I SA/Op 617/25

I SA/Op 617/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 76 par. 1, par. 3, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80, art. 107 par. 1, pkt 2,  pkt 6, par. 3, art. 142
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 49e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 935
art. 105, art. 106 par. 3, art. 125 par. 1 pkt 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur Protokolant Sekretarz sądowy Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w R. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 20 czerwca 2025 r., nr 63/II/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
P. Sp. z o.o. (dalej jako: "strona skarżąca", "strona", "inwestor", "Spółka") zaskarżyła decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej jako: "WINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") nr 63/II/2025, wydaną w formie dokumentu elektronicznego, bez daty, opatrzoną podpisem kwalifikowanym w dniu 20 czerwca 2025 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej jako: "PINB", "organ powiatowy", "organ pierwszej instancji") z 30 stycznia 2025 r., nr PINB.5140.16.2024, nakazującą skarżącej P. Sp. z o.o. rozbiórkę rozbudowanej części budynku stacji paliw usytuowanej na dz. nr a obręb O. przy ul. [...] w O.
W podstawie prawnej zaskarżonej do Sądu decyzji WINB powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 - dalej jako: "Prawo budowlane").
W części historycznej uzasadnienia zaskarżonej decyzji WINB opisał dotychczasowy przebieg postępowania przed organami obu instancji.
Wynika z niego m.in., że PINB przeprowadził w dniu 9 lipca 2024 r. kontrolę robót budowlanych wykonanych w obiektach budowlanych wchodzących w skład stacji paliw przy ul. [...] w O., położonych na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr a obręb O. Kontrolę przeprowadzono z udziałem przedstawicieli Spółki (dzierżawcy) oraz właściciela nieruchomości (S. w O.).
Następnie, pismem z 9 sierpnia 2024 r., powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego na działce nr a obręb O. przy ul. [...] w O.
Postanowieniem z 14 października 2024 r., organ pierwszej instancji wstrzymał rozbudowę obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr a obręb O. przy ul. [...] w O. jako realizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W podstawie prawnej postanowienia z 14 października 2014 r. powołano art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 123 k.p.a. Spółka odebrała to postanowienie w dniu 17 października 2024 r. Nie złożyła zażalenia jaki i wniosku o legalizację.
W efekcie PINB wydał, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego i art. 104 § 1 k.p.a., decyzję z 30 stycznia 2025 r. nakazującą Spółce rozbiórkę rozbudowanej części budynku stacji paliw usytuowanej na dz. nr a obręb O. przy ul. [...] w O.
Od decyzji organu powiatowego z 30 stycznia 2025 r. Spółka wniosła odwołanie do WINB.
WINB opisał w zaskarżonej decyzji przebieg i ustalenia postępowania odwoławczego, w tym uzupełniającego dowodowego.
Wskazał szczegółowo na treść informacji jakie, w odpowiedzi na wezwanie WINB, udzielił Prezydent Miasta O.; na uzupełnienie akt o skany zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji i postanowienia, które zapadły w sprawie oraz o - udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju - zdjęcia lotnicze wykonane w latach 2015 - 2025 dla dz. nr a w O. przy ul. [...].
W uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji WINB opisał stan faktyczny sprawy jaki przyjął za podstawę jej załatwienia.
Wyjaśnił, że nieruchomość przy ul. [...] w O. Spółka wydzierżawiła od S. na podstawie umowy dzierżawy z dnia 28 sierpnia 2028 r. Na jej terenie znajduje się budynek stacji paliw, wiata, pod którą zlokalizowane są dystrybutory paliwa, dwa zbiorniki gazowe oraz dwa mniejsze zadaszenia, pod którymi znajdują się dystrybutory na ropę. Budynek stacji paliw składa się z dwóch części: z części istniejącej od lat. 60. murowanej (istniejącej w tym miejscu wraz z wiatą nad dystrybutorami paliwa) oraz z części rozbudowanej bez zezwolenia funkcjonalnie połączonej z częścią istniejącą.
Rozbudowana część budynku stacji paliw ma konstrukcję stalową. Obudowana jest płytami stalowymi. Posadowiona częściowo na blokach betonowych, a częściowa na wylewce betonowej (płycie). Ma wymiary: długość 13,5 m, szerokość 6 m, wysokość budynku 2,6 m - 2,45 m. Dach jednospadowy wykonany z blachy trapezowej. Wnętrze rozbudowanego budynku stanowi jedno pomieszczenie pełniące funkcję handlową, przeznaczone do obsługi klientów stacji paliw. Woda opadowa jest odprowadzana na teren biologicznie czynny. Rozbudowana część budynku o konstrukcji stalowej, powstała około 2019 - 2020 r. Jest wyposażona w instalację elektryczną oraz klimatyzację. Instalacja wodnokanalizacyjna znajduje się w istniejącej murowanej części budynku.
Ustalił, że pomiędzy wiatą na dystrybutory a budynkiem stacji wykonano także lekkie zadaszenie o konstrukcji stalowej z profili zamkniętych, przykryte komorowymi płytami poliwęglanowymi. Łukowe zadaszenie o długości około 10,5 m i szerokości 6,5 m, oparte jest częściowo na wiacie nad dystrybutorami paliwa, a częściowo na budynku stacji (zarówno na nowopowstałej części jak i istniejącej - murowanej) i wzmocnione stężeniami z zamkniętych profili stalowych.
Ze zdjęć lotniczych przekazanych przez Głównego Geodetę Kraju wynika, że inwestycja była realizowana w dwóch etapach. Zdjęcie z 7 kwietnia 2018 r. przedstawia stan sprzed realizacji inwestycji. Jest widoczny murowany budynek i wiata na dystrybutory. Na zdjęciu z 26 sierpnia 2019 r. widnieje "połowa" rozbudowanej części obiektu oraz łukowe zadaszenie z płyt poliwęglanowych oparte częściowo na wiacie z dystrybutorami i częściowo na budynku stacji paliw (na jego części istniejącej murowanej i na nowopowstałej). Zdjęcia wykonane w latach 2021, 2022 i 2023 obrazują taki sam stan. Natomiast zdjęcie z 27 kwietnia 2024 r. przedstawia stan obecny - budynek stacji paliw został ponownie rozbudowany o kolejną część zwiększającą przestrzeń handlową, a całość powstałego dachu pokryto blachą trapezową.
Z prowadzonej przez organ powiatowy ewidencji nie wynika, aby Spółka uzyskała pozwolenie na budowę lub dokonała zgłoszenia budowy. Niezaprzeczalnie takiej dokumentacji sama nie przedstawiła - zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i odwoławczym. Według informacji przekazanych przez Prezydenta Miasta O. - jako właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej - sporne roboty budowlane zostały zrealizowane bez uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.
Zwrócił uwagę WINB, że Spółka wystąpiła i uzyskała, w dniu 24 lutego 2025 r., od Prezydenta Miasta O. pozwolenie na budowę, nr [...], w przedmiocie rozbudowy budynku pawilonu stacji paliw, budowy zadaszenia między obiektami oraz budowy ścianki oddzielenia przeciwpożarowego przy ul. [...] w O. na działce nr a obręb O. Uczynił to jednak dopiero po wszczęciu postępowania legalizacyjnego.
Dalej, w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej do Sądu decyzji, organ odwoławczy przytoczył i omówił przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie: art. 3 pkt 6, art. 28, art. 48, art. 48a ust. 1, art. 48b ust. 1 - 3, art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
W końcu organ odwoławczy dokonał oceny sprawy. Stwierdził m.in., że inwestycja w postaci rozbudowy budynku stacji paliw usytuowanej na dz. nr a przy ul. [...] w O., została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa (rozbudowa) budynku handlowego, przeznaczonego do obsługi klientów, wchodzącego w skład stacji paliw (jak również każdego innego budynku handlowego niezależnie od powierzchni zabudowy) nie została ujęta w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Nie była zwolniona zarówno obecnie, jak i w dacie wykonania ww. inwestycji (która - jak wynika ze zdjęć lotniczych przekazanych przez Głównego Geodetę Kraju - miała miejsce w latach 2018-2019 oraz 2023-2024). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, rozbudowa ta wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej konieczne było zatem wdrożenie procedury legalizacyjnej.
Zauważył WINB, że w toku procedury legalizacyjnej inwestor, mimo otrzymania postanowienia PINB nr [...] z 14 października 2024 r. o wstrzymaniu budowy, zawierającego informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację, z takim wnioskiem nie wystąpił. Inwestor miał więc świadomość, że postępowanie legalizacyjne nie może zakończyć się w tej sytuacji inaczej niż wydaniem nakazu rozbiórki. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, powyższe postanowienie zostało doręczone Spółce w dniu 17 października 2024 r. Spółka nie zaskarżyła postanowienia i nie złożyła wniosku o legalizację. Powyższe spowodowało, że zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
Na decyzję WINB, działając przez fachowego pełnomocnika, skarżąca wniosła skargę pismem z dnia 24 lipca 2025 r. W skardze zarzuciła naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 49e Prawa budowlanego i w tym zakresie akcentuje m.in., że: wykonywane roboty budowlane nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia; na żadnym z dwóch etapów prac nie przekroczono limitu metrażu 35 m2 oraz liczby dwóch obiektów na każde 500 m2 powierzchni działki; nie ustalono, czy w ogóle zachodziła potrzeba uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia gdy, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie zachodziły przesłanki do wystąpienia o pozwolenie na budowę, czy dokonanie zgłoszenia; w efekcie bezsprzecznie brak było jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego;
- przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. po przez zaniechanie ustalenia, czy sporne roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. po przez zaniechanie jakiegokolwiek uzasadnienia decyzji w zakresie uznania, czy sporne roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.
W oparciu o ww. zarzuty Spółka wniosła o:
- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji WINB z 20 czerwca 2025 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB z 30 stycznia 2025 r. oraz - na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. - umorzenie postępowania administracyjnego;
- na podstawie art. 90 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie;
- na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym uiszczonej opłaty od skargi;
- na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a. o wstrzymanie przez WINB wykonania zaskarżonej decyzji WINB z 20 czerwca 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z 30 stycznia 2025 r.;
- z ostrożności procesowej, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji WINB z 20 czerwca 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z 30 stycznia 2025 r.;
- na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę Opolskiego odwołania Spółki wniesionego od, wydanej we wznowionym z urzędu postępowaniu, decyzji Prezydenta Miasta O. z 20 maja 2025 r., uchylającej ostateczną decyzję Prezydenta Miasta O. z 24 lutego 2025 r., nr [...], w przedmiocie rozbudowy budynku pawilonu stacji paliw, budowy zadaszenia między obiektami oraz budowy ścianki oddzielenia przeciwpożarowego przy ul. [...] w O. na działce nr a obręb O.
W uzasadnieniu wniesionej skargi Spółka rozwinęła zarzuty i wnioski zawarte w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Organ odwoławczy, postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2025 r., wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę wraz z argumentacją w niej zawartą oraz wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Złożył dodatkowo wniosek o dopuszczenie dowodów z akt sprawy sądowej o sygn. akt I SA/Op 790/25 oraz wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazał, że nakaz rozbiórki, w sytuacji gdy jest już zatwierdzony projekt budowlany, jest bezprzedmiotowy. Wydana w odrębnym postępowaniu decyzja Prezydenta Miasta O. z 20 maja 2025 r. została uchylona przez Wojewodę Opolskiego decyzją z 22 września 2025 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Od decyzji Wojewody Opolskiego z 22 września 2025 r. Spółka wniosła do tut. Sąd sprzeciw zarejestrowany pod sygn. akt I SA/Op 790/25.
Sąd nie uwzględnił wniosków pełnomocnika strony skarżącej.
Pełnomocnik skarżącego złożył do protokołu z rozprawy, na podstawie art. 105 p.p.s.a., zastrzeżenia z powodu naruszenia: art. 106 § 3 p.p.s.a. (wobec odmowy uwzględnienia wniosku dowodowego z akt sprawy o sygn. I SA/Op 790/25) oraz art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (z uwagi na odmowę zawieszenia postępowania).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona w ramach sądowego wymiaru sprawiedliwości kontrola zaskarżonego aktu, dokonana w aspekcie kryteriów nakreślonych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja WINB nie została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od nakreślenia zasadniczej osi sporu wyznaczonego przez zarzuty skargi, tj. czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy, rozbudowa części budynku stacji paliw usytuowanej na dz. nr a obręb O. przy ul. [...] w O., wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (ewentualnie zgłoszenia).
W skardze do Sądu jej autor nie kwestionuje samej istoty ustaleń faktycznych, przedstawionych obszernie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz trybu, w jakim organ doszedł do takich ustaleń jak i sposobu utrwalenia stanu faktycznego w aktach administracyjnych. Opis spornej rozbudowy części budynku stacji paliw, w tym jej etapowość i zakres, zasadniczo nie jest sporny. Jest dobrze znany Spółce i nie budzi wątpliwości Sądu. Sąd przytoczył go w części historycznej uzasadnienia wyroku. Niecelowe byłoby zatem pełne jego ponowne przytaczanie w tym miejscu kolejny raz. Ma on także oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
Spółka dokonanych przez organ odwoławczy ustaleń nie neguje. Przedstawia ich odmienną ocenę prawną. Twierdzi, że w realiach sprawy nie miała w ogóle obowiązku uzyskania pozwolenia (zgłoszenia), bo jej inwestycja, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, była z tego obowiązku zwolniona. Wywodzi to z faktu, że nie wykroczyła poza limity (przesłanki) wskazane art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego (tj. budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki). Zarzuca więc, że postępowanie organu było wadliwe w tym znaczeniu, że winno być ukierunkowane na ustalenie jeszcze innych okoliczności wskazanych w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego, których ustalenia organ pominął.
Kontrolę zaskarżonej decyzji WINB należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej.
Sąd zwraca uwagę, że w sytuacji sądowej kontroli decyzji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną wprost podniesione. Dla każdego postępowania administracyjnego zasadnicze znaczenie ma bowiem należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania.
Mając na uwadze powyższe spostrzeżenie podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej szereg obowiązków procesowych, których celem jest wyczerpujące wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy a następnie dokonanie ich prawidłowej oceny prawnej. Ich zachowanie jest obowiązkiem organu (art. 6 k.p.a.). W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg kolejnych przepisów k.p.a. w tym zasady ogólne ujęte w szczególności w: art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony - in dubio pro libertate), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organu), art. 11 (zasada wyjaśniania). Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej są dalsze regulacje procesowe rządzące postępowaniem dowodowym m.in.: zobowiązujące organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), do weryfikacji dokumentów urzędowych (art. 76 § 1 i 3 k.p.a.); do uwzględniania wniosków dowodowych strony (art. 78 k.p.a.), do oceny materiału w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.) oraz ustanawiające, obok innych wymogów dotyczących decyzji administracyjnej, obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz przesłanek faktycznych i prawnych jakimi kierował się.
Dokonując kontroli przestrzegania przepisów procesowych Sąd nie mógł też pominąć analizy regulacji materialnoprawnych. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują bowiem przepisy prawa materialnego. To normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21).
Ocenę zasadności zarzutów skargi należy zatem odnieść do przepisów prawa materialnego jakie miały zastosowanie w sprawie w przypadku samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Są one uregulowane w art. 48 i nast. Prawa budowlanego.
W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym, stosownie do ust. 5, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Jak wynika z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego formalnie otwiera sprawcy samowoli budowlanej możliwość jej legalizacji. Wydając takie postanowienie, organ nadzoru budowlanego stwierdza, że samowola została popełniona. Co szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy, postanowienie to jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Zatem to na tym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej ustawodawca przyznał stronie prawo zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz faktu popełnienia samowoli budowlanej.
W poprzednim stanie prawny, tak jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., postanowienia o wstrzymaniu budowy były niezaskarżalne i jako takie, stosownie do treści art. 142 k.p.a., można było je zakwestionować w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę, a w konsekwencji również w skardze do sądu na decyzję organu odwoławczego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 833/24).
W rozpoznawanej sprawie organ powiatowy, postanowieniem z 14 października 2024 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał rozbudowę obiektu budowalnego usytuowanego na działce nr a obręb O. przy ul. [...] w O. jako realizowaną bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego treści poinformował jednocześnie Spółkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Postanowienie to nie zostało zaskarżone i jako takie stało się ostateczne i prawomocne.
Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej [...], postanowienie z 14 października 2024 r. zostało doręczone Spółce w dniu 17 października 2024 r. na adres jej siedziby w R. ul. [...] (dokument w aktach administracyjnych). Spółka postanowienie to nie zaskarżyła i nie złożyła wniosku o legalizację.
Tym samym ocena organów - co do faktu popełnienia przez skarżącą samowoli budowlanej polegającej na opisanej powyżej rozbudowie części budynku stacji paliw - stała się ostateczna i prawomocna. Jako taka była dla organów obu instancji wiążąca przy podejmowaniu kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie, tj. nakazu rozbiórki.
Stosownie do treści art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie jest zatem zastosowanie ww. art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, czyli nakazanie rozbiórki. Innymi słowy, niewykonanie ostatecznego postanowienia z 14 października 2024 r. stanowi prawną przeszkodę dla legalizacji stwierdzonej przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, a w konsekwencji obliguje organ do nałożenia na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku jej rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
Ma rację WINB, że decyzja, o której mowa w art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typowym przykładem decyzji związanej, ponieważ w przypadku, gdy inwestor nie złoży wniosku o legalizację samowoli w ustawowym terminie, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyroki NSA: z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1009/18; z 11 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1614/20; z 9 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2862/21).
Przedstawiona w skardze argumentacja Spółki ma przekonać, że sporna rozbudowa nie została dostatecznie przeanalizowana pod kątem jej zakresu, czy parametrów i etapowości rozbudowy w kontekście art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego. Niemniej jednak takiego poglądu skarżącej nie można zaaprobować. Próba kwestionowania zaskarżonej decyzji WINB z powodu braku dokonania ustaleń i ocen w zakresie wskazanym w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego (tj. w zakresie legalności spornej rozbudowy), w ocenie Sądu, nie może być skuteczna na obecnym etapie postępowania legalizacyjnego. Kwalifikacja i potrzeba legalizacji spornej rozbudowy została bowiem już rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem organu powiatowego z 14 października 2024 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego.
Na obecnym etapie wydawania zaskarżonej decyzji WINB nie miał obowiązku ustalać i oceniać, czy skarżąca popełniła samowolę budowlaną, gdyż to zostało już rozstrzygnięte. Był jedynie zobligowany do ustalenia, czy skarżąca skorzystała z uprawnienia do legalizacji, tj. czy złożyła w wymaganym terminie wniosek o legalizację. W sytuacji stwierdzenia, że wniosku tego nie złożyła, był zobligowany nakazać rozbiórkę rozbudowanej samowolnie części budynku stacji paliw. Z tego względu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone w skardze zarzuty oparte na błędnym zakwalifikowania wykonanych przez skarżącą robót budowlanych, na które - w jej ocenie - nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia.
Nie zmienia tej oceny uzyskanie przez Spółkę, po wszczęciu postępowania legalizacyjnego, decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 20 maja 2025 r. udzielającej Spółce pozwoleniu na budowę w przedmiocie rozbudowy budynku pawilonu stacji paliw, budowy zadaszenia między obiektami oraz budowy ścianki oddzielenia przeciwpożarowego przy ul. [...] w O. na działce nr a obręb O. Decyzja ta znajduje się w aktach administracyjnych. Wynika z niej, że Spółka wniosek o jej wydanie złożyła 13 grudnia 2024 r., czyli w toku postępowania legalizacyjnego.
Jej uzyskanie, w świetle cytowanych powyżej przepisów Prawa budowlanego, w rozpoznawanej sprawie, jest okolicznością prawnie obojętną. Spółka miała bowiem złożyć wniosek o legalizację samowoli budowlanej, czego niespornie nie uczyniła. Jego przedstawienie było uzależnione w całości od aktywności Spółki. Było jej uprawnieniem. Brak złożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
WINB prawidłowo ustalił, że inwestor, mimo otrzymania postanowienia z 14 października 2024 r. o wstrzymaniu budowy, zawierającego informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację - z takim wnioskiem nie wystąpił. Miał zatem świadomość, że postępowanie legalizacyjne nie może zakończyć się w tej sytuacji inaczej niż wydaniem nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku stacji paliw.
Niezależnie od powyższego - wbrew zarzutom skargi - jest uzasadnione twierdzenie WINB, że sporna rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Zasadą jest, w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy te normują sytuacje, gdy inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a także rodzaje robot budowlanych niewymagających ww. formalności.
Budowa (rozbudowa) budynku handlowego, przeznaczonego do obsługi klientów, wchodzącego w skład stacji paliw (jak również każdego innego budynku handlowego niezależnie od powierzchni zabudowy) nie została ujęta w katalogu robot budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, zarówno obecnie, jak i w dacie wykonania ww. inwestycji (która - jak wynika ze zdjęć lotniczych przekazanych przez Głównego Geodetę Kraju - miała miejsce w latach 2018-2019 oraz 2023-2024).
Słusznie twierdzi WINB, że powołany przez skarżącą przepis art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania do inwestycji Spółki. Nie mamy bowiem do czynienia z budynkiem gospodarczym. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że rozbudowany obiekt stacji paliw ma charakter usługowo-handlowy (wnętrze rozbudowanego budynku stanowi jedno pomieszczenie o funkcji handlowej, przeznaczone do obsługi klientów w stacji paliw). Z tego powodu sporna rozbudowa budynku stacji paliw obiektywnie wymagała wydania zaskarżonej decyzji. Przeciwne zarzuty skargi w tym zakresie nie znajdują żadnego uzasadnienia.
W ocenie Sądu następcze uzyskanie ww. decyzji Prezydenta Miasta O. z 24 lutego 2025 r., nr [...], wydanej w toku postępowania legalizacyjnego, tylko dodatkowo potwierdza prawidłowość ustalenia dokonanego przez organy nadzoru budowlanego prowadzącego do wniosku, że sporna rozbudowa opisana w zaskarżonej decyzji WINB dokonana została w warunkach samowoli budowlanej.
Reasumując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa procesowego, w tym wskazanych w skardze: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 106 § 1 pkt 6 k.p.a., oraz prawa materialnego, w tym wskazanych w skardze art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 17 lit. a, art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49e Prawa budowlanego, w stopniu, który mógł istotnie wpłynąć na rozstrzygnięcie.
Za nieusprawiedliwione uznać należy zarzuty skargi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie opowiada wymogom art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.
Zgodnie z art. 107 § 3 uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wszystkie wymagane prawem elementy uzasadnienia WINB zamieścił w decyzji własnej.
Wątpliwości Sądu budzi tylko praktyka WINB niezamieszczania, na decyzji sporządzanej w formie elektronicznej, daty jej wydania (wymóg z art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zamiast daty, na pierwszej stronie wydruku decyzji, umieszczono odesłanie do "daty złożenia popisu elektronicznego" (k. 24 akt sądowych). Sąd datę wydania decyzji ustalił na podstawie dodatkowego dokumentu pn. Potwierdzenie zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym. Zawiera on informację, kto i kiedy podpisał elektronicznie dokument decyzji (k. 31 akt sądowych). Pozwala on ustalić w stopniu dostatecznym niezbędny element decyzji administracyjnej, tj. datę jej wydania odpowiadający dacie jej podpisania. Uchybienie to nie miało zatem w realiach rozpoznawanej sprawy wpływu na wynik sprawy.
Reasumując WINB słusznie ocenił postępowanie wyjaśniające, jako prawidłowo przeprowadzone. Jego istotne ustalenia przedstawił w uzasadnieniu decyzji własnej. Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała ustaleń i ocen organu odwoławczego oraz nie przedstawiła dowodów przeciwnych.
W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodów z akt sprawy o sygn. akt I SA/Op 790/25.
Sąd przypomina, że sprawa pod sygn. akt I SA/Op 790/25 zawisła przed Sądem ze sprzeciwu wniesionego przez Spółkę na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 września 2025 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia 20 maja 2025 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 104 k.p.a., uchylającą z urzędu decyzję własną Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2025 r., nr [...], zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającą Spółce pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie budynku pawilonu stacji paliw, budowie zadaszenia między obiektami oraz budowie ścianki oddzielenia przeciwpożarowego przy ul. [...] w O. na działce nr a, obręb O. - i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wydanie decyzji Prezydenta Miasta O. z 24 lutego 2025 r., nr [...], jak i wszczęcie wobec niej postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego oraz jego dalszy bieg, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie nakazania Spółce rozbiórki rozbudowanej części budynku stacji paliw. Uzyskanie przez Spółkę pozwolenie na rozbudowę tylko dodatkowo potwierdza prawidłowość ustalenia dokonanego przez organy nadzoru budowlanego prowadzącego do wniosku, że sporna rozbudowa opisana w zaskarżonej decyzji WINB dokonana została w warunkach samowoli budowlanej.
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (vide: K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7-8, s. 51; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55).
Brak było potrzeby dopuszczenia, jako dowodu, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., akt ze sprawy sądowej o sygn. sygn. akt I SA/Op 790/25. Istotne w sprawie okoliczności zostały już bowiem wyjaśnione.
Wydanie decyzji Prezydenta Miasta O. z 24 lutego 2025 r., nr [...], następnie wszczęcie wobec tej decyzji postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego jak i to jaki jest dalszy jego bieg, w obecnie rozpoznawanej sprawie o nakazanie rozbiórki rozbudowanej części budynku stacji paliw, jest okolicznością prawnie obojętną. Z tego samego powodu Sąd nie zawiesił postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.