłanką przerwania biegu przedawnienia roszczenia jest każdy akt właściwego organu władzy, odnoszący się do śledztwa lub do postępowania w sprawie nieprawidłowości, o którym zawiadamia się właściwą osobę.
Przesłankę zawieszenia biegu przedawnienia mogłoby także stanowić wszczęcie postępowania karnego przeciwko stronie, które w tym wypadku zostało wszczęte w marcu 2020 r. i zakończone umorzeniem śledztwa postanowieniem Prokuratury Rejonowej w G.1 z 13 grudnia 2022 r. ([...]). Zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 (Bez uszczerbku dla administracyjnych środków i kar Wspólnoty przyjętych na podstawie zasad sektorowych istniejących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, nakładanie kar finansowych, takich jak grzywny, może zostać zawieszone decyzją właściwego organu władzy, jeżeli przeciw danej osobie wszczęte zostało postępowanie karne w związku z tym samym stanem faktycznym. Wstrzymanie postępowania administracyjnego spowoduje zawieszenie okresu przedawnienia przewidzianego w art. 3), wszczęcie takiego postępowania stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego, co jednak nie nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Tym samym nie miał zastosowania art. 3 ust 1 tiret 3 rozporządzenia nr 2988/95 dotyczący upływu maksymalnego 8-letniego terminu przedawnienia (nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1).
Od dnia 25 października 2023 r. (następny dzień po dacie doręczenia stronie decyzji Organu II instancji) rozpoczął bieg nowy 4-letni termin przedawnienia, który upłynie 24 października 2027 r.
Jednakże, należy uwzględnić także maksymalny 8-letni termin przedawnienia, który upłynie 07 listopada 2025 r. uwzględniając fakt, że wydatki stanowiące nieprawidłowość zostały poniesione w 2017 r. (termin zapłaty za ostatnią z faktur to 07 listopada 2017 r.).
Z tych względów Sąd nie podzielił argumentacji skargi wskazującej na wydanie zaskarżonej decyzji w warunkach przedawnienia,
Na uwzględnienie jednak zasługują te zarzuty skargi, które wskazują na naruszenie przepisów postepowania przez organ w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu bowiem organy przedwcześnie, bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego, uznały za wydatki niekwalifikowalne koszty zakupu od Firmy Handlowo-Produkcyjno-Usługowej T. z G.: zbiorników kriogenicznych, sztab walcowanych i sztab kutych, suwnicy z trawersem i łożyskami, elementów prototypu armatury.
Na wstępie należy przypomnieć regulacje mające zastosowanie w sprawie. I tak, stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Te "inne procedury", to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a Instytucją Zarządzającą projektem.
Zgodnie natomiast z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku, gdy środki europejskie przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Art. 207 ust. 9 u.f.p. zobowiązuje organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków w przypadku niedotrzymania warunków przewidzianych w ramach tak określonych procedur.
W ocenie organów naruszenie przez stronę Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, a przez to również Umowy o dofinansowanie, należało uznać za naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., wobec czego spełniona została dyspozycja normy z art. 207 u.f.p.
Należy w tym miejscu zauważyć, iż to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ, wykorzystując zatem dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu, organ przedwcześnie uznał, że zachodzi konieczność zwrotu przez stronę przyznanego dofinansowania. Powyższe stanowi o naruszeniu przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., który mógł mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, nie sposób uznać, że doszło do ustalenia okoliczności o kluczowym znaczeniu dla wydania decyzji w przedmiocie zwrotu przez stronę określonej kwoty dofinansowania i oceny tychże okoliczności.
W tym miejscu należy przypomnieć, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności co zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., sygn. akt III SA 491/93). Nieustosunkowanie się przez organ do niektórych dowodów budzi wątpliwości co do prawidłowości oceny innych dowodów (wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. W konsekwencji, nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1241/20) Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią zasady prawdy obiektywnej obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., o sygn. akt II GSK 2173/11). Istotne wady bądź luki materiału dowodowego uniemożliwiają prawidłową ocenę, które przepisy prawa znajdują zastosowanie w sprawie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21). Obowiązkiem organu jest wskazanie zaistnienia faktów i zdarzeń, za pomocą prawem przepisanych środków dowodowych, a następnie przypisanie ich do konkretnej normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2639/18).
W niniejszej sprawie, organy orzekające nie sprostały wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania.
Należy przypomnieć wnioski wywiedzione przez organy. I tak, w zakresie ustaleń dotyczących zakupu sztab walcowanych i sztab kutych organy przychyliły się do ustaleń Instytucji Audytowej i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziły, iż nie można potwierdzić, że sztaby zostały wykonane przez Firmę T. we własnym zakresie. Organy uznały, iż złożone przez kontrahenta oświadczenie dotyczące wykonania sztab walcowanych we własnym zakresie przy użyciu użyczonej nieodpłatnie tokarki mechanicznej jest nieprawdziwe, ponieważ "nie została zawarta żadna umowa cywilnoprawna użyczenia czy dzierżawy, a elementy zostały wykonane nieodpłatnie przez osobę, która nie była zatrudniona przez firmę T. i nie została z nią podpisana żadna umowa na wykonanie elementów".
Zdaniem Sądu powyższe okoliczności nie mogą świadczyć o tym, iż usługa nie była wykonana na rzecz skarżącego. Okoliczności związane z działalnością kontrahenta skarżącego – tu: T. – a dotyczące sposobu prowadzenia przez niego działalności dokonywania rozliczeń z własnymi podwykonawcami nie mogą obciążać strony niniejszego postępowania. Skoro organy nie były w stanie zakwestionować faktu wykonania spornych sztab, to okoliczności związane ze sposobem ich wykonania przez kontrahenta skarżącego nie mogą wskazywać, iż to skarżący nie prowadzi dokumentacji w sposób "przejrzysty, rzetelny i czytelny". Organy nie wskazały zresztą żadnego przepisu, który by taką zależność wprowadzał.
Takie same zastrzeżenia, w ocenie Sądu, należy odnieść do ustaleń organów odnośnie zakupu suwnicy z trawersem i łożyskami. Również i w tym przypadku organy uznały, iż nie można potwierdzić, że suwnica została wykonana przez Firmę T. we własnym zakresie. Nie można było bowiem – w ocenie organów - ustalić wartości robocizny, wartości zużytych materiałów oraz innych dodatkowych kosztów (wynagrodzenie kierowcy, koszty paliwa). Dlatego organy uznały, iż oświadczenie złożone przez kontrahenta tj. przez Firmę T., a dotyczące konstrukcji suwnicy, oraz tego, że została ona wykonana i przetransportowana we własnym zakresie - jest nieprawdziwe, brak było bowiem dokumentacji potwierdzającej użyczenie bądź wynajem przyczepy, brak dokumentacji przewozowej, brak danych pracownika firmy użyczającej samochód z przyczepą (dłużycą), który dokonał transportu, brak dokumentów potwierdzających zakup paliwa. Na podstawie ustaleń w trakcie audytu dokonanych stwierdzono, że transport odbył się z siedziby firmy S. (użyczający samochód i przyczepę) z L. do siedziby skarżącego (Ś.).
Również i w tym zakresie wnioski organów są przedwczesne odnośnie braku kwalifikowalności wydatków w powyższym zakresie. Zauważyć bowiem należy, iż organy nie zakwestionowały faktu zakupu spornej suwnicy. Również i w tym przypadku analizowały jedynie możliwość wykonania jej przez T. jednak sposób argumentowania wskazuje na posiłkowanie się jedynie hipotezami. I to dotyczącymi kontrahenta strony. Skoro zatem i w tym przypadku organy nie były w stanie zakwestionować faktu zakupu spornej suwnicy, to okoliczności związane ze sposobem jej wykonania przez kontrahenta skarżącego nie mogą wskazywać, iż to skarżący nie prowadzi dokumentacji w sposób "przejrzysty, rzetelny i czytelny".
Należy także zauważyć, iż organy kwestionują także i to, że strona na etapie wyboru oferty powinna zweryfikować, czy oferent jest w stanie wykonać zamówienie. Nie wyjaśniły jednak, jakie to może mieć znaczenie w sytuacji, gdy zamówienie zostaje wykonane. Bo fakt wykonania zamówienia nie został przez organy zakwestionowany.
Równie wadliwe są rozważania organów dotyczące zakupu elementów prototypu armatury. Organy przychyliły się do ustaleń audytorów, iż nieracjonalne z punktu widzenia ekonomiki jest dokonywanie zakupu przez pośrednika oraz, że Firma T. stanowiła jedno z ogniw łańcucha firm, wystawiających faktury sprzedaży, których celem nie było udokumentowanie zdarzeń gospodarczych, lecz stworzenie pozorów legalnego obrotu prototypami w celu uzyskania dofinansowania ze środków RPO WO o zawyżonej wartości.
Nie jest jednak zrozumiałe dlaczego strona mogła i powinna bezpośrednio od kontrahenta z Indii (K.) dokonać spornego zakupu. Stawiając taką tezę organy nie wyjaśniły jej w sposób stanowiący uzasadnioną podstawę dla uznania spornego wydatku za niekwalifikowalny. Nie odniosły się także organy do argumentacji strony dotyczącej tego, iż przedmiotem zakupu przez Firmę T. od K. były tylko korpusy elementów prototypów a zatem inny towar, niż ten będący przedmiotem zakupu przez skarżącego.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwał na nie budzącą wątpliwości ocenę, iż wydatki objęte spornymi fakturami należało uznać za niekwalifikowalne.
W tym miejscu należy przypomnieć, iż według Wytycznych w zakresie kwalifikowalności: podrozdział 6.2 - Ocena kwalifikowalności wydatku:
1) Ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, (...) umową o dofinansowanie i Wytycznymi oraz innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent zobowiązał się w umowie o dofinansowanie.
2) Ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest przede wszystkim w trakcie realizacji projektu poprzez weryfikację wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli w miejscu realizacji projektu lub siedzibie beneficjenta. Niemniej, na etapie oceny wniosku o dofinansowanie dokonywana jest ocena kwalifikowalności planowanych wydatków. Przyjęcie danego projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność w trakcie realizacji projektu, zostaną poświadczone, zrefundowane lub rozliczone (w przypadku systemu zaliczkowego). (...).
3) Wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:
a) został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1,
b) jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa unijnego oraz prawa krajowego, w tym przepisami regulującymi udzielanie pomocy publicznej, jeśli mają zastosowanie,
c) jest zgodny z PO i SZOOP,
d) został uwzględniony w budżecie projektu, z zastrzeżeniem pkt 11 i 12 podrozdziału 8.3 Wytycznych, lub - w przypadku projektów finansowanych z FS i EFRR - w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie,
e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,
f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu,
g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
h) został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych, (...), lub ze szczegółowymi zasadami określonymi przez IZ PO (...),
k) jest zgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych, (...), lub określonymi przez IZ PO w wytycznych programowych lub regulaminie konkursu (...).
Argumentacja organów szczególnie skupia się na podważeniu spełnienia wymogów z pkt 9 – a zatem na próbie zakwestionowania, iż wydatek "został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów".
Jednak z uwagi na powyżej przedstawione zastrzeżenia, w ocenie Sądu organy nie wykazały, iż wydatki ujęte w poz. 10,13,14, i 15 wniosku o płatność nr [...] za okres od 13 października 2017 r. do 27 listopada 2017 r. (wniosek: o zaliczkę, o refundację, rozliczający zaliczkę i sprawozdawczy) stanowią wydatek niekwalifikowalny projektu w łącznej kwocie 243.250,00 zł.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne Sądu, wydając stosowne rozstrzygnięcie. Organ uwzględni też ponadto ekspertyzę z września 2018 r. sporządzoną na zlecenie strony przez Politechnikę [...], z treści której – w ocenie strony - wynika, iż elementy prototypów zostały zamówione z zachowaniem racjonalnych kryteriów ekonomicznych i zakupione po bardzo korzystnych cenach. Niezrozumiały jest brak odniesienia się do treści tej ekspertyzy przez organy. Nie sposób bowiem uznać, iż jednozdaniowa wzmianka w decyzji pierwszoinstancyjnej jest tu wystarczająca.
Przypomnieć trzeba, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej - odtworzenie prawdy obiektywnej i zastosowanie adekwatnych przepisów prawa - należy do organu. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych ustawowych obowiązków, czyli do prowadzenia za organ postępowania wyjaśniającego oraz do rozstrzygania sprawy za organ na płaszczyźnie faktów i prawa. Nie jest rolą Sądu udowadnianie hipotez przedstawianych przez organ.
Stwierdzone przez Sąd wady zaskarżonej decyzji świadczą o tym, że zaskarżona została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien podjąć stosowne czynności wyjaśniające, zmierzające do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego uwzględniając przy tym ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. W przypadku zaś wydania decyzji, sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Obejmują one wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika.