I SA/Op 87/26

I SA/Op 87/26 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2026-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Anna Komorowska-Kaczkowska
Beata Kozicka
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 3 par. 1, par. 2 pkt 6, art. 147, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1684
art. 1, art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 1 pkt 21, art. 9 ust. 1, art. 12 pkt 11art. 79 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2026 poz 118
pr. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia 28 października 2025 r., Nr XVII/138/2025 w przedmiocie regulaminu przyznawania wyróżnienia honorowego powiatu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skargą nadzorczą z dnia 30 grudnia 2025 r. Wojewoda Opolski (dalej jako: "organ nadzoru", "Wojewoda") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego Nr XVII/138/2025 z dnia 28 października 2025 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania wyróżnienia honorowego Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego "Statuetka Koziołków" (dalej jako: "Uchwała").
Zarzuty skargi nadzorczej są wieloaspektowe, jednak ich istota sprowadza się głównie do oceny kwestii braku podstaw prawnych do podjęcia Uchwały przez Radę Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego (dalej jako: "Rada"). Wojewoda twierdzi, że w istocie Rada nie była upoważniona do jej podjęcia, a tym samym Uchwała została podjęta sprzecznie z prawem, przy czym sprzeczność ta miała charakter istotnego naruszenia prawa wskazanych w skardze przepisów: art. 12 pkt 11 u.s.p. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Wojewoda w uzasadnieniu skargi dokonał własnej analizy stanu prawnego jaki obowiązywał w dacie podjęcia Uchwały pod kątem tego, czy istniał przepis mogący stanowić delegację do jej wydania. W ocenie Wojewody nie mógł być nim art. 12 pkt 11 u.s.p. powołany w jej podstawie prawnej. Przepis ten odsyła bowiem do innych przepisów, których Rada nie wskazała ani w Uchwale, ani na wezwanie organu nadzoru o doprecyzowanie podstaw prawnych jej podjęcia. Omówił także szczegółowo regulacje ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. z 2023 r. poz. 76 - dalej jako: "u.o.m."). Stwierdził, że nie mogły mieć one w sprawie zastosowania, gdyż odnoszą się do odznak honorowych w rozumieniu u.o.m. Przewidziane Uchwałą wyróżnienie nie jest odznaką honorową lecz wyróżnieniem (statuetką). Wyjaśnił, że także z norm zadaniowych art. 4 ust. 1 u.s.p. nie można wywieść kompetencji do podjęcia Uchwały.
Organ nadzoru przyznał jednak, że Uchwała dotyczy relacji pomiędzy powiatem a jednostką. Odnosi się do wewnętrznego ustroju powiatu. Jest to tzw. materia statutowa. Materia ta może zostać szczegółowo określona w samym statucie powiatu bądź uzupełniona odrębną uchwałą w oparciu o normę statutową. W ocenie Wojewody statut Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego nie zawiera jednak regulacji dotyczącej przyznawania wyróżnień (tytułów) honorowych przez organ stanowiący Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego (dalej jako: "Powiat"). Statut Powiatu nie mógł więc stanowić podstawy do podjęcia kwestionowanej Uchwały. Wyraził też pogląd, że Uchwała reguluje relacje pomiędzy organami Powiatu a podmiotami zewnętrznymi. Zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Stanowi więc akt prawa miejscowego i powinna być przeznaczona do publikacji w dzienniku urzędowym. Zaznaczył, że wymogiem wydania aktu prawa miejscowego jest jego oparcie na delegacji ustawowej, a z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia.
W odpowiedzi na skargę Powiat wniósł o umorzenie postępowania. Wyjaśnił, że w dniu 27 stycznia 2026 r. Rada podjęła uchwałę nr XXI/165/2026 w sprawie uchylenia uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu przyznawania wyróżnienia honorowego Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego "Statuetka Koziołków".
Rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane na rozprawie w dniu 11 czerwca 2026 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Po myśli art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1684, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.p.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu powiatowego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przypadku zaś, gdy sąd uzna, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Kierując się powyższymi kryteriami stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie ale jej zarzuty o braku podstaw prawnych do podjęcia Uchwały są nieuprawnione.
Zaskarżona Uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 12 pkt 11 u.s.p., który to przepis powołano w jej podstawie prawnej. Przepis art. 12 pkt 11 u.s.p. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Poszerza on katalog właściwości rady powiatu poprzez odesłanie do "innych spraw zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu". Zasadniczą zatem kwestią prawną wymagającą oceny Sądu jest to, czy skarżona Uchwała mieści się w zakresie ww. formuły spraw zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu.
Kompetencją powiatu jest określenie swojego ustroju wewnętrznego (por. art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483, z późn. zm. - dalej jako: "Konstytucja RP"). O ustroju jednostki samorządu terytorialnego stanowi zasadniczo jej statut (w przypadku powiatu zob. art. 2 ust. 4 u.s.p.).
Orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza podejmowanie odrębnych od statutu aktów (uchwał) o charakterze statutowym klasyfikowanych do kategorii aktów ustrojowych. Za materię statutową, dotyczącą wewnętrznego ustroju jednostek samorządu terytorialnego, uznaje się w szczególności uchwały normujące relacje pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkiem, dotyczące wyróżniania obywateli za zasługi dla tej jednostki. Z korporacyjnego charakteru jednostki samorządu terytorialnego wywodzi się, że tego rodzaju relacja, tj. pomiędzy jednostką a jej członkiem (tj. członkiem wspólnoty), dotyczy wewnętrznego ustroju jednostki samorządu terytorialnego. W zakresie tej relacji (tj. wspólnota - członek wspólnoty) pozostaje ewentualna możliwość wyróżniania członka wspólnoty samorządowej za jego zasługi względem jednostki samorządu terytorialnego określonym tytułem (w sprawie, której dotyczy prezentowany judykat była to uchwała rady gminy przyznająca tytuł "zasłużony dla gminy") oraz ustanowienie procedury przyznawania takiego tytułu w formie regulaminu, a także stworzenie "pomocniczej struktury" (organów) uczestniczącej w tej procedurze (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1572/08).
Uchwały tego rodzaju - zdaniem NSA - mają statutowy charakter, podstawę zawartą w przepisach ustrojowych oraz walor aktu prawa miejscowego (ibidem).
Sąd podziela powyżej zaprezentowany pogląd prawny. Przystaje on do realiów rozpoznawanej obecnie sprawy dotyczącej ustroju wewnętrznego powiatu.
Powiat (tak jak gmina) to związek publicznoprawny o charakterze korporacji prawa publicznego. Członkostwo w tej korporacji wynika z faktu zamieszkiwania na danym terytorium i jest przymusowe (por. art. 1 u.s.p.). Wprowadzone Uchwałą wyróżnienie, honorujące osoby zasłużone dla powiatu, dotyczy zatem relacji pomiędzy członkami wspólnoty a powiatem. Wojewoda ma zatem rację, że merytoryczna zawartość kwestionowanej Uchwały to tzw. materia statutowa.
Potwierdza to treść Uchwały, która normując relacje pomiędzy Powiatem a podmiotami honorowanymi wyróżnieniem (statuetką) określająca m.in.: przesłanki jego przyznania, tryb zgłaszania kandydatur i wyłaniania laureatów, powołanie Kapituły jako organu doradczego Rady, sposób wyboru i tryb zawiadomienia laureatów o wyborze, opis techniczny wyróżniania (statuetki). Uchwała jest zatem - w ocenie Sądu - przejawem wykonywania przez Powiatu zadania własnego, publicznego w zakresie określenia jego wewnętrznego ustroju.
Sąd dostrzega nadto, że ustawodawca nie sformułował wprost jako zadania powiatu kompetencji do honorowania określonych podmiotów za ich zasługi dla powiatu. W ocenie Sądu działanie to mieści się w ramach realizacji zadań własnych powiatu, publicznych, o charakterze ponadgminnym, w zakresie promocji powiatu (por. art. 4 ust. 1 pkt 21 u.s.p.). Sąd nie znajduje uzasadnienia dla twierdzenia, w myśl którego do zadań własnych powiatu należy jego promowanie, czyli propagowanie jego walorów, ale już nie może ono przyjmować form prawnych w ramach, których będzie honorować statuetką określone podmioty za ich zasługi dla powiatu tak jak w rozpoznawanej sprawie będącą "(...) wyróżnieniem (...) szczególnym wyrazem uznania dla osób fizycznych, instytucji i organizacji za wybitne osiągnięcia mające istotne znaczenie dla rozwoju Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego" (por. § 1 ust. 1 załącznika do Uchwały).
Pierwotne umocowanie do podjęcia Uchwały, jako aktu ustrojowego, w zakresie wyróżnienia podmiotu zasłużonego dla powiatu, wynika z przepisów prawa ustrojowego, tj. z upoważnienia z ustawy zasadniczej stanowiącej w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, że ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Upoważnienie to ma charakter upoważnienia generalnego, samoistnego, choć limitowanego ograniczeniami płynącymi z ustaw zwykłych. Przepis ten jest pierwotnym źródłem umocowania do wydania aktów regulujących ustrój wewnętrzny powiatu, w tym aktów w zakresie nadawania wyróżnień honorowych. Właściwy do jego uchwalenie jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Organem stanowiącym powiatu jest rada powiatu (por. art. 9 ust. 1 ab initio u.s.p.). Rada jako organ kolegialny realizuje tę kompetencję in pleno, tj. w formie uchwały.
Realizując tę kompetencję rada powiatu korzysta z konstytucyjnej zasady samodzielności powiatu, wskazanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada ta została przywołana także w ustawie o samorządzie powiatowym, w jej art. 2 ust. 3 o treści: samodzielność powiatu podlega ochronie sądowej. W myśl tej zasady ingerencja nadzorcza ze strony wojewody w samodzielność powiatu (tu: przez wniesienie skargi nadzorczej na Uchwałę) została ograniczona do sytuacji, w której skarżony akt narusza prawo w sposób istotny. Takiego kwalifikowanego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził.
Zaskarżona Uchwała jest bowiem aktem podjętym w innej sprawie zastrzeżonej ustawą (tu: zasadniczą) do kompetencji rady powiatu w rozumieniu art. 12 pkt 11 u.s.p. Dla uznania, że kompetencja do jej podjęcia jest sprawą powiatu zastrzeżoną dla rady powiatu wystarczające jest ogólne wskazanie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP na "organ stanowiący" jednostki samorządu terytorialnego i na jego kompetencję do określenia, w formie uchwały, ustroju wewnętrznego powiatu.
Podjęcie zaskarżonej Uchwały nie wymagało zatem jak twierdzi organ nadzoru uprzedniego zawarcia w statucie Powiatu odpowiedniej regulacji dotyczącej samego faktu przyznawania spornego wyróżnienia. Wojewoda nie wskazał przepisu, z którego wynika takie limitowanie samodzielności powiatu.
Z tych powodów zarzuty skargi są nieuprawnione.
Sąd z urzędu dostrzegł jednak innego rodzaju wadliwość Uchwały, skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Słusznie wskazał Wojewoda, że Uchwała spełnia kryteria uznania ją za akt prawa miejscowego. Jest ona bowiem aktem ustrojowym o charakterze statutowym. Zawiera przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Ma to swoje dalsze konsekwencje niedostrzeżone przez organ nadzoru.
Według art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W tej sytuacji trzeba przyjąć, że Uchwała powinna wejść w życie w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego i podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych co do aktu prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jego nieważności w całości.
Tymczasem jak wynika z § 4 Uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji w BIP.
Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego, nie ma mocy obowiązującej. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych, a zatem należało stwierdzić nieważność Uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.
W świetle przedstawionych okoliczności skarga zasługiwała na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Na koszty te składa wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym w kwocie 480 zł.