I SA/Op 74/26

I SA/Op 74/26 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2026-06-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Elżbieta Kmiecik /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 3a, art. 29 ust. 1, ust. 4 pkt 4, art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 7, art. 12, art. 77 par. 1, art. 80, art. 124 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi "O." Sp. z o.o. Sp.k. w O. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 listopada 2025 r., nr 119/II/2025 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez "O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" sp. k. w O. (zwaną dalej też Spółką lub skarżącą) jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: OWINB lub organem drugiej instancji) z dnia 14 listopada 2025 r., nr 119/II/2025, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej w skrócie: PINB lub organem pierwszej instancji) z dnia 16 kwietnia 2025 r., nr 37/2025, w przedmiocie wstrzymania budowy.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 15 marca 2022 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania drogi na działce nr [...] i [...] (obecnie nr [...] i [...], k.m. [...], obręb B. stanowiącej dojazd do budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] oraz o terminie oględzin w przedmiotowej sprawie.
W dniu 24 marca 2022 r. dokonano oględzin, podczas których ustalono, że droga została wykonana w maju 2019 r. w celu dojazdu do terenu budowy budynków przy ul. [...]. Inwestorem budowy drogi dojazdowej była firma realizująca budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, tj. skarżąca. Droga powstała w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych polegających na usunięciu humusu i nawiezieniu tłucznia, który został rozplantowany i utwardzony; tworząc nawierzchnię o szerokości od 6,00 m do 6,80 m. Drogę rozpoczęto od wjazdu z ul. [...], znajdującego się nad rowem melioracyjnym biegnącym wzdłuż tej ulicy. Po obu stronach nawierzchni ulepszonej tłuczniem znajdują się nieutwardzone pobocza stanowiące teren biologicznie czynny. Droga nie posiada odwodnienia, woda opadowa wnika w niższe warstwy terenu nieutwardzonego (brak wyprofilowanych spadków). Według oświadczenia L. R. (Prezesa Spółki) wykonano utwardzenie tłuczniem działki nr [...] z przeznaczeniem pierwotnym jako dojazd do budowy - zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę nr [...], aktualnie stanowi ciąg pieszo-jezdny zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego "infrastruktura techniczna" dla wykonanych i projektowanych obiektów. Działka nr [...], na której znajduje się przedmiotowa droga dojazdowa jest własnością skarżącej. Usytuowanie wraz z przybliżonymi wymiarami drogi przedstawiono na załączniku nr 1 dołączonym do protokołu z oględzin. Sporządzono dokumentację fotograficzną przedmiotowej drogi i przedłożonego dokumentu przedstawiającego podział działki.
W dniu 16 maja 2022 r. dokonano ponownych oględzin w sprawie i ustalono, że przedmiotowa droga została wybudowana na 2 działkach o nr [...] i [...]. Przeznaczona jest wyłącznie jako dojazd do budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej usytuowanych przy ul. [...]. Droga została wykonana w maju 2019 r. przez skarżącą w celu dojazdu do terenu budowy ww. budynków. Teren wytyczony na drogę po usunięciu humusu został utwardzony tłuczniem 0-62 mm i klińcem 0-32 mm, który stanowi wierzchnią warstwę drogi o szerokości od 6,00 m do 6,80 m. Obecny na kontroli T. K. (były kierownik budowy) oświadczył, że nie posiada wiedzy, czy inwestor budowy drogi starał się o zgodę na jej budowę i czy ją otrzymał. Działki, na których znajduje się droga są działkami rolnymi. Właścicielem działek jest Spółka. Droga nie ma odwodnienia. Woda opadowa z nawierzchni odprowadzana jest na nieutwardzone pobocza i na tereny sąsiednich działek o nr [...] i [...] poprzez wyprofilowane spadki. Część wody opadowej wnika w niższe warstwy nawierzchni drogi. Na drogę zapewniony jest legalny wjazd z ul. [...]. Na działce nr [...] przy ul. [...] znajduje się budynek stacji trafo, dwa urządzenia reklamowe z informacjami reklamowymi o treści: [...] i [...] oraz reklama postawiona na dwukołowej przyczepie z nieczytelną informacją reklamową. Ponadto w pobliżu reklam złożone zostały drewniane palety z kostką betonową, dźwiękochłonne ekrany drogowe oraz złom. T. K. oświadczył, że nie posiada informacji dotyczących budowy reklam i złożonych ekranów dźwiękochłonnych. Pozostałe materiały, jak wskazał, przygotowane są do wywozu. Działka nr [...] z lewej strony drogi w części porośnięta jest trawą, na pozostałej części znajdują się dwie usypane hałdy ziemi, które koparka rozplantuje po terenie. Na powyższej działce znajdują się również utwardzone miejsca z kostki betonowej i kostki ażurowej. Utwardzenia wykonał inwestor budowy drogi w celu posadowienia kontenera - biura, stanowiące według T. K. zaplecze przyszłych terenów rekreacyjnych. Teren utwardzony kostką ażurową zlokalizowany jest przy drodze, przeznaczony jest do parkowania samochodów (brak wyznaczonych miejsc). Za kontenerem biura postawiono na blokach betonowych kontener przeznaczony na magazyn. T. K. nie miał informacji, czy inwestor budowy drogi otrzymał zgodę z AAB na postawienie kontenera. Na działce nr [...] w okolicy zbiornika wodnego na wylewce betonowej postawiona jest wiata o konstrukcji drewnianej z podłogą drewnianą i dachem czterospadowym, krytym gontem. Przy zbiorniku wodnym wykonano pomost z balustradami. Dojścia do wiaty i pomostu oraz na teren wokół wiaty utwardzono kostką betonową. Przy zbiorniku wodnym znajduje się wysypana ziemia utworzona po wykopie zbiornika wodnego. T. K. oznajmił także, że nie posiada informacji, czy starano się o zgodę na utwardzenie kostką betonową i ażurową oraz postawienie wiaty i pomostu.
Na wezwanie PINB w piśmie z dnia 25 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Opola wskazał, że organ AAB po rozpatrzeniu zgłoszenia z dnia 4 kwietnia 2022 r. wniósł sprzeciw decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r., znak [...], do zamiaru wykonywania ciągu pieszo-jezdnego na działce o nr [...] km. [...], obręb B., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r., znak sprawy [...].
Postanowieniem z dnia 22 września 2022 r., nr [...], PINB odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek pełnomocnika Spółki z uwagi na złożenie skargi na ww. decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r.
Postanowieniem z dnia 24 października 2022 r., nr [...], PINB włączył w poczet materiału dowodowego dowód z dokumentu - pisma strony z dnia 5 października 2022 r. złożonego w sprawie o znaku sprawy [...], w którym skarżąca oświadczyła, że dostęp do drogi publicznej na rzecz aktualnych właścicieli budynków nabytych od Spółki został zagwarantowany zgodnie z zatwierdzoną decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...] oraz poprzez odpowiednie zapisy w aktach notarialnych. Wszystkim właścicielom zagwarantowano dostęp do ulicy [...] poprzez działkę [...], [...] oraz [...]. Fizycznie stworzono drogi dojazdowe.
Postanowieniem z dnia 9 listopada 2023 r., nr [...], PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenia robót budowlanych związanych w wykonywaniem spornej drogi. W uzasadnieniu wskazał, że prowadzone przez skarżącą roboty budowlane związane z wykonywaniem drogi realizowane są w odniesieniu do działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, natomiast w odniesieniu do działki [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nadto pomimo wniesienia sprzeciwu decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 kwietnia 2022 r., znak sprawy [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Opolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. WSA w Opolu wyrokiem z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Op 214/22 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 6 czerwca 2022 r., znak sprawy [...].
Przy piśmie z dnia 1 marca 2023 r. PINB przekazał do OWINB decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 lutego 2023 r., znak sprawy [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola nr [...] z 13 kwietnia 2022 r.
Pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. organ odwoławczy wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień, czy dotychczas wykonane roboty budowlane, polegające na mechanicznym zagęszczeniu nawierzchni z kruszywa, stanowić mają element ciągu pieszo-jezdnego. W odpowiedzi z dnia 19 czerwca 2023 r. inwestor poinformował, iż powyższe utwardzenie gruntu w przyszłości stanowić ma element ciągu pieszo- jezdnego. Do pisma dołączono kserokopię zaświadczenia Prezydenta Miasta Opola o braku sprzeciwu w zakresie zgłoszenia zamiaru budowy [...], miejsc postojowych i ciągu pieszo-jezdnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 143/23, oddalił skargę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 lutego 2023 r. o znaku [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych.
Natomiast, na skutek rozpoznania zażalenia Spółki organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia 9 listopada 2023 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., nr [...], nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej: 1) zawierającej ocenę robót budowlanych polegających na wykonaniu drogi na działce o nr [...] oraz [...], ich kwalifikację, a także ocenę stanu technicznego, wskazanie ewentualnych nieprawidłowości wraz z przedstawieniem skutecznych sposobów ich wyeliminowania; 2) w przypadku stwierdzenia odstępstw w zakresie przepisów techniczno-budowlanych lub nieprawidłowości, przedmiotowa ekspertyza winna zawierać rozwiązania i zalecenia (ze wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których wykonanie doprowadzi do zgodności z obowiązującymi przepisami); 3) ekspertyza techniczna winna zawierać ocenę zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi; 4) powyższe opracowanie powinno był sporządzone przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i należącą do właściwej Izby Samorządu Zawodowego.
Żądana dokumentacja została przedłożona organowi I instancji w dniu 29 kwietnia 2024 r.
Z kolei, w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Opola w odpowiedzi na pismo PINB, wyjaśnił, że na terenie działek nr [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] w O., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego poz. [...] z dnia [...]) i położone są one na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolami: - działka nr [...], obręb B.: 1Z - zieleń oraz działka nr [...], obręb B.: 1Z - zieleń. Na terenach 1Z ustala się podstawowe przeznaczenie: teren zieleni, natomiast przeznaczenie uzupełniające: usługi sportu i rekreacji - terenowe urządzenia sportowe, tereny infrastruktury technicznej (...). Zgodnie z zapisami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar oznaczony na rysunku planu symbolem 1Z ma wskazaną dostępność komunikacyjną od terenu AKDD. Jednocześnie działka nr [...], obręb B., częściowo położona jest na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] (...) i oznaczonym na rysunku planu symbolem: 1KDG - tereny dróg publicznych - ulice główne. W odniesieniu do rozwiązania połączenie terenu utwardzonego z istniejącym legalnym zjazdem z drogi wojewódzkiej z działką o nr [...] (obecnie nr [...]) i drogą wewnętrzną ul. [...] dz. [...] (obecnie nr [...]) oraz miejscami postojowymi dla [...] zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 13.03.2023 r., zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. jasno wskazują obsługę komunikacyjną dla poszczególnych terenów, w tym dla terenów: 13MN, 14 MN, 15MN od terenu 7KDW, który obejmuje drogę wewnętrzną ul. [...] - działkę nr [...]. W świetle powyższego drogi dojazdowe do nieruchomości położonych przy ul. [...] w O. powinny stanowić teren wyznaczony w miejscowym planie symbolem: 7KDW.
W dniu 13 marca 2025 r. PINB przesłuchał również w charakterze świadka P. R., autora ekspertyzy technicznej przedłożonej w niniejszej sprawie.
Następnie, postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2025 r., nr 37/2025, PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wstrzymał roboty budowlane związane z wykonaniem przez skarżącą utwardzenia drogi dojazdowej przechodzącej przez działki o nr [...] i [...], obręb B. - stanowiącej dojazd do budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych przy ul. [...] - realizowanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie z uwagi na brak stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi odstąpił od wydania nakazów, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny sprawy i wskazał, że na gruncie Prawa budowlanego drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Brak jest również podstaw do zawężania tego pojęcia do dróg realizowanych w określonej technologii. W ocenie PINB wykonana nawierzchnia umożliwia korzystanie z niej jako szlaku komunikacyjnego z ul. [...] do [...], co stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, na której wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Na poparcie swojego stanowiska PINB przytoczył poglądy orzecznictwa sądowego. Ponadto organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie inwestor jest bezwzględnie związany ustaleniami właściwego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego. W interesie inwestora jest natomiast sprawdzenie w ustaleniach właściwego planu przeznaczenia działki, ewentualne możliwości wykonania robót budowlanych pod kątem utwardzenia terenu, wymagań dotyczących powierzchni biologicznie czynnej czy też wymaganego sposobu odprowadzania wód opadowych z planowanych terenów utwardzonych oraz innych ustaleń, czego - w ocenie PINB - w realiach niniejszej sprawy skarżąca zaniechała, bowiem realizowana inwestycja pozostaje niezgodna z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem. Dalej organ opisał procedurę legalizacyjną, poinformował o wysokości opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 złotych oraz sposobie jej obliczania, oraz pouczył o konsekwencjach wynikających z art. 49e Prawa budowlanego.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła organowi:
1) naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 3 pkt 9 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że budowa ciągu pieszo-jezdnego polegająca jedynie na usunięciu wierzchniej warstwy humusu i nasypaniu tłucznia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chociaż nie stanowi on budowy obiektu budowlanego, a jedynie urządzenie budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej; przyjęcie wadliwych kryteriów rozróżnienia pomiędzy pojęciem drogi wewnętrznej będącej budowalną a urządzeniem budowlanym i ich błędne zastosowanie w sprawie; utwardzenie zostało wykonane na terenie, na którym mają być prowadzone inne roboty budowlane związane z budową innego obiektu budowlanego w postaci [...] i utwardzenie ma służyć realizacji tej inwestycji;
2) naruszenie § 5 ust. 39 karta terenu uchwały Nr [...] Rady Miasta O. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w O. przez uznanie, że budowa ciągu pieszo-jezdnego jest sprzeczna z ww. planem, pomimo tego, że uzupełniającym przeznaczeniem tego terenu są m.in. tereny infrastruktury technicznej, do której zaliczają się ciągi pieszo-jezdne służące jedynie prawidłowemu użytkowaniu innych obiektów zlokalizowanych (lub też planowanych) ma działce, na której są także dopuszczalne terenowe urządzenia sportowe;
3) naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w sposób sprzeczny z ustaleniami ekspertyzy przedłożonej przez inwestora na zobowiązanie organu - w sytuacji, w której okoliczności te zostały wcześniej uznane za wymagające wiadomości specjalnych, a ekspertyza i zeznania jej autora nie budziły wątpliwości co do rzetelności;
4) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepełny i dokonanie ustaleń w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym - polegające na odmowie uznania za wiarygodne twierdzeń inwestora o tym, że utwardzona nawierzchnia stanowić ma dojazd do [...] i jednoczesnym uznaniu, że utwardzenie to służy i ma służyć jako droga dojazdowa do [...];
5) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepełny i niewyjaśnienie przyczyn pominięcia w ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych treści ekspertyzy technicznej oraz brak uzasadnienia przyjęcia, że utwardzenie powierzchni działki narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania.
W dniu 14 sierpnia 2025 r. OWINB przeprowadził oględziny w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych i ustalił, że obiekt budowlany liniowy o długości ok. 129 m, szerokość ok. 5-6 m, pełni funkcję dojazdu do budynków mieszkalnych. Szerokość mierzona w różnych miejscach. Nawierzchnia tłuczniowa, brak odwodnienia. Pobocze gruntowe. Występują lokalne ubytki kruszywa. Stan zadowalający. Przy wjeździe na osiedle, po prawej stronie, znajduje się parking z płyt ażurowych. Nie rozpoczęto budowy [...]. Obiekt pełni funkcję ciągu pieszo-jezdnego. Z oględzin w terenie wynika, że droga, która stanowi zgodnie z miejscowym planem dojazd do nieruchomości, została zamknięta ogrodzeniem, uniemożliwiając przejazd i nie zostawiając miejsca do zawracania pojazdów. Obecny na oględzinach P. R. wyjaśnił, że obiekt stanowi dojazd do terenów rekreacyjnych, a ich właściciele z dobrej woli umożliwiają przejazd mieszkańcom i służbom miejskim. Obiekt połączony jest z drogą publiczną legalnym zjazdem, na który uzyskano wszelkie niezbędne pozwolenia. Zjazd wykonany jest docelowo. Utwardzenie terenu wykonano tłuczniem, jest w dobrym stanie. W ramach projektu budowy [...] wykonano miejsca parkingowe, do których dojazd jest jedynie przez utwardzenie.
Pismem z dnia 15 września 2025 r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i poinformował, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień. Jednocześnie opisał dowody, które załączono do akt postępowania zażaleniowego.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, OWINB postanowieniem z dnia 14 listopada 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i w ramach dokonanej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych stwierdził, że skarżąca wykonała roboty ziemne polegające na usunięciu humusu oraz gruntu rodzimego (tzw. korytowanie) oraz nawiozła kruszywo, które zostało mechanicznie zagęszczone. Powyższe roboty doprowadziły do utwardzenia nawierzchni umożliwiającej dojazd i dojście z drogi publicznej (ul. [...]) do budynków mieszkalnych. Pierwotnie utwardzenie zostało wykonane w ramach realizacji placu budowy w związku z budową budynków mieszkalnych [...] przy ul. [...]. Stanowiło ono ciąg technologiczny służący transportowi materiałów. Obecnie jednak pełni ono funkcję ciągu pieszo-jezdnego prowadzącego z drogi publicznej do drogi wewnętrznej, przy której zlokalizowane jest ww. osiedle, ewentualnie również do niewielkiego terenu rekreacyjnego w postaci stawu i altany ogrodowej. Co istotne, zdaniem organu, budowa projektowanych [...], mimo zgłoszenia dokonanego w marcu 2023 r., a zatem ponad dwa i pół roku temu, nadal nie została rozpoczęta. Sporny ciąg pieszo-jezdny stanowi jedyną formę dostępu do [...], ponieważ droga, która stanowi zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dojazd do zlokalizowanych na tym osiedlu nieruchomości (teren 7KDW prowadzący przez [...]), została zamknięta ogrodzeniem (prawdopodobnie już w 2022 r.), uniemożliwiając przejazd, a także nie zostawiając miejsca do zawracania pojazdów. Dalej organ stwierdził, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "drogi". Natomiast przepis art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego zalicza drogi do obiektów liniowych, tj. obiektów budowlanych (budowli - art. 3 pkt 3), których charakterystycznym parametrem jest długość. Zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Skoro drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i skoro w ustawie tej jest mowa ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym także te drogi, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przy czym ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi, nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w infrastrukturę, o której mowa w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W przekonaniu organu dla zakwalifikowania obiektu jako drogi nie ma decydującego znaczenia w jakiej technologii ją wykonano i z jakich materiałów. Decydujące znaczenie ma to, że sporne roboty były dla inwestora celem samym w sobie, miały na celu np. poprawę przejezdności, zwiększenie bezpieczeństwa i komfortu korzystających z tego szlaku komunikacyjnego, zapewniającego dostęp do znajdujących się przy nim posesji. Dalej organ dowodził, że zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. W ocenie organu przewidziane w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie obejmuje robót budowlanych realizowanych w celu stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, a taki właśnie charakter należy przypisać zrealizowanej inwestycji w postaci drogi. OWINB stwierdził też, że istotnym w niniejszej sprawie jest również fakt, iż zamiar budowy spornego ciągu pieszo-jezdnego był już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r. o sygn. II SA/Op 143/23, oddalił skargę Spółki na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Sąd ten stwierdził, że inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. obejmująca działkę nr [...] doprowadzi do powstania obiektu liniowego, umożliwiającego skomunikowanie istniejącego zjazdu z ulicy [...] do istniejącej wewnątrz osiedla drogi wewnętrznej. Natomiast nazewnictwo, którym operuje inwestor nie może skutkować odmienną kwalifikacją prawną zakresu robót. Zdaniem Sądu inwestycja polegająca na utwardzeniu terenu, będzie prowadzić do wykonania drogi dojazdowej i skomunikowania istniejącego układu dróg osiedlowych z ulicą [...]. Takie roboty budowlane nie stanowią utwardzenia terenu na działkach budowlanych, bowiem prowadzą do powstania obiektu liniowego o określonych funkcjach. Stąd nie mogą korzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, że wykonanie ciągu pieszo-jezdnego, poprzez utwardzenie terenu (6 m szerokości), z uwagi na wymiary działki nr [...], spowoduje, że będzie ona prawie wyłącznie wykorzystywana jako powołany szlak komunikacyjny, użytkiem zielonym pozostanie marginalna część tej nieruchomości. Dominującym przeznaczeniem terenu będzie wskazany obiekt liniowy, a tym samym inwestycja ta narusza wyżej wymienione regulacje uchwały planu w zakresie definiowania przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego terenu. W ocenie Sądu wykonanie inwestycji doprowadzi do zmiany wykorzystania terenu zieleni w ten sposób, że działka [...] stanowić będzie głównie drogę dojazdową do osiedla mieszkaniowego. Stosownie do powyższych wywodów Sądu, organ wyraził stanowisko, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełnienia przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Pod pojęciem "droga" (zaliczanym do budowli zgodnie z art. 3 pkt 3 i 3a Prawa budowlanego) należy bowiem rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Organ nie zaaprobował również okoliczności podnoszonej przez skarżącą, że utwardzenie ma służyć realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia 13 marca 2023 r. dotyczącym budowy [...]. Jak wskazał bowiem Prezydent Miasta Opola w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r. na terenie działek nr [...] i [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i są one położone na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1Z - zieleń, który ma wskazaną dostępność komunikacyjną od terenu 2KDD. Przede wszystkim jednak, zdaniem organu, trudno przyjąć, że wykonane roboty budowlane mają stanowić infrastrukturę techniczną planowanych [...], skoro ich budowa nie została rozpoczęta, a sporny ciąg pieszo-jezdny jest wykorzystywany jako jedyna droga dojazdowa do [...] - zarówno dla jego mieszkańców, jak i służb ratunkowych oraz miejskich. OWINB zaznaczył też, że przedmiotem zgłoszenia z dnia 13 marca 2023 r. było wykonanie robót na działkach nr [...] (obecnie dz. nr [...]) i nr [...] (obecnie dz. nr [...]), w tym m.in. pod poz. 3 wykonanie utwardzenia działki [...] (obecnie dz. nr [...]) ciągu pieszo-jezdnego o szerokości 5 m. Przedmiotowe zgłoszenie nie obejmowało zatem wykonania utwardzenia ciągu pieszo-jezdnego na ówczesnej działce nr [...] (obecnie dz. nr [...]), które jest przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto z dokumentacji fotograficznej zamieszczonej na ogólnodostępnym portalu internetowym Google Street View, co najmniej od kwietnia 2022 r. na działce nr [...], po prawej stronie tuż za zjazdem z ulicy [...], umiejscowiona jest tablica z napisem "[...]" (napis z obu stron). Podobna tablica zlokalizowana jest przy zjeździe na działkę nr [...] - z napisem "[...]". Powyższe, w zestawieniu z faktem, że przewidziany miejscowym planem przejazd z [...] przez teren [...] (7KDW) do ulicy [...], został zablokowany trwałym metalowym ogrodzeniem (między osiedlami) oraz bramą automatyczną (od strony ul. [...]), świadczy o tym, że badany ciąg pieszo-jezdny pełni funkcję drogi dojazdowej. Co również istotne, w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działek nr [...], [...] oraz [...], w dziale III Prawa, roszczenia i ograniczenia, dla działki nr [...] (tj. obecnej działki nr [...]) wpisano ograniczone prawo rzeczowe w postaci nieodpłatnej i nieograniczonej w czasie służebności gruntowej polegające na prawie przejazdu i przechodu przez całą ww. obciążoną działkę w celu dostępu do drogi publicznej - ulicy [...] (działka gruntu nr [...] - obecnie dz. nr [...]) na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy działek. Organ zauważył też, że w obecnym stanie sprawy sporny ciąg komunikacyjny nabrał samodzielnego charakteru jako jedyna droga dojazdowa do osiedla mieszkalnego. Ustanowienie służebności polegającej na prawie przejazdu i przechodu przez całą działkę nr [...] (obecnie dz. nr [...]) w celu dostępu do drogi publicznej (ulicy [...]) dobitnie świadczy o tym, że wykonano nie utwardzenie terenu stanowiące urządzenie techniczne dla [...] o nieokreślonej dacie powstania, lecz obiekt budowlany liniowy pełniący funkcję drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych. Wszystko powyższe, w ocenie organu, świadczy o tym, że w niniejszej sprawie doszło do budowy drogi (budowli), która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzut przyjęcia wadliwych kryteriów rozróżnienia pomiędzy pojęciem drogi wewnętrznej będącej budowlą a urządzeniem budowlanym nie znajduje zatem uzasadnienia. W dalszej części uzasadnienia organ dokonał analizy przedłożonej przez skarżącą ekspertyzy technicznej, zaznaczając, że organ powiatowy nie odniósł się szerzej do jej treści. Mimo to motywy wydanego orzeczenia wskazują na przeprowadzenie jej analizy i są zbieżne z wydanym rozstrzygnięciem, co potwierdzają również rozważania OWINB. Zdaniem organu drugiej instancji ekspertyza techniczna sporządzona przez mgra inż. P. R. zawiera pewne sprzeczności i niespójności. Autor opracowania wskazał, że na skutek wykonanych robót doszło do utwardzenia terenu działki. Odniósł się do projektowanych [...], które będą obiektami ogólnie dostępnymi, do których dojeżdżać będą osoby spoza osiedla. W jego opinii niezbędny jest teren utwardzony, po którym będzie się odbywał ruch pieszych i samochodów - obsługi i osób korzystających z tego terenu. Zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotowy teren nie jest drogą publiczną ani wewnętrzną, o czym świadczy brak takich elementów jak warstwa odsączająca i mrozoochronna, sączki, kanalizacja deszczowa i odwodnienie (rowy). Podniósł, że brak jest warunków technicznych dla terenu utwardzonego, lecz część warunków została spełniona w analogii do dróg publicznych - w postaci szerokości pasów ruchu, nośności, łuków poziomych i spadków podłużnych. Jednocześnie w punkcie 8. Rozwiązania i zalecenia wskazał na konieczność m.in. wykonania i wytrasowania obszaru do poruszania się samochodów poprzez wykonanie krawężników lub obrzeży czy wykonania innych robót zapewniających porównywalną z kategorią ruchu KRO wg WR-D-63. Organ wyjaśnił, że ww. WR-D-63 to katalog typowych konstrukcji nawierzchni jezdni przeznaczonych do ruchu bardzo lekkiego oraz innych części dróg. Z jednej więc strony autor ekspertyzy stoi na stanowisku, że w sprawie nie doszło do budowy drogi, z drugiej - zaleca dostosowanie wykonanych prac do standardów przewidzianych właśnie dla nawierzchni jezdni. Omawiana ekspertyza zaleca także połączenie "terenu utwardzonego" z istniejącym legalnym zjazdem z drogi wojewódzkiej z dz. nr [...] (obecnie dz. nr [...]) i drogą wewnętrzną ul. [...], tj. z dz. nr [...] (obecnie dz. nr [...]) oraz z miejscami postojowymi dla [...]. Sugeruje zatem utworzenie jednego ciągu pieszo-jezdnego łączącego [...] i projektowane [...] z drogą publiczną (ul. [...]), co de facto już funkcjonuje. OWINB zwrócił uwagę, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zobligowane były, w ramach obowiązku wszechstronnego rozważenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, do oceny przedłożonej ekspertyzy i skonfrontowania jej treści z wszystkimi poczynionymi ustaleniami. Nie były natomiast uprawnione do bezrefleksyjnego przyjmowania za prawidłowe wszystkich zawartych w niej twierdzeń, w szczególności stanowiska, że wykonane utwardzenie nie stanowiło budowy drogi, skoro z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego wynika wniosek przeciwny. Z tego względu organ drugiej instancji za niezasadny uznał zarzut zażalenia dotyczący dokonania samodzielnych ustaleń w sposób jednoznacznie sprzeczny z ustaleniami ekspertyzy przedłożonej przez inwestora na zobowiązanie organu. W zakresie oceny legalności robót budowlanych organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa drogi, niezależnie od miejsca jej położenia, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast katalog art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie obejmuje wyjątkiem od powyższej zasady uzyskania pozwolenia na budowę drogi stanowiącej budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dalej organ przytoczył treść przepisów art. 48, art. 48a, art. 48b i art. 49e i opisał przebieg procedury legalizacyjnej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia, w tym dotyczącego błędnej wykładni obowiązującego na spornym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ stwierdził, że jednym z dokumentów wymaganych w procesie legalizacji budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę jest - zgodnie z art. 48b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Ustalenia poczynione w niniejszym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego obu instancji nie mogą zastąpić czy też zanegować zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. W okolicznościach przedmiotowej sprawy były natomiast konieczne wyłącznie w celu dokonania prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych. Nie przesądzają jednak, że legalizacja obiektu nie jest możliwa. Organ podniósł również, że przedmiotem rozważań nie mogą być relacje cywilnoprawne między mieszkańcami [...] i [...]. Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w świetle przepisów Prawa budowlanego bez znaczenia pozostaje wspomniany w materiale dowodowym konflikt sąsiedzki. Przesłanką legalizacji nie może być fakt, że przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny jest jedynym ciągiem komunikacyjnym łączącym [...] z drogą publiczną, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jasno określa dostępność komunikacyjną omawianego terenu. Podsumowując zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, co potwierdza prawidłowość postanowienia PINB.
W skardze na powyższą decyzję Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, ponowiła zarzuty zawarte w pkt 1-4 zażalenia i na tej podstawie wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka dowodziła, że sporny ciąg pieszo-jezdny nie jest obiektem budowlanym liniowym stanowiącym drogę w rozumieniu Prawa budowlanego i ustawy o drogach publicznych, a ma jedynie służyć zapewnieniu prawidłowego korzystania z obiektów znajdujących się na działce inwestora. W ocenie skarżącej ze względu na charakter wykonanych robót budowlanych, które stanowiły minimalną ingerencję w powierzchnię gruntu, nie było wymagane pozwolenie na budowę. Błędnie też przyjął organ, że wykonanie utwardzenia gruntu, umożliwiającego wykorzystanie nawierzchni jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, przesądza o zakwalifikowaniu obiektu jako drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowalnego. Dalej skarżąca argumentowała, że sporny ciąg mieści się w pojęciu infrastruktury technicznej i z tego powodu brak jest zarzucanej przez organ niezgodności z miejscowym planem. Ponadto podniosła, że organ odwoławczy wadliwie odniósł się do treści ekspertyzy i w sposób nieuprawniony odmówił jej uwzględnienia, czyniąc samodzielne ustalenia pozostające w sprzeczności z tą opinią. W przekonaniu Spółki również stanowisko organu, że skoro nie rozpoczęto budowy [...] to znaczy, iż ciąg nie miał służyć temu celowi jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji nie wykazała, by akty te naruszały prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Dlatego Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W przekonaniu Sądu ustalony przez organy stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie wobec skarżącej procedury określonej w art. 48 cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie Prawem budowlanym.
Z materiału dokumentacyjnego sprawy, w szczególności z oględzin z dnia 24 marca 2022 r., 16 maja 2022 r. oraz 14 sierpnia 2025 r. oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że skarżąca na działkach o numerach [...] i [...] (obecnie nr [...] i [...]) wykonała roboty ziemne polegające na usunięciu humusu oraz gruntu rodzimego (tzw. korytowanie) oraz nawiozła kruszywo, które zostało mechanicznie zagęszczone. Roboty te doprowadziły do utwardzenia nawierzchni umożliwiającej dojazd i dojście z drogi publicznej (ul. [...]) do budynków mieszkalnych. Pierwotnie utwardzenie zostało wykonane w ramach realizacji placu budowy w związku z budową budynków mieszkalnych [...] przy ul. [...]. Stanowiło ono ciąg technologiczny służący transportowi materiałów. Obecnie jednak pełni ono funkcję ciągu pieszo-jezdnego prowadzącego z drogi publicznej do drogi wewnętrznej, przy której zlokalizowane jest ww. osiedle. Tak ustalony stan faktyczny sprawy wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów.
Spór w niniejszej sprawie, jak również zarzuty skargi, koncentrują się na ocenie prawidłowości dokonanej przez organy kwalifikacji spornego obiektu budowlanego jako drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, którego wykonanie powinno zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca decyzji takiej nie posiada.
Sąd zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że zakres wykonanych przez skarżącą robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że z oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Op 143/23 wynika, że inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 4 kwietnia 2022 r. obejmująca działkę nr [...] doprowadzi do powstania obiektu liniowego, umożliwiającego skomunikowanie istniejącego zjazdu z ulicy [...] do istniejącej wewnątrz osiedla drogi wewnętrznej. Natomiast nazewnictwo, którym operuje inwestor nie może skutkować odmienną kwalifikacją prawną zakresu robót. W ww. orzeczeniu Sąd zajął stanowisko, że inwestycja polegająca na utwardzeniu terenu, będzie prowadzić do wykonania drogi dojazdowej i skomunikowania istniejącego układu dróg osiedlowych z ulicą [...]. Takie roboty budowane nie stanowią utwardzenia terenu na działkach budowlanych, bowiem prowadzą do powstania obiektu liniowego o określonych funkcjach. Stąd nie mogą korzystać ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył jednocześnie, że wykonanie ciągu pieszo-jezdnego, poprzez utwardzenie terenu (6 m szerokości), z uwagi na wymiary działki nr [...], spowoduje, że będzie ona prawie wyłącznie wykorzystywana jako powołany szlak komunikacyjny, użytkiem zielonym pozostanie marginalna część tej nieruchomości. Dominującym przeznaczeniem terenu będzie zatem wskazany obiekt liniowy. W ocenie Sądu wykonanie inwestycji doprowadzi do zmiany wykorzystania terenu zieleni w ten sposób, że działka [...] stanowić będzie głównie drogę dojazdową do osiedla mieszkaniowego. Kwestia kwalifikacji spornego ciągu pieszo-jezdnego objętego zgłoszeniem została już zatem przesądzona w tym wyroku, który - wobec jego niezaskarżenia przez skarżącą - uprawomocnił się. Natomiast po myśli art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona tym przepisem w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1133/14, orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem organów, że utwardzenie drogi gruntowej w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Sąd podzielił również argumentację OWINB, że trudno przyjąć, iż wykonane roboty budowlane mają stanowić infrastrukturę techniczną planowanych [...], skoro ich budowa nie została rozpoczęta, a sporny ciąg pieszo-jezdny jest wykorzystywany jako jedyna droga dojazdowa do [...] - zarówno dla jego mieszkańców, jak i służb ratunkowych oraz miejskich.
W świetle dotychczas powiedzianego, wbrew sugestiom skarżącej, organ dokonując kwalifikacji wykonanych robót budowanych nie miał podstaw do przyjęcia, że wykonane roboty budowlane objęte są zwolnieniem przewidzianym w art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych oraz terenach zamkniętych. Natomiast z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt liniowy pełniący funkcję drogi dojazdowej do budynków mieszkalnych został wykonany bez pozwolenia na budowę. Tymczasem przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pamiętać przy tym trzeba, iż to art. 29 Prawa budowlanego określa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót budowlanych jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś art. 30 tej samej ustawy w stosunku do niektórych rodzajów robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wprowadza obowiązek zgłoszenia zamiaru ich podjęcia.
Skoro zaś przedmiotowego obiektu nie można zaliczyć do żadnej z kategorii obiektów budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia budowy to organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że zachodzą przesłanki do zastosowania wobec skarżącej procedury określonej w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wedle którego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Po myśli art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ przepisów poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w sposób sprzeczny z ustaleniami ekspertyzy przedłożonej przez inwestora na zobowiązanie organu należy podkreślić, że takie dokumenty jak opina techniczna i ekspertyza, są dowodami w sprawie, niewiążącymi organ lecz podlegającymi jego ocenie stosownie do wymogów art. 80 K.p.a. Z uwagi na swój pomocniczy charakter, mogą służyć organom nadzoru budowlanego w procesie wnioskowania, czy w odniesieniu do obiektu budowlanego istnieją nieprawidłowości w zakresie zachowania wymogów określonych przepisami prawa oraz czy i w jaki sposób istnieje możliwość wdrożenia stosownej procedury celem ich usunięcia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 473/17). Nie budzi wątpliwości, że autor ekspertyzy, jako osoba legitymująca się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, posiada wiedzę fachową niezbędną do sporządzenia opinii technicznej. Okoliczność ta nie zwalnia jednak organu administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej takiej ekspertyzy. Należy bowiem podkreślić, że ekspertyza techniczna, choć sporządzona przez osobę dysponującą wiadomościami specjalnymi, pozostaje jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie na takich samych zasadach jak pozostałe dowody. Nie może ona zastępować obowiązku organu samodzielnego ustalenia stanu faktycznego, ani przesądzać automatycznie o treści rozstrzygnięcia. Organ administracji nie może przenosić na autora ekspertyzy odpowiedzialności za dokonanie ustaleń faktycznych ani ograniczać własnej roli do zaakceptowania przedstawionych przez niego wniosków. Opinia sporządzona przez osobę posiadającą wiadomości specjalne nie jest wyłączona spod oceny organu prowadzącego postępowanie. Podkreślić przy tym trzeba, że organy nadzoru budowlanego zatrudniają pracowników posiadających ponadprzeciętną wiedzę z zakresu budownictwa, którzy mogą samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektów budowlanych. Tak samo posiadają wystarczającą wiedzę aby ocenić wiarygodność sporządzonej na potrzeby postępowania ekspertyzy technicznej. Szczególnego znaczenia nabiera to w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się inne dowody mogące podważać lub co najmniej stawiać pod znakiem zapytania trafność wniosków zawartych w ekspertyzie (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2026 r., sygn. akt II OSK 781/24). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia dowodzi, że organ odwoławczy - wbrew zarzutom skargi - miał na względzie cały materiał dowodowy, w tym również przedłożoną ekspertyzę. Organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy treści tego dokumentu i wykazał sprzeczności oraz niespójności przedmiotowego opracowania. Jednoznacznie też wyjaśnił powody niezaakceptowania wniosków końcowych ekspertyzy. Sąd uznał zatem, że ocena tego dowodu czyni zadość wymogom z art. 80 K.p.a. Warto również zwrócić uwagę, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Z tego względu zarzuty skargi w omawianym zakresie Sąd uznał za niezasadne.
Według Sądu postanowienie PINB z dnia 16 kwietnia 2025 r., utrzymane w mocy rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, zawiera również wszystkie elementy wymienione w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
W zakresie zarzutu skargi dotyczącego wadliwego zebrania materiału dowodowego podkreślić trzeba, że jeśli organ wyprowadził określone ustalenia faktyczne z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to nie ma obowiązku poszukiwać dowodów na okoliczności przeciwne do już wynikających z dowodów posiadanych. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń, a zatem nie miały obowiązku poszukiwania dowodów, które stanowiłyby kontrdowód, co do własnych ustaleń wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. Z tego względu dalsze prowadzenie postępowania dowodowego byłoby nieracjonalne i niecelowe w świetle zasad ekonomiki oraz szybkości i prostoty postępowania, określonej w art. 12 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organy niewątpliwie dokonały prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych jako drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, której budowa wymagała pozwolenia na budowę, zaś jego brak uzasadniał zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto organy dokonały prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod powołane przepisy, a ustalenia oraz ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień, spełniających wymogi z art. 124 § 2 K.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego uznać należało za bezzasadne. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.