I SA/Op 890/25

I SA/Op 890/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2026-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 47 ust. 1, ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2025 poz 132
art. 1 pkt 7, pkt 13a, art. 5 par. 1 pkt 1, art. 6 par. 1a, art. 18 pkt 1, art. 26 par. 1, par. 3a pkt 2, par. 5, art. 26e par. 1 pkt 4, pkt 5, art. 29 par. 1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 16 par. 1, art. 61a par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6, par. 3, art. 110, art. 123, art. 126, art. 138 par. 1, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2026 poz 118
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia del. WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 25 września 2025 r., nr IN.I.7721.8.8.2025.MS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonania czynności egzekucyjnych i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 9 lipca 2025 r., nr AB.6742.2.2025, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz strony skarżącej M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. K. (zwanego dalej też: skarżącym), reprezentowanego przez pełnomocnika - radcę prawnego P. M., jest postanowienie Wojewody Opolskiego (zwanego dalej: "Wojewodą", "organem odwoławczym") z dnia 25 września 2025 r., nr IN.I.7721.8.8.2025.MS, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Oleskiego (zwanego dalej: "Starostą") z dnia 9 lipca 2025 r., nr AB.6742.2.2025, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 26 maja 2025 r. skarżący wystąpił do Starosty z żądaniem "wszczęcia egzekucji administracyjnej" (k. 49 akt admin. Starosty) w związku z tym, że R. G. nie wykonał, wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonego aktu: Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm. - zwanej dalej: "pr.b."), decyzji Starosty z dnia 19 marca 2025 r. orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych (k. 22 - 23 akt admin. Starosty). Uniemożliwia inwestorowi wejście i rozpoczęcie zaplanowanych prac budowlanych (k. 42 admin. Starosty). Kolejnym pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. zatytułowanym: "Ponowne wezwanie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia" wezwał Starostę do niezwłocznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz podjęcia kroków wskazanych w ustawie, w szczególności wystosowania upomnienia i ewentualnie nałożenia na R. G. grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z treścią art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w dacie wydania zaskarżonego aktu: Dz. U. z 2025 r. poz. 132 z późn. zm. - dalej jako: "u.p.e.a.") (k. 68 akt admin. Starosty) podnosząc, że wykonanie decyzji Starosty z dnia 19 marca 2025 r. winno być realizowane w oparciu o u.p.e.a. (k. 68 verte akt admin. Starosty). Zastrzegł, że nie podjęcie przez wierzyciela (egzekucyjnego - dopisek Sądu) działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zobowiązanego skutkować będzie złożeniem skargi na bezczynność wierzyciela na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. (k. 64 akt admin. Starosty).
Starosta, w reakcji na pismo skarżącego, działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a."), w zw. z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 - dalej jako: "pr.b."), postanowieniem z dnia 9 lipca 2025 r., odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wykonania czynności egzekucyjnych i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania wydanej przez niego ostatecznej decyzji z dnia 19 marca 2025 r. orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Nie widzi możliwości zastosowania trybu egzekucyjnego. Decyzja jest deklaratoryjna. Orzeczoną w niej niezbędność wejścia należy egzekwować na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Decyzja nie nakłada żadnych wymogów ani obowiązków. Nie ma podstaw do skierowania wezwania, rozpoczęcia czynności egzekucyjnych i prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewoda, opisanym we wstępie postanowieniem z dnia 25 września 2025 r., utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 9 lipca 2025 r. W uzasadnieniu postanowienia przywołał i omówił regulacje procesowe (art. 61a § 1 k.p.a.) oraz materialnoprawne (art. 47 ust. 1, 2 i 3 pr.b.). W ocenie Wojewody zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy decyzja Starosty z dnia 19 marca 2025 r. orzeka o obowiązku R. G. użyczenia nieruchomości tj. działki nr [...] w związku z przeprowadzeniem przez M. K. robót budowlanych. W kontekście możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego stwierdził, że w decyzji Starosty z dnia 19 marca 2025 r. nie orzeczono o obowiązku zachowania się stron postępowania w konkretny sposób. Z decyzji Starosty z dnia 19 marca 2025 r. nie wynika aby inwestor miał obowiązek wykonania deklarowanych robót budowlanych, a właściciel nieruchomości sąsiedniej miał obowiązek wydania swojej nieruchomości. Decyzja stwierdza fakt niezbędność skorzystania z nieruchomości sąsiedniej. Nie konstytuuje obowiązku po stronie właściciela nieruchomości, z której korzystanie ma być ograniczone. Starosta nie zobowiązał R. G. do użyczenia nieruchomości, a to oznacza, że Starosta nie miał podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego ponieważ decyzja Starosty z dnia 19 marca 2025 r. nie mogła stanowić tytułu wykonawczego, na mocy którego Starosta mógł prowadzić czynności egzekucyjne. Obowiązki stron postępowania nakładane decyzją administracyjną muszą być określane w sposób wyraźny. Z decyzji Starosty z dnia 19 marca 2025 r. żaden obowiązek nie wynika. Stąd zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
M. K., w skardze na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 25 września 2025 r., sformułował zarzuty naruszenia: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. bo brak wykonania decyzji winien skutkować wszczęciem postępowania egzekucyjnego; 2) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 47 ust. 2 pr.b. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania oraz że postępowanie nie może być wszczęte, ze względu na brak obowiązków wskazanych w decyzji, podczas gdy w decyzji z dnia 19 marca 2025 r. orzeczono o niezbędności wejścia na nieruchomość sąsiednią; 3) art. 119 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 47 ust. 2 pr.b. poprzez błędną wykładnię, że decyzja z dnia 19 marca 2025 r. ma charakter deklaratoryjny i powinna być egzekwowana na zasadach opisanych w kodeksie cywilnym, podczas gdy winna być egzekwowana w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji oraz że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego; 4) art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, wydłużanie postępowania, kwestionowanie zasadności i charakteru wydanej decyzji ostatecznej, utrudnianie skarżącemu przeprowadzenia inwestycji budowlanej. Powołując się w uzasadnieniu na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty, jak również o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za zasadne.
Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie było bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zasadniczą osią sporu jest to, czy w reakcji na żądanie zgłoszone przez skarżącego Starosta mógł, na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a. w zw. z art. 47 ust. 1 i 2 pr.b., w formie postanowienia odmówić wszczęcia postępowania dotyczącego wykonania czynności egzekucyjnych i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania, wydanej przez niego, ostatecznej decyzji z dnia 19 marca 2025 r. orzekającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości.
Na wstępie należy zaznaczyć, że uwadze organów obu instancji umknęło, iż w rozpoznawanej sprawie nie stosuje się przepisów k.p.a. wprost ale poprzez odesłanie z art. 18 pkt 1 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 18 u.p.e.a., w kształcie obowiązującym od dnia 25 marca 2024 r., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Odpowiednie stosowanie przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu sprawy. Zatem do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego i do postępowania egzekucyjnego, stosowanie przepisów k.p.a. jest ograniczone ww. odesłaniem, ponieważ przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla sprawy egzekucyjnej.
W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia i w jego uzasadnieniu powołane i omówione zostały przepisy procesowe (art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 k.p.a.) i materialnoprawne (art. 47 ust. 1 i 2 pr.b.). Nie powołano i nie omówiono art. 18 pkt 1 u.p.e.a. Nie ustalono i nie oceniono zakresu stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów k.p.a. Pominięto odrębności i specyfikę postępowania egzekucyjnego i egzekucji w tym co do: zasad i sposobu wszczęcia, roli procesowej skarżącego, czy też odrębnej podstawy do badania dopuszczalności egzekucji z art. 29 § 1 u.p.e.a.
Nie jest sporne i nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący zwrócił się do Starosty jako organu właściwego o podjęcie działań w celu przymusowego wyegzekwowania obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej z dnia 19 marca 2025 r. o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Starosta w sprawie egzekucyjnej był bowiem wierzycielem egzekucyjnym (art. 1 pkt 13a u.p.e.a.) i organem egzekucyjnym (art. 1 pkt 7 u.p.e.a.). Łączył w sobie te dwie ww. funkcje procesowe na zasadzie art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.
Skarżący wskazywał przy tym, że brak wykonania decyzji ostatecznej Starosty z dnia 19 marca 2025 r. zagraża jego interesom faktycznym i prawnym. Starosta nie tylko nie mógł, ale nawet nie powinien mieć wątpliwości, że skarżący działał w sprawie w określonej roli procesowej jako podmiot zainteresowany egzekucją w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a.
Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a. na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
Na tle art. 6 § 1a u.p.e.a. w orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że podmioty wymienione w tym przepisie nie są stronami postępowania egzekucyjnego i na mocy wymienionego przepisu służy im wyłącznie uprawnienie, w przypadku bezczynności wierzyciela egzekucyjnego, do wniesienia skargi. Uczestniczą w postępowaniu egzekucyjnym w wąskim zakresie, w postępowaniu incydentalnym, którego przedmiotem jest bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności nakierowanych na wyegzekwowanie od zobowiązanego nałożonego tytułem wykonawczym obowiązku. Z uregulowania tego nie można wyprowadzić tezy, iż podmioty zainteresowane przeprowadzeniem egzekucji, w tym te, które brały udział w postępowaniu jurysdykcyjnym administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją nakładającą obowiązek, mają przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Podmioty te nie mają z tego tytułu legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i w egzekucji oraz zaskarżania wydawanych postanowień. Ich uprawnienia są limitowane treścią art. 6 § 1a wymienionej ustawy (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 265/23 i powołane w nim judykaty, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 679/19).
Z przywołanych regulacji u.p.e.a. wynika zatem wąskie uprawnienie procesowe podmiotu zainteresowanego egzekucją w postaci skargi na bezczynność wierzyciela. Skarga ta uruchamia kontrolę administracyjną i sądowoadministracyjną celem zweryfikowania, czy brak wszczęcia postępowania egzekucyjnego był uzasadniony. Podmiot zainteresowany egzekucją nie ma innego uprawnienia pozwalającego "zmusić" wierzyciela egzekucyjnego do podjęcia czynności w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji.
Zgodnie bowiem z art. 26 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5, wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Przepis art. 26 § 3a pkt 2 u.p.e.a. stanowi przy tym, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą podpisania tytułu wykonawczego przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela, albo opatrzenia pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5. Z kolei wszczęcie egzekucji administracyjnej, według art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
W sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ pierwszej instancji jest wierzycielem egzekucyjnym i jednocześnie organem egzekucyjnym, postępowanie egzekucyjne i egzekucja podejmowane są wyłącznie z urzędu. Ma to swoje dalsze konsekwencje niedostrzeżone przez organy obu instancji.
Sąd podziela pogląd prawny, wyrażony w uchwale NSA z dnia 8 września 2025 r., sygn. akt II OPS 2/25, zgodnie z którym instytucja procesowa przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania inicjowanego na zasadzie oficjalności (zob. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3193/18; M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, s. 477, R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 391).
Wprawdzie pogląd ten został wywiedziony na gruncie innego stanu faktycznego, jednak dotyczy on ogólnej zasady, co do stosowania, a właściwie braku podstaw do stosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., w przypadku postępowania wszczynanego - w jak w rozpoznawanej sprawie - wyłącznie z urzędu. Wniosek (żądanie) skarżącego o egzekucję decyzji, skierowany do Starosty, łączącego role wierzyciela i organu egzekucyjnego, nie stanowi "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Żądanie to nie inicjuje odrębnego postępowania egzekucyjnego i egzekucji opartych na zasadzie skargowości. Nie uprawniało wierzyciela egzekucyjnego do prowadzenia postępowania wpadkowego w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Reasumując skarżący nie był wierzycielem egzekucyjnym legitymowanym do wystawienia wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej i tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 zd. 1 u.p.e.a.). W sprawie egzekucyjnej nie mógł zainicjować postępowania egzekucyjnego i egzekucji na zasadzie skargowości. Jego podanie mogło stanowić impuls do działania przez Starostę z urzędu. Należało potraktować je w kategorii źródła informacji, wymagającego weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących go do podjęcia działania z urzędu.
Starosta, w reakcji na podanie skarżącego, obowiązany był do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku zgodnie z zasadą udzielania informacji (art. 9 k.p.a.) tak jak to uczynił pismem z dnia 4 czerwca 2025 r. (k. 43 akt admin. Starosty).
Starosta, w reakcji na żądanie skarżącego, miał obowiązek wybrać właściwy tryb dalszego działania zgodnie z obowiązującą w postępowaniu przed organem władzy publicznej zasadą falsa demonstratio non nocet. Zgodnie z tą zasadą nawet nieprecyzyjne, niejasne, czy nawet błędne oznaczenie sprawy lub pisma, nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania, ani ich rozpoznanie - lecz w oderwaniu od istoty sprawy lub pisma, czy w oderwaniu od rzeczywistych intencji strony. Innymi słowy, znaczenie ma istota pisma, warstwa merytoryczna żądania strony, a nie jego oznaczenie (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, opubl. w: OTK z 1996 r., Nr 6, poz. 52; uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 801/25). W demokratycznym państwie prawnym organ władzy publicznej nie może bowiem być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK-A 2002, Nr 2, poz. 14).
Starosta wadliwie wybrał i zastosował tryb z art. 61a § 1 k.p.a. jak w przypadku postępowania opartego na zasadzie skargowości, czego nie dostrzegł Wojewoda.
Nie może też umknąć uwadze Sądu, że Starosta wyraził ocenę, podtrzymaną przez Wojewodę, iż decyzja ostateczna z dnia 19 marca 2025 r. nie podlega egzekucji administracyjnej. Zróżnicowana argumentacja w istocie sprowadza się do wytyku w zakresie wadliwie sformułowanych w jej rozstrzygnięciu obowiązków właściciela nieruchomości sąsiedniej.
W ocenie Sądu ocena taka nie mogła być dokonana z pominięciem specyfiki postępowania egzekucyjnego wyrażonej w art. 29 ust. 1 u.p.e.a. Przepis ten określa przesłanki dopuszczalności wszczęcia egzekucji. Stanowi, że: organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, czyli tak jak w rozpoznawanej sprawie, na etapie sporządzania tytułu wykonawczego ocenia, czy egzekucja jest dopuszczalna w świetle przesłanek z art. 29 § 1 u.p.e.a. Jego obowiązkiem jest zbadanie dopuszczalności wszczęcia egzekucji jeszcze przed wystawieniem tytułu wykonawczego (Przybysz Piotr Marek, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. II, Opublikowano: LEX/el. 2025, kom. do art. 29 oraz wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1873/21 oraz z dnia 30 września 2008 r., sygn. akt II FSK 958/07; uchwała NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06; Paweł Majtczak, Otwarcie ciągłości postępowania egzekucyjnego w świetle znowelizowanych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Foria Iuridica Univesitatis Wratislaviensis 2021 r. str. 134 i powołane tam poglądy nauki prawa).
Umknęło uwadze organów obu instancji, że art. 29 ust. 1 u.p.e.a. wyłącza uprawnienie organu egzekucyjnego do badania, w ramach dopuszczalności wszczęcia egzekucji, zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie jest zatem władny do badania istnienia obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, gdyż postępowanie incydentalne, toczące się w ramach sprawy egzekucyjnej, w którym organ bada dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie dotyczy sprawy administracyjnej. Nie może być wykorzystywane do weryfikacji i kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest kolejną, trzecią instancją. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku.
Tymczasem argumentacja organów obu instancji, w myśl której rozstrzygnięcie decyzji Starosty z dnia 19 marca 2025 r. nie zawiera żadnych wymogów ani obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej, jest w istocie zarzutem wobec jej kluczowego elementu jakim jest rozstrzygnięcie (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Podkreślić należy, że na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności, wiąże erga omnes i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, podobnie zresztą jak i sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Skoro decyzja Starosty z dnia 19 marca 2025 r. jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to brak było jakichkolwiek podstaw do jej kwestionowania w zakresie rozstrzygnięcia i treści obowiązków nałożonych decyzją ostateczną. Okoliczności mające znaczenie dla oceny jej legalności mogą stanowić przedmiot oceny i ustaleń wyłącznie w postępowaniu dotyczącym jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym. Nie mogą być oceniane w sprawie incydentalnej, rozpoznawanej w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ograniczonej wyłącznie do oceny kwestii procesowych.
W ocenie Sądu argumentacja organów obu instancji, w myśl której żaden obowiązek poddający się egzekucji nie wynika z decyzji Starosty z dnia 19 marca 2025 r., nie zasługuje na aprobatę także z punktu widzenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie decyzji Starosty z dnia 19 marca 2025 r., wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 pr.b., ogranicza bowiem prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości. Formułuje zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość orzekając, na podstawie art. 47 ust. 1 zd. 1 in fine pr.b., o "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości", wskazując jego: cel (wykonanie określonych robót budowlanych), granice przestrzenne i czasowe oraz inne warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości (zob. k. 23 akt admin. Starosty).
Starosta nie mógł w decyzji własnej z dnia 19 marca 2025 r. sformułować treści rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia w sposób odmienny niż to wynika z podstawy prawnej jej podjęcia. Przepis art. 47 ust. 2 zd. 1 in fine pr.b. wyraźnie bowiem stanowi, że organ architektoniczno-budowlany "(...) rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości".
Ograniczenie prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości nastąpiło nie w trybie dobrowolnym (na zasadzie umownego wydania, czy użyczenia nieruchomości sąsiedniej, gdy sąsiad wyraża zgodę na wejście na jego posesję) lecz w trybie przymusowym, administracyjnym, w decyzji ostatecznej Starosty z dnia 19 marca 2025 r., która zastąpiła zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Stwierdzenie zaś w trybie administracyjnym o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oznacza, że jej właściciel ma publicznoprawny, niepieniężny obowiązek polegający na zaniechaniu występowaniu przeciwko wejściu inwestora na teren jego nieruchomość, we wskazanym w decyzji celu i na określonych w niej warunkach. Obowiązek znoszenia uprawnienia inwestora do niezbędnego wejścia mieści się w katalogu obowiązków niepieniężnych podlegających egzekucji administracyjnej na zasadzie art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.
Reasumując na tle całokształtu stanu sprawy okoliczności faktyczne nie zostały należycie wyjaśnione i ocenione. W ocenie Sądu nie przedstawił Wojewoda argumentacji przekonującej do podjęcia rozstrzygnięcia w kontekście okoliczności występujących w badanej sprawie. W rezultacie naruszył art. 7, art. 8, art. 16 § 1, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 110, art. 126, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 k.p.a., w zw. z art. 18 u.p.e.a., w zw. z art. 6 § 1a, art. 26 § 1, § 3a pkt 2 i § 5 pkt 1 oraz art. 29 § 1 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, w pkt. 1. wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty.
W pkt. 2. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się: wpis od skargi w kwocie 500 zł, zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118).
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.