I SA/OP 276/23

I SA/Op 276/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Aleksandra Sędkowska /przewodniczący/
Marzena Łozowska
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1-3
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 lipca 2023 r. nr 10/2023 w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn.: "[...]" I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 6.981,00 zł (słownie złotych: sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt jeden 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Opolskiego [dalej: organ odwoławczy, Zarząd Województwa] z 10 lipca 2023 r. nr 10/2023, znak sprawy [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania K. C. [dalej: strona, skarżąca, beneficjentka], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Opolu [dalej: organ I instancji, Dyrektor] z 27 grudnia 2021 r. nr 43/RPO WO, znak sprawy [...], określającą przypadające do zwrotu środki dofinansowania w kwocie 78.186,59 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, to jest od 30 sierpnia 2017 r. do dnia poprzedzającego wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewódzki Urząd Pracy w Opolu, pełniący funkcję Instytucji Pośredniczącej, zawarł 3 sierpnia 2017 r. z beneficjentką umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn.: "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego [dalej: RPO WO] na lata 2014-2020, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego [dalej: EFS], która następnie została zmieniona Aneksem z 16 czerwca 2018 r. nr [...]. Okres realizacji projektu wyznaczono od 1 marca 2017 r. do 31 lipca 2018 r., to jest jak we wniosku o dofinansowanie. Na podstawie wniosku o płatność z 13 sierpnia 2017 r., zatwierdzonego przez instytucję pośredniczącą 23 sierpnia 2017 r., stronie wypłacono 30 sierpnia 2017 r. kwotę 300.000 zł tytułem zaliczki.
Zgodnie z wnioskiem z 24 kwietnia 2018 r. o dofinansowanie opisanego wyżej projektu, jego celem głównym było podniesienie zdolności do zatrudnienia 72 osób powyżej 29 roku życia, należących do co najmniej jednej z poniższych grup: osób powyżej 50 roku życia, kobiet, osób z niepełnosprawnościami, osób o niskich kwalifikacjach, osób długotrwale bezrobotnych, osób posiadających co najmniej jedno dziecko do 6 roku życia lub co najmniej jedno dziecko niepełnosprawne do 18 roku życia, migrantów powrotnych i imigrantów, mieszkających w rozumieniu Kodeksu cywilnego na terenie województwa opolskiego z powiatów: głubczyckiego, prudnickiego, brzeskiego, namysłowskiego i nyskiego, poprzez kompleksowe ich wsparcie w projekcie. Realizacja celu głównego projektu miała się przełożyć bezpośrednio na realizację celu szczegółowego Działania 7.2 RPO WO, to jest na zwiększenie możliwości zatrudnienia osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy. Realizacja projektu miała na celu kompleksowe przygotowanie uczestników projektu do podjęcia zatrudnienia i jednocześnie w wyniku działań realizowanych w projekcie nastąpić miała aktywizacja zawodowa osób pozostających bez pracy, co miało wpłynąć na wzmocnienie zasobów siły roboczej w województwie.
W piśmie Instytucji Pośredniczącej z 17 czerwca 2021 r., znak [...], stanowiącym informację o wynikach weryfikacji wniosku beneficjentki z 17 maja 2021 r. nr [...] o płatność (wniosek sprawozdawczy i końcowy) wskazano, że przy realizacji projektu beneficjentka nie osiągnęła celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu bezpośredniego w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie. W związku z powyższym wobec beneficjentki została zastosowana reguła proporcjonalności, wyliczona w oparciu o średnią arytmetyczną wskaźników rezultatu specyficznych dla programu, co spowodowało konieczność dokonania przez nią zwrotu nieprawidłowości:
- stwierdzonej po zatwierdzeniu wniosku o płatność z 11 stycznia 2019 r. nr [...] w kwocie 59.595,80 zł (EFS – 59.595,80 zł) wraz: z odsetkami,
- stwierdzonej po zatwierdzeniu wniosku o płatność z 25 lutego 2020 r. nr [...] w kwocie 18.590, 79 zł (EFS – 18.590,79 zł) wraz z odsetkami,
co daje łącznie kwotę 78 186,59 zł wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych.
W konsekwencji, pismem z 22 czerwca 2021 r., znak [...] Instytucja Pośrednicząca wezwała beneficjentkę zwrotu nieprawidłowości w wysokości 78 186,59 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, to jest od 30 sierpnia 2017 r., w terminie 14 dni, określonym w art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.) [dalej: ufp], liczonym od dnia doręczenia wezwania do zapłaty. Wezwanie to zostało doręczone beneficjentce, lecz strona nie dokonała zwrotu wymienionych wyżej środków. W związku z tym, organ I instancji w piśmie z 2 sierpnia 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków dofinansowania wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.
Organ I instancji wydał 27 grudnia 2021 r. decyzję określającą beneficjentce przypadające do zwrotu środki dofinansowania w kwocie 78.186,59 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, to jest od 30 sierpnia 2017 r.
W uzasadnieniu wyjaśnił między innymi, że zgodnie z postanowieniem § 4 ust. 1 i ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu:
- w ramach realizacji projektu beneficjent zobowiązany jest do spełnienia wszystkich bezwzględnych kryteriów wyboru projektów: formalnych, merytorycznych-uniwersalnych, horyzontalnych uniwersalnych, szczegółowych uniwersalnych i merytorycznych szczegółowych, zawartych w załączniku do Regulaminu konkursu,
- w przypadku, gdy w ramach realizacji projektu beneficjent nie spełni bezwzględnych kryteriów, o których mowa w ust. 1, Instytucja Pośrednicząca może uznać wszystkie, bądź odpowiednią część wydatków dotychczas rozliczonych w ramach projektu za niekwalifikowalne, zgodnie z Wytycznymi, o których mowa w § 1 pkt 16.
Jednym z bezwzględnych kryteriów, wskazanych w Regulaminie konkursu było Kryterium Merytoryczne Szczegółowe nr 2, zgodnie z którym na zakończenie projektu powinno zostać osiągnięte Kryterium efektywności zatrudnieniowej (informujące o odsetku uczestników, którzy w okresie do trzech miesięcy następujących po dniu, w którym zakończyli udział w projekcie podjęli zatrudnienie) na poziomie:
- co najmniej 33 % dla osób w wieku 50 lat i więcej,
- co najmniej 39 % dla kobiet,
- co najmniej 33 % dla osób z niepełnosprawnościami,
- co najmniej 38 % dla osób o niskich kwalifikacjach,
- co najmniej 30 % dla osób długotrwale bezrobotnych,
- co najmniej 43 % dla osób niekwalifikujących się do żadnej z powyższych grup docelowych.
Dla opisanych wyżej grup uczestników, wskaźniki opisane w Kryterium Merytorycznym Szczegółowym nr 2 mają charakter minimalny. Wskaźniki rezultatu, jakie zostały podane przez beneficjentkę, Panią K. C. we wniosku o dofinansowanie projektu (w części pod nazwą "Wskaźniki rezultatu") były wyższe od wskazanych w tym Kryterium. Z tego tytułu projekt beneficjentki otrzymał dodatkowe punkty na etapie oceny merytorycznej. Z analizy wniosków o płatność wynika, że beneficjentka nie spełniła opisanego wyżej bezwzględnego Kryterium Merytorycznego Szczegółowego nr 2, dotyczącego obowiązku podjęcia przez określone kategorie uczestników zatrudnienia w okresie 3 miesięcy od daty zakończenia udziału w projekcie. Z § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie wynika, że beneficjent odpowiada za osiągnięcie wskaźników produktu i rezultatu określonych we wniosku, a w rzeczywistości w przypadku realizowanego projektu beneficjentka nie osiągnęła celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu bezpośredniego w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie, w związku z czym zastosowano wobec niej regułę proporcjonalności, opisaną w postanowieniach § 5 ust. 9-14 umowy o dofinansowanie projektu. Z Wytycznych, o których mowa w § 3 ust. 6 pkt 8 umowy o dofinansowanie w zakresie podrozdziału 6.2 pkt 3 lit. e), g) i k), wynika, że wydatek nie spełnia kryteriów kwalifikowalności; gdy:
- został poniesiony niezgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie,
- został dokonany w sposób nieracjonalny i nieefektywny,
- jest niezgodny z innymi warunkami uznania go za wydatek kwalifikowalny określonymi w Wytycznych (w tym przypadku z warunkami dotyczącymi konieczności osiągnięcia celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu bezpośredniego oraz z nieosiągnięciem Kryterium Merytorycznego Szczegółowego nr 2),
co spowodowało konieczność zastosowania wobec beneficjentki reguły proporcjonalności.
W zakresie szczegółowych ustaleń faktycznych Dyrektor przedstawił między innymi następujące obliczenia:
1) liczba osób bezrobotnych, w tym długotrwale bezrobotnych, objętych wsparciem w programie, pracujących po opuszczeniu programu (łącznie z prowadzącymi działalność na własny rachunek):
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 35 osób,
- wskaźnik został osiągnięty na poziomie 6 osób,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 17,14 % (6 osób / 35 osób);
2) liczba osób biernych zawodowo objętych wsparciem w programie, pracujących po opuszczeniu programu (łącznie z prowadzącymi działalność na własny rachunek):
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 4 osoby,
- wskaźnik został osiągnięty na poziomie 0 osób,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł więc 0,00 % (0 osób / 4 osoby);
3) liczba osób bezrobotnych, w tym długotrwale bezrobotnych, objętych wsparciem w programie, które uzyskały kwalifikacje po opuszczeniu programu:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 20 osób,
- wskaźnik został osiągnięty na poziomie 51 osób,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 255,00 % (51 osób / 20 osób);
4) liczba osób biernych zawodowo objętych wsparciem w programie, które uzyskały kwalifikacje po opuszczeniu programu:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 3 osoby,
- wskaźnik osiągnięty na poziomie 4 osób,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 133,33 % (4 osoby / 3 osoby);
5) wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dla kobiet:
- wskazana we wniosku o płatność wartość docelowa: 49 %,
- wartość rzeczywiście osiągnięta: 2,70 %,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 5,51 % (2,70 % / 49,00 %);
6) wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dla migrantów powrotnych oraz imigrantów:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 53 %,
- wartość rzeczywiście osiągnięta: 0,00 %,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 0,00 % (0,00 % / 53,00 %);
7) wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dla osób długotrwale bezrobotnych:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 40,00 %,
- wartość rzeczywiście osiągnięta: 0,00 %,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 0,00 % (0,00 % / 40,00%);.
8) wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dla osób niekwalifikujących się do żadnej z powyższych grup docelowych:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 53,00 %,
- wartość rzeczywiście osiągnięta: 0,00 %,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 0,00 % (0,00 % / 53,00 %);
9) wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dla osób o niskich kwalifikacjach:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 48,00 %,
- wartość rzeczywiście osiągnięta: 2,94 %,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 6,13 % (2,94 % / 48,00 %);
10) wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dla osób posiadających co najmniej jedno dziecko do 6 roku życia:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 53,00 %,
- wartość rzeczywiście osiągnięta: 0,00 %,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 0,00 % (0,00 % / 53,00 %);
11) wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dla osób posiadających co najmniej jedno dziecko niepełnosprawne do 18 roku życia:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 53,00 %,
- wartość rzeczywiście osiągnięta: 50,00 %,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 94,34 % (50,00 % / 53,00 %);
12) wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dla osób w wieku 50 lat i więcej:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 43,00 %,
- wartość rzeczywiście osiągnięta: 0,00 %,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 0,00 % (0,00 % / 43,00 %);
13) wskaźnik efektywności zatrudnieniowej dla osób z niepełnosprawnością:
- wskazana we wniosku wartość docelowa: 43,00 %,
- wartość rzeczywiście osiągnięta: 0,00 %,
- stopień realizacji wskaźnika wyniósł 0,00 % (0,00 % / 43,00 %).
Średni poziom osiągnięcia wyżej wymienionych 13 wskaźników, będący podstawą do rozliczenia projektu w oparciu o regułę proporcjonalności wyniósł 24,86 %, i jest niższy od stopnia wykorzystania budżetu przeznaczonego na realizację projektu, wynoszącego, co wynika z informacji o wynikach weryfikacji wniosku beneficjentki nr [...] o płatność: 36,67 %.
Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że nieosiągnięcie przez beneficjentkę wskaźników produktu i rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, jak również niespełnienie przez nią jednego z bezwzględnych kryteriów dla naboru (w zakresie wskaźników dotyczących efektywności zatrudnieniowej) powoduje szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, poprzez obciążenie budżetu UE nieuzasadnionym, nieprawidłowo poniesionym wydatkiem, w związku z czym mamy w opisywanym przypadku do czynienia z nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm.) [dalej: rozporządzenie 1303/2013]. Jej zaistnienie doprowadziło do wydania decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.
Od opisanej wyżej decyzji, beneficjentka wniosła odwołanie do Zarządu Województwa. Organ odwoławczy wydał 10 lipca 2023 r. decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił między innymi, że z wniosków o płatność wynikało, że beneficjentka nie spełniła Kryterium nr 2 (szczegółowego bezwzględnego), dotyczącego efektywności zatrudnieniowej, zatem spełniła się przesłanka opisana w § 29 ust. 1 pkt 5 umowy o dofinansowanie, co zgodnie z § 10 ust. 4 pkt. 3 umowy o dofinansowanie skutkuje zawieszeniem wypłaty dofinansowania. W związku z powyższym poinformowano stronę, iż dalsze środki zostaną wypłacone po zwróceniu przez beneficjentkę nieprawidłowości w wysokości 78.186,59 zł. W odwołaniu strona zarzuciła, że cel projektu dotyczył zwiększenia możliwości zatrudnienia osób znajdujących się w trudnej sytuacji na rynku pracy, co jej zdaniem zostało spełnione z uwagi na osiągnięte 255 % wykonania wskaźnika rezultatu pn. "Liczba osób bezrobotnych, w tym długotrwale bezrobotnych, objętych wsparciem w programie, które uzyskały kwalifikacje po opuszczeniu programu", co jest nieuzasadnione. Osiągniecie jednego wskaźnika na poziome wyższym, niż pierwotnie w projekcie założono, nie zwalnia beneficjentki z obowiązku wykonania pozostałych wskaźników rezultatu i przede wszystkim do spełnienia Kryterium nr 2 (szczegółowe bezwzględne), w definicji którego, zgodnie z Załącznikiem nr 11 do Regulaminu konkursu jest zapis: "Zgodnie z Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć Instytucja Zarządzająca RPO (czyli Zarząd Województwa – dopisek Sądu) zobowiązuje się stosować mechanizmy zapewniające, iż projekty realizowane w zakresie aktywizacji zawodowej uwzględniają kryteria wyboru projektów określające minimalny poziom Kryterium efektywności zatrudnieniowej, tj. odsetek osób podejmujących pracę po zakończeniu udziału w projekcie. Spełnienie przedmiotowego Kryterium będzie weryfikowane w okresie realizacji projektu i po jego zakończeniu." Jak wynika z treści dokumentacji projektowej strona nie osiągnęła nawet minimalnego poziomu Kryterium efektywności zatrudnieniowej. Za bezzasadny należy uznać także zarzut strony, iż nieosiągnięcie pełnych założeń projektu nastąpiło z przyczyn od niej niezależnych, ponieważ podpisując umowę o dofinansowanie, a wcześniej startując w naborze do Działania 7.2 "Aktywizacja osób pozostających bez pracy", strona miała świadomość konieczności wywiązania się z zapisów wniosku o dofinansowanie i wymaganych kryteriów oceny projektu. Zwrócić należy także uwagę, że to beneficjentka sama określiła, po dokonaniu analizy, jaką i jak liczną grupę docelową planuje objąć wsparciem. W skład tej grupy miały wejść osoby znajdujące się w bardzo trudnej sytuacji na rynku pracy, bezrobotne i długotrwale bezrobotne, o czym jest mowa w Regulaminie konkursu. Zatem strona decydując się na udział w konkursie musiała sobie zdawać z tego sprawę. Argumenty strony, iż jest to najtrudniejsza grupa osób do zweryfikowania nie stanowi usprawiedliwienia braku realizacji założeń projektu. Zauważyć należy, że o trudnościach w pozyskaniu Uczestników Projektu i o tym jak specyficzna jest to grupa, strona miała świadomość już na etapie przystąpienia do naboru, bowiem w pkt. 3.5. "Opis grupy docelowej i uzasadnienie wyboru" dokładnie to opisała, wskazując m.in. ilość zarejestrowanych bezrobotnych i osób długotrwale bezrobotnych w każdym z powiatów objętych projektem, przyczyny bezrobocia, kwalifikacje potencjalnych Uczestników Projektu. Bez znaczenia w tym miejscu jest zatem tłumaczenie strony, iż procentowy udział bezrobotnych w województwie opolskim jest jednym z najwyższych w Polsce, a osoby długotrwale bezrobotne są najtrudniejszą do zaktywizowania grupą osób i nie wzbudzają zainteresowania pracodawców, ponieważ w momencie założenia wniosku o dofinansowanie miała tego pełną świadomość. Strona natomiast podpisując umowę o dofinansowanie musiała się liczyć z konsekwencjami niewywiązania się z ustalonych wcześniej planów co do realizacji projektu, oraz że w przypadku nieosiągnięcia założonych wartości docelowych, Instytucja Pośrednicząca może pomniejszyć wartość dofinansowania stosownie do niezrealizowanego zakresu rzeczowego stosując regułę proporcjonalności. Słuszne było stanowisko organu I instancji, który wskazał tylko 1 umowę spośród 7 dostarczonych, która spełniała kryteria określone w Wytycznych w zakresie rynku pracy. Należy także zwrócić uwagę na fakt, że w projekcie uczestniczyło 86 osób, w szkoleniach zawodowych wzięło udział 56 osób, z pośrednictwa pracy skorzystało 56 osób, a strona przedłożyła tylko 7 umów o pracę, co potwierdza, że cel projektu nie został zrealizowany. Zwiększenie możliwości zatrudnienia osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy, nie oznacza wykonania jedynie wskaźnika pn. "Liczba osób bezrobotnych, w tym długotrwale bezrobotnych, objętych wsparciem w programie, które uzyskały kwalifikacje po opuszczeniu programu" (255,00 %), ale przede wszystkim osiągnięcie Kryterium efektywności zatrudnieniowej, co w przypadku projektu beneficjentki nie miało miejsca. Zatem beneficjentka nie osiągnęła celu projektu. W związku z powyższym, Instytucja Pośrednicząca prawidłowo zastosowała regułę proporcjonalności, której podstawą były zapisy umowy o dofinansowanie i Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków. Kwota wynikająca z zastosowania reguły proporcjonalności wynosi łącznie 78.186,59 zł i wynika z nieosiągnięcia wskaźników rezultatu.
Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc zarzuty:
1) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 w zw. z art. 184 ust. l ufp, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, iż beneficjentka wykorzystała środki przyznane w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur, a w konsekwencji nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu uzyskanego dofinansowania;
2) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego niezastosowanie, i poprzestanie na wyłącznym ustaleniu, iż doszło do wydatkowania przez skarżącą środków z naruszeniem procedur, podczas gdy nie każda nieprawidłowość powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania – aby bowiem orzec o zwrocie środków niezbędne jest wykazanie dwóch przesłanek, a mianowicie: po pierwsze musi zaistnieć naruszenie procedur, a po drugie ich naruszenie spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej;
3) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 8 § 1, 11 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa], poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę przekonywania oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak uzasadnienia prawnego w zakresie stwierdzenia czy i w jaki sposób wydatkowanie środków przez beneficjentkę wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej , brak rozważenia wniosku beneficjenta o obniżenie wysokości wydatków uznanych za niekwalifikowalne;
4) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu art. 10 § 1 kpa, poprzez brak wydłużenia terminu na wypowiedzenie się co do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało ograniczeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu;
5) naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, tj. poprzez nieuwzględnienie przez organ I instancji całokształtu okoliczności mogących mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, oddalenie wniosków dowodowych beneficjentki o przesłuchanie świadków i strony, zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez brak przyznania odpowiedniej wagi wskazywanym przez beneficjentkę przyczynom nieosiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu uzasadniającym obniżenie wysokości wydatków uznanych za niekwalifikowalne, a wszystko to
w związku z pkt. 8.8. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (zwanych dalej Wytycznymi) zgodnie z którym wysokość wydatków niekwalifikowalnych uzależniona jest od stopnia niezrealizowania założeń merytorycznych projektu, a Instytucja Pośrednicząca zgodnie z ppkt 8) lit. b) podejmuje decyzje o obniżeniu wysokości albo odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, jeśli beneficjent o to wnioskuje i należycie uzasadni przyczyny nieosiągnięcia założeń, w szczególności wykaże swoje starania zmierzające do osiągnięcia założeń projektu.
Skarżąca wniosła o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora w całości – z uwagi na naruszenie przez ww. decyzje przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy,
2) zasądzenie na rzecz skarżącej od Zarządu Województwa zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez nią należnych jej, z uwzględnieniem kwoty uiszczonego wpisu (koszty sądowe) oraz innych ponoszonych w toku postępowania kosztów.
W uzasadnieniu strona argumentowała, że w istocie zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż postępowanie w przedmiocie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich reguluje art. 207 ufp. Nie sposób jednak zgodzić się z twierdzeniem, iż przedmiotowy przepis powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, iż beneficjentka nie dopuściła się wykorzystania środków przyznanych w ramach dofinansowania z naruszeniem procedur określonych w umowie o dofinansowanie. W ramach prowadzonego w II instancji postępowania organ potwierdził, iż beneficjentka nie osiągnęła celu projektu wyznaczonego wskaźnikami produktu i rezultatu, co uzasadniało zastosowanie reguły proporcjonalności, opisanej w postanowieniach § 5 ust. 9-14 umowy o dofinansowanie. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wbrew twierdzeniom organu, zasadniczy cel projektu został osiągnięty. Jeżeli beneficjentka prawidłowo wykonywała umowę, a niemożliwość osiągnięcia jednego z kryteriów (efektywności zatrudnieniowej) była spowodowana czynnikami obiektywnymi, niezależnymi od niego, na które nie miała wpływu, to nie można w takim wypadku mówić o nienależytym wykonaniu zobowiązania z jej strony. Uczestnicy projektu uzyskali bowiem kwalifikacje do rozpoczęcia pracy, co zwiększyło ich możliwości zatrudnienia. Nie chcieli oni jednak wykorzystać potencjału i narzędzi, które zaoferował im projekt "[...]", na co beneficjentka nie miała i nie mogła mieć już żadnego wpływu. Nieosiągnięcie pełnych założeń merytorycznych projektu nastąpiło z przyczyn nieleżących po stronie beneficjentki. Beneficjentka podniosła, iż to brak współdziałania organu przyczynił się do nieosiągnięcia pełnych założeń projektu. Beneficjentka zgłaszała Instytucji Pośredniczącej, zgodnie z § 3 ust. 9 umowy, problemy w realizacji projektu oraz przedstawiała środki zaradcze, tymczasem nie na wszystkie organ wyrażał zgodę. W istocie beneficjentka złożyła w tym zakresie tylko jedno pismo z 21 grudnia 2017 r. (przywołane przez organ), jednakże wynikało to z odmowy akceptacji pozostałych wniosków, które przedstawiane były organowi ustanie podczas rozmów telefonicznych z opiekunem projektu a nawet z Kierownikiem Departamentu Wdrażania. I tak zaproponowana zmiana w projekcie, polegająca na wprowadzeniu możliwości przeprowadzania szkoleń otwartych, mających na celu przeprowadzenie szkoleń spoza katalogu, ale za to uwzględniających rzeczywiste potrzeby uczestników projektu spotkała się z odmową, dlatego też strona nie wypełniła w tym zakresie wymaganego Formularza zmian w projekcie. Brak pisemnego wniosku w tym zakresie, nie stanowi jednak o braku jego złożenia w trakcie realizacji projektu, co skarżąca mogłaby potwierdzić podczas przesłuchania świadków czy stron, czego jednak organ stronie odmówił. Beneficjentka zgadza się ze stanowiskiem organu, iż przeprowadzenie szkoleń otwartych było możliwe jedynie w uzasadnionych przypadkach, jednakże taki właśnie uzasadniony przypadek zachodził w projekcie i wbrew twierdzeniom organu ich przeprowadzenie nie musiało zostać ustalone już na etapie wniosku o dofinansowanie, gdyż zapisy Regulaminu konkursu na to nie wskazują. Nie sposób również przyjąć, iż beneficjentka ponosi odpowiedzialność za brak podjęcia zatrudnienia przez Uczestników Projektu [dalej: UP] z powodów zdrowotnych, gdyż miał on obowiązek oceny predyspozycji zdrowotnych potencjalnego UP. Ani żadne z przywołanych przez organ odwoławczy zapisów wniosku o dofinansowanie ani przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają ani obowiązku ani nawet uprawnienia strony do oceny stanu zdrowia kandydatów na UP. Skarżąca była zobowiązana do dokonania analizy umiejętności uczestnika i jego problemów zawodowych, ale nie była uprawniony do pozyskiwania informacji o jego stanie zdrowia, co stanowi dobro prawnie chronione. Takich informacji nie odnajdujemy również w formularzu zgłoszenia UP. Podkreślenia wymaga fakt, iż strona prowadziła rekrutację wśród niezwykle trudnej grupy docelowej – spełniającej kryteria zgodnie z Wytycznymi w zakresie realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn. W wyniku powyższego do projektu przystąpiły osoby z różnym stopniem niepełnosprawności w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy. W grupie bezrobotnych znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy najliczniejszą grupę stanowią osoby długotrwale bezrobotne. Osoby długotrwale bezrobotne są najtrudniejszą grupą do zaktywizowania. Bezrobocie często staje się sposobem na życie i ich aktywizacja jest znacznie trudniejsza. Osoby długo pozostające bez pracy nie wzbudzają również zainteresowania pracodawców ze względu na dezaktualizację posiadanych kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego. Mimo oferowanego wsparcia, strona nie posiadała jednak instrumentów, które – bez zaangażowania samego uczestnika projektu – mogły wdrożyć te osoby na rynek pracy. W świetle powyższych obiektywnych okoliczności – w ocenie skarżącej – nie może ona ponosić odpowiedzialności za ostateczne małe zainteresowanie projektem osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Wykorzystała ona wszelkie możliwości, aby zachęcić uczestników do udziału w projekcie, a brak zgody organu na przeprowadzenie szkoleń otwartych, ostatecznie zamknął beneficjentce drogę do aktywizacji uczestników. Część uczestników projektu, mimo zapewnień, iż podjęli zatrudnienie – nie dostarczyła dokumentów potwierdzających ten fakt. Część uczestników nie została przyjęta na staż z uwagi na problemy alkoholowe. Uczestnicy przedstawiali również zaświadczenia ze szpitala o braku możliwości podjęcia pracy, ze względu na problemy zdrowotne. Strona, mimo licznych kontaktów telefonicznych, smsowych, a nawet osobistych, spotykała się z barierą, której mimo starań nie była w stanie przezwyciężyć. Mając powyższe na względzie, nie sposób czynić stronie zarzutu z uwagi na brak osiągnięcia efektywności zatrudnieniowej. Skarżąca należycie uzasadniła przyczyny nieosiągnięcia pełnych założeń merytorycznych oraz wykazała swoje starania zmierzające do osiągnięcia celu projektu. Powyższe z kolei, zgodnie z pkt 8.8. ppkt 8) lit. b) Wytycznych stanowić powinno podstawę do obniżenia wysokości lub odstąpienia przez organ I instancji od żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, jeżeli beneficjent o to zawnioskuje. Beneficjentka w istocie wnosiła początkowo (pismem z dnia 29 czerwca 2021 roku) o odstąpienie od zastosowania reguły proporcjonalności, jednakże po uzyskaniu odpowiedzi organu o niemożliwości jej zastosowania z uwagi na treść postanowień § 5 ust. 11 umowy o dofinansowanie, wniosła o obniżenie żądanych do zwrotu środków (z uwagi na fakt, iż odstąpienie od reguły proporcjonalności jest niemożliwe). Ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie odniósł się do przedmiotowego wniosku, powtarzając w uzasadnieniu decyzji, jedynie brak podstaw do odstąpienia od zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącej powyższe stanowi o nierozpoznaniu przez organ istoty sprawy, a także błędnym uzasadnieniu decyzji i naruszeniu zasady przekonywania. Beneficjentka przeprowadziła projekt, choć w ograniczonym zakresie, ale z należytą starannością i brak było również jakichkolwiek zastrzeżeń Instytucji Pośredniczącej w tym zakresie. Ostatecznie zauważyć należy, iż mimo braku osiągnięcia założonych wskaźników rezultatu i produktu, projekt przyczynił się do osiągnięcia celu publicznego założonego w Działaniu 7.2. "Aktywizacja zawodowa osób pozostających bez pracy" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020, Osi priorytetowej "Konkurencyjny rynek pracy." W okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnym zatem było rozważenie przez organy odstąpienia od obciążenia skarżącej zwrotem środków. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika natomiast, aby organy taką ewentualność w ogóle rozważały, mimo że skarżąca o to wnosiła. Organy oddaliły również wnioski dowodowe skarżącej o przesłuchanie świadków i strony z uwagi na fakt, iż ich przeprowadzenie nie miałoby wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, której podstawą była w rzeczywistości średnia arytmetyczna osiągniętych wskaźników (24,86%). Tymczasem wskazać należy na fakt, iż o ile zeznania świadków i strony w istocie nie zmieniłyby średniej arytmetycznej osiągniętych wskaźników, o tyle zeznania mogłyby rzucić światło na szereg okoliczności występujących podczas realizacji projektu, zwłaszcza w kontekście wykazania przez beneficjentkę przyczyny nieosiągnięcia pełnych założeń merytorycznych oraz wykazania swoich starań zmierzających do osiągnięcia celu projektu (m.in. propozycji zmiany szkoleń na otwarte i braku zgody organu w tym zakresie) – co z kolei powinno podlegać ocenie podczas rozważania przez organy odstąpienia od obciążenia Skarżącej zwrotem środków, czego organy również zaniechały. W ocenie skarżącej, organ I instancji nie zapewnił stronie czynnego udziału w sprawie. W odpowiedzi na pismo z 19 listopada 2021 r. informujące o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w ramach prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również do zgłoszenia żądań w terminie 14 dni – beneficjentka pismem z 7 grudnia 2021 r. wniosła o przedłużenie terminu w tym zakresie do końca stycznia 2022 r. Strona powołała się na stopień skomplikowania sprawy oraz na ograniczone możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu i podjęcia należytej ochrony swoich praw, na co wskazywała również we wniosku o zawieszenie postępowania, który jednak został przez organ I instancji oddalony, podobnie jak wnioski dowodowe. Organ I instancji nie ustosunkował się do wniosku beneficjentki i 27 grudnia 2021 r. wydał decyzję. W ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż stwierdzona nieprawidłowość spowodowała szkodę w budżecie ogólnym UE, poprzez obciążenie budżetu UE nieuzasadnionymi, a także nieprawidłowo wydatkowanymi środkami, które nie przyczyniły się do realizacji celu głównego oraz celów szczegółowych projektu, a w konsekwencji celów programu. W ocenie skarżącej, Instytucja Zarządzająca nie wykazała, aby przedmiotowa nieprawidłowość miała wypływ na budżet UE, w jakiejkolwiek wysokości. Nie każda nieprawidłowość powoduje konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania, która nie wynika bowiem z samego faktu naruszenia procedur, ale z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby spowodować szkody w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Analiza art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, prowadzi do wniosku, że należy w tego typu sprawach brać pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz faktyczne straty finansowe poniesione przez fundusze. Zauważyć również należy, iż mimo niewypłacenia przez organ drugiej transzy dofinansowania, beneficjentka w celu możliwie jak najlepszej realizacji założeń projektu w oparciu o dobra osób bezrobotnych w dalszym ciągu realizowała projekt, ponosząc jego bieżące koszty z własnych środków w kwocie ponad 400.000,00 zł. W tym stanie rzeczy skarżąca stoi na stanowisku, iż prawidłowo wykonywała umowę, a niemożliwość osiągnięcia pełnych założeń merytorycznych projektu spowodowana była czynnikami obiektywnymi, niezależnymi od niej, a i również brakiem współdziałania organu podczas jego realizacji – na co beneficjentka nie miała wpływu. Wykazała natomiast swój wkład i zaangażowanie w jego realizację, co nie zostało należycie rozważone i ocenione przez organ. Mając powyższe na względzie, zarówno organ I jak i II instancji w sposób nieprawidłowy, nie rozważyły – zgodnie z pkt 8.8. ppkt 8) lit. b) Wytycznych – obniżenia wysokości żądania zwrotu wydatków niekwalifikowalnych z tytułu reguły proporcjonalności, z uwagi na częściowe osiągnięcie wskaźników rezultatu i produktu przez beneficjentkę oraz stopień zaangażowania beneficjentki w realizację projektu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej uznał je za nieuzasadnione i ponowił już wcześniej przedstawianą argumentację. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że gołosłowne jest stwierdzenie skarżącej, iż wydatkowała na realizację projektu ok. 400.000 zł własnych środków. Podobnie nieuzasadniony jest zarzut, iż odmawiając stronie przedłużenia terminu na wypowiedzenie się co do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ naruszył również zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Strona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym miała pełną możliwość zapoznania się z aktami i składania wniosków dowodowych i formalnych, co nie oznacza, że każdy jej wniosek zasługiwał na uwzględnienie Ponadto w postępowaniu drugoinstancyjnym strona nawet nie skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie stawił się nikt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć w pewnym zakresie z przyczyn innych niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z tego powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Zatem, skoro sądowa kontrola zaskarżonej decyzji obejmuje oprócz prawidłowości stosowania przepisów postępowania jej zgodność z przepisami prawa materialnego, to w tej sytuacji, jedynie prawidłowo poczynione ustalenia faktyczne umożliwiają prawidłową subsumcję stanu faktycznego do przepisów materialnoprawnych i oceny decyzji co do zastosowania i wykładni prawa materialnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zadaniem sądu nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zastosowania prawa materialnego, ale kontrola prawidłowości działania organu administracji w tym zakresie.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) [dalej: ppsa], uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy spełnienia przesłanek wydania decyzji zobowiązującej skarżącą do zwrotu części środków publicznych uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w stanie faktycznym sprawy umowa o dofinansowanie projektu została zawarta 3 sierpnia 2017 r. Projekt, według postanowień tej umowy, miał być realizowany od 1 marca 2017 r. do 31 lipca 2018 r. Zaliczkę w kwocie 300.000 zł wypłacono stronie 30 sierpnia 2017 r. Skarżąca złożyła 17 maja 2021 r. wniosek o płatność (sprawozdawczy i końcowy) zawierający zestawienie dokumentów potwierdzających wydatki poniesione w lipcu 2018 r. Wcześniejsze wnioski o płatność (rozliczające zaliczkę) zawierające zestawienia dokumentów ujawniały wydatki poniesione w październiku, listopadzie i grudniu 2017 r. oraz w okresie od stycznia do lipca 2018 r. W piśmie z 17 czerwca 2021 r. Instytucja Pośrednicząca, po analizie końcowego wniosku o płatność stwierdziła, że beneficjentka nie osiągnęła celu projektu wyrażonego wskaźnikami produktu i rezultatu bezpośredniego w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie. Decyzja organu I instancji została wydana 27 grudnia 2021 r., natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana 10 lipca 2023 r. Zatem, ze względu na upływ czasu, aby dokonać kontroli prawidłowości orzeczenia o spornym obowiązku, ocenić w pierwszej kolejności należy, czy nie nastąpiło w niniejszej sprawie przedawnienie i utrata kompetencji organu do wydania decyzji określającej obowiązek zwrotu środków publicznych. Stąd niezbędne było rozważenie kwestii początku biegu i upływu terminu przedawnienia. Pomimo tego, że organy administracyjne nie analizowały tego problemu, ani też skarżąca nie podniosła zarzutu przedawnienia, to jednak Sąd rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, nie może tej kwestii pominąć. Należy w tym miejscu podkreślić, że dzień, w którym kończy bieg termin przedawnienia, stanowi nieprzekraczalną cezurę czasową i po tym dniu organ jest uprawniony wyłącznie do wydania decyzji umarzającej prowadzone postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 kpa.
Ponieważ sprawa niniejsza dotyczy gospodarowania środkami publicznymi pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, dystrybuowanymi za pomocą Europejskiego Funduszu Społecznego, przydzielanymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014-2020 należy odwołać się do przepisów rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1) [dalej: rozporządzenie 2988/95].
Artykuł 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 stanowi, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata (akapit 1). W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu (akapit 2). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (akapit 3). Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 (akapit 4).
Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego (art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95). Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2 (art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95).
Według art. 1 ust. 1-2 rozporządzenia 2988/95, w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
Obecnie (od 2 września 2017 r.) kwestia przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności, wynikającego z ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 ufp, jest uregulowana w art. 66a ust. 1 ufp. Przepis ten, co istotne, dotyczy terminu wykonania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, a nie – przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.
Początek biegu przedawnienia nie jest związany z otrzymaniem środków finansowych, lecz z samym zdarzeniem zaistnienia nieprawidłowości i ich ustania (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., I GSK 925/19).
Decyzja określająca zwrot ma charakter deklaratoryjny. Wobec tego, do przerwania biegu terminu przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie wystarczy doręczenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji, lecz konieczne jest doręczenie decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 3 sierpnia 2022 r., I GSK 1994/19).
NSA w wyroku z 14 lipca 2021 r., I GSK 1956/18, stwierdził, że nie podziela poglądu, wedle którego podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków budżetu Unii Europejskiej stanowi przepis art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, bowiem w świetle zasady pierwszeństwa unijnego podstawę tę stanowią przepisy Unii Europejskiej. Pomimo zatem odesłania zawartego w art. 67 ufp przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie regulującym przedawnienie co do zasady nie stosuje się, z uwagi na przepisy szczególne rozporządzenia.
Ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11 czerwca 2015 r., C-52/14).
Artykuł 3 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że wywołuje on bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez organy krajowe przepisów wykonawczych. Wynika z tego, że adresat decyzji o odzyskaniu nienależnie pobranych kwot powinien w każdym wypadku móc powołać się na upływ terminu wykonania przewidzianego w art. 3 ust. 2 akapit 1 tego rozporządzenia lub, w odpowiednim przypadku, na upływ przedłużonego na podstawie art. 3 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia terminu wykonania aby sprzeciwić się przymusowej egzekucji tych kwot (wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 7 kwietnia 2022 r.,
C-447/20).
Przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 ma kluczowe znaczenie dla oceny przedawnienia należności i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. To jego unormowanie winno stanowić podstawę rozważań w tej kwestii. Niewątpliwie zwrot środków unijnych powinien pozostawać w zgodzie z regulacjami prawa unijnego, w odniesieniu do których istnieje pierwszeństwo ich stosowania w stosunku do prawa krajowego. Z unormowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 wynikają następujące warunki przedawnienia: 1) okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, okres ten może być wydłużony przepisami prawa krajowego, przepisy prawa krajowego nie mogą jednak skutecznie wprowadzać modyfikacji warunków przedawnienia w pozostałym zakresie, unormowanym w przepisach prawa unijnego; 2) w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała; 3) w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, 4) przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo; 5) upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary.
Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, powinien wypowiedzieć się w przedmiocie przedawnienia i rozważyć wyżej wymienione warunki wynikające z rozporządzenia 2988/95, a tego nie uczynił wydając zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie będzie więc miało ustalenie charakteru stwierdzonych nieprawidłowości i momentu ich wystąpienia.
Przedawnienie oznacza bezpowrotną utratę możliwości wydania decyzji przez organ administracji. Dlatego też w takiej sytuacji organ powinien niezwykle precyzyjnie wskazać okoliczności, z których wywodzi możliwość orzekania. Natomiast Zarząd Województwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poświęcił przedawnieniu (jego aspektom faktycznym i prawnym) żadnej uwagi. Zaniechał ustalenia: charakteru stwierdzonych nieprawidłowości; momentu ich wystąpienia ze wskazaniem konkretnej daty wyznaczającej początek biegu terminu przedawnienia i jego koniec; zdarzeń, skutkujących przerwaniem albo zawieszeniem terminu przedawnienia z powodów określonych w rozporządzeniu 2988/95; konkretnej daty w której przerwany lub zawieszony termin przedawnienia rozpoczął swój bieg na nowo lub biegł dalej; daty granicznej orzekania.
Bez rzetelnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w kwestii przedawnienia nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne Sądu, wydając stosowne rozstrzygnięcie. Przede wszystkim wyjaśni i przeanalizuje wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy dotyczące przedawnienia przy zastosowaniu:
- ustawowych reguł prowadzenia postępowania administracyjnego;
- obiektywnej i adekwatnej wykładni przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 - ust. 3 rozporządzenia 2988/95;
- orzecznictwa TSUE.
Przypomnieć trzeba, że rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej – odtworzenie prawdy obiektywnej i zastosowanie adekwatnych przepisów prawa – należy do organu. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organu w realizacji tych ustawowych obowiązków, czyli do prowadzenia za organ postępowania wyjaśniającego oraz do rozstrzygania sprawy za organ na płaszczyźnie faktów i prawa.
W istniejącym stanie sprawy rozpatrzenie przez Sąd podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. Jednakże na marginesie powyżej przedstawionej analizy Sąd wyjaśnia, że art. 75 § 1 kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny; zawiera otwarty katalog dowodów. Ponadto, na mocy art. 78 kpa (§ 1) żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy; (§ 2) organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (z § 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.
Katalog zawarty w art. 75 § 1 zdanie 2 kpa ma charakter przykładowy. W Kodeksie przyjęto bowiem otwartą formułę postępowania dowodowego, dla której jedynym ograniczeniem jest to, by przeprowadzany dowód nie był sprzeczny z prawem. Zastrzeżenie to nadaje regulacji przepisu art. 75 § 1 zdanie pierwsze elastyczny charakter, pozwalając na dopasowywanie pojęcia dowodu do charakteru sprawy oraz aktualnych możliwości procesowych i naukowo-technologicznych (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 75).
W kontekście zarzutów rozpatrywanej przez Sąd skargi należy zauważyć, że podstawą nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony może być tylko stwierdzenie, że wnioskowany dowód nie może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy albo, że dana okoliczność została już stwierdzona innymi dowodami. O ile w zakresie rachunkowego rozliczenia powierzonych beneficjentce środków publicznych, dowód z zeznań świadka albo strony w istocie może nie mieć znaczenia dla sprawy albo mieć znaczenie tylko pomocnicze, lecz nie kluczowe, o tyle dowód taki nie powinien być a limine uznany przez organ za nieprzydatny do wyjaśnienia innych elementów stanu faktycznego sprawy, na przykład wyjaśnienia okoliczności i przyczyn powstania ujawnionego naruszenia.
Takim kompleksem okoliczności, które mogą być ustalone i wyjaśnione za pomocą dowodów ze źródeł osobowych jest też zagadnienie należytego uzasadnienia wniosku beneficjentki o obniżenie wysokości środków podlegających regule proporcjonalności, co przecież dopuszczone zostało w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony w tym zakresie, już samo w sobie, czyni ocenę organu o braku podstaw do zastosowania obniżenia – całkowicie dowolną i tym samym nieakceptowalną w reżimie prawnym sprawy.
Podobnie należy ocenić (jako nie zasługującą na aprobatę) sytuację, w której organ nie uwzględni wniosku strony, oczywiście racjonalnie umotywowanego, o umożliwienie jej przedstawienia pisemnego stanowiska w sprawie w dłuższym terminie niż wynikający z pisma organu sformułowanego na podstawie art. 10 kpa, a dotyczącego właśnie wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Termin zakreślony stronie w takim piśmie ma tylko charakter instrukcyjny i dyscyplinujący stronę, nie nosi natomiast cech prekluzji.
Stwierdzone przez Sąd wady zaskarżonej decyzji świadczą o tym, że zaskarżona została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia i są wiążące w sprawie (art. 153 ppsa).
Z tych powodów zaskarżona decyzja organu podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Obejmują one wpis od skargi (1.564 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (5.400 zł) i opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).