I SA/Op 448/24

I SA/Op 448/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2024-08-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 10 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107, art. 108
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 i ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22b ust. 1 i ust. 2, art. 24 ust. 2 pkt 1, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1, art. 92b, art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1123
art. 16
Ustawa z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 marca 2024 r., nr BP.501.817.2023.2337.OP8.537799 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
K. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: "strona", "skarżąca", "spółka", "przewoźnik") wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także jako: "GITD", "organ odwoławczy") z dnia 11 marca 2024 r., nr BP.501.817.2023.2337.OP8.537799, który po rozpatrzeniu odwołania spółki, od decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: "OWITD") z dnia 23 lutego 2023 r., nr WITD.DI.0152.VIII1423/8/23, o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500 zł – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 17 stycznia 2023 r., na przystanku autobusowym O. ul. [...] – [...], inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki [...] o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował A. M. wykonując krajowy transport drogowy osób na linii regularnej K. – O., w imieniu i na rzecz spółki. Kierowca okazał kontrolerom m.in.: wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób; rozkład jazdy do zezwolenia nr [...] na linii [...] na trasie O. – K. oraz K. – O.; wniosek o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w posiadanym zezwoleniu na linii regularnej O. – K. nr [...]; rozkład jazdy na trasie ważny – według wskazań spółki – od dnia 12 grudnia 2022 r.
W protokole z kontroli odnotowano, że na przystanku autobusowym w O. ul. [...] – [...] wysiadła jedna pasażerka o godz. 8:58. Więcej pasażerów nie było. Ustalono, że autobus wyjechał z K. przy ul. [...] o godzinie 7:55, wykonując linię regularną do O. Według rozkładu odjazdu do zezwolenia nr [...] odjazd z K. powinien nastąpić o 7:30 lub o 8:10. Stwierdzono wykonywanie przewozu niezgodnie z godzinami odjazdu i przyjazdu podanymi w rozkładzie jazdy załączonym do zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii [...] na trasie O. – K. Ustalenia kontroli utrwalono w protokole, który został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń (por. protokół z kontroli wraz z okazanymi w jej trakcie dokumentami k. 1 – 10 akt admin.).
W odpowiedzi na wezwanie OWITD o przedłożenie obowiązującego na dzień kontroli rozkładu jazdy (k. 15 akt admin.) Urząd Marszałkowski Województwa Opolskiego pismem z dnia 13 lutego 2024 r. (k. 17 akt admin.) udzielił wyjaśnień, że w dniu 4 grudnia 2017 r. Marszałek Województwa Opolskiego wydał spółce zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O. – K. Przy piśmie przedłożył żądany rozkład jazdy do zezwolenia nr [...] (k. 16 akt admin.). Wynika z niego, że: przystanek początkowy to "K. ul. [...]", godziny odjazdu m.in. 7:30 lub 8:15, przystanek końcowym to "O. [...] – [...]", godziny przyjazdu odpowiednio 8:30 lub 9:10. Marszałek poinformował, że aktualnie jest prowadzone postępowanie z wniosku spółki o udzielenie odstępstwa i o zmianę zezwolenia nr [...] (k. 6 – 7 i 16 – 17 akt admin.).
Spółka, w piśmie z dnia 31 stycznia 2023 r., wyjaśniła, że w dniu 30 grudnia 2022 r. złożyła do Marszałka wniosek o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w posiadanym zezwoleniu na linii regularnej O. – K. nr [...] (k. 20 akt admin.). Podstawą złożenia wniosku o odstępstwo były okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów przez okres dłuższy niż 14 dni. Tymczasowy dworzec w O. został zamknięty i przeniesiony do centrum przesiadkowego O., co spowodowało powstanie okoliczności – w jej ocenie - o których mowa w art. 20a u.t.d.
Z rozkładu jazdy, załączonego do podania o odstępstwo, wynika, że polegało ono na dodaniu: po przystanku "O. [...] – [...]" nowego przystanku końcowego "O. Dworzec Autobusowy, st. [...]" oraz dodatkowych godzin odjazdów/przyjazdów: "K. ul. [...]" odjazd o 7:55 i "O. [...] – [...]" przyjazd o 8:49. Rozkład wskazywał na obowiązywanie tych zmian "od 12.12.2022" (k. 4 – 5 akt admin.).
W efekcie powyższych ustaleń OWITD, wymienioną we wstępie decyzją z dnia 23 lutego 2023 r., nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 13 marca 2023 r., strona wniosła odwołanie do GITD.
GITD opisaną we wstępie decyzją z dnia 11 marca 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia 23 lutego 2023 r.
W podstawie prawnej decyzji GITD powołał: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b ust. 1, 2 pkt 5, art. 20 ust. 1 i 1a, art. 20a ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 22b ust. 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 oraz art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 z późn. zm. - dalej także jako: "ustawa" lub "u.t.d."), art. 16 ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1123) oraz lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d. W uzasadnieniu opisał chronologicznie dotychczasowy przebieg postępowania.
W uzasadnieniu prawnym decyzji GITD przywołał i wyjaśnił znaczenie przepisów powołanych w jej podstawie prawnej oraz art. 189 § 2, art. 189d, art. 189a § 2 pkt 1, art. 189e i art. 189f k.p.a. Wyjaśnił m.in., że naruszenie prawa polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z uchybieniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy godzin przyjazdów i odjazdów sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 zł, zgodnie z Ip. 2.2.2. załącznika nr 3 do u.t.d.
Dalej w uzasadnieniu faktycznym decyzji GITD przytoczył poczynione w sprawie istotne ustalenia faktyczne, zestawił je z powołanymi i obowiązującymi w sprawie przepisami, ponownie rozpatrzył sprawę pod kątem jej prawidłowego procesowego i merytorycznego załatwienia, a także odniósł się do zarzutów odwołania. Podniósł m.in., że jak wynika z zebranego materiału dowodowego kierowca przewoźnika wykonywał, w dniu 17 stycznia 2023 r., regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej O. – K. Zgodnie z udzielonym zezwoleniem nr [...] odjazd z K. powinien nastąpić o 7:30 lub o 8:10. Rozkład nie obejmował wyjazdu o 7:55. Okazany w trakcie kontroli drugi rozkład jazdy, załączony do podania o odstępstwo, gdzie wskazany był odjazd z K. o 7:55 i przyjazd na Dworzec Autobusowym przy ul. [...] w O. o godz. 8:50, nie miał pozytywnej decyzji. W związku z powyższym stwierdzono wykonywanie przewozów na linii regularnej na trasie O. – K. niezgodnie ze wskazanymi godzinami odjazdu i przyjazdu w rozkładzie jazdy dołączonego do zezwolenia nr [...], co skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości 500 zł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania spółki, związanych z zamknięciem tymczasowego dworca autobusowego w O. w grudniu 2023 r. i jego przeniesienia do centrum przesiadkowego O., o której to okoliczności - jak twierdzi spółka – "nie została nawet poinformowana" (k. 29 akt admin.), GITD dokonał analizy przepisów dotyczących wydawania zezwoleń i udzielania odstępstw. Przytoczył dokonane w sprawie ustalenia. Stwierdził, że w zaistniałych okolicznościach strona mogłaby realizować przewozy w oparciu o nowy rozkład jazdy, jeśliby uzyskała decyzję o zmianie zezwolenia lub odstępstwie od organu wydającego. Strona miała zatem wpływ na stwierdzone naruszenie, gdyż realizowała przewóz regularny w oparciu o nieobowiązujący rozkład jazdy. Gdyby przewóz był realizowany o rozkład jazdy obowiązujący na dzień kontroli to do stwierdzonego naruszenia by nie doszło.
W sprawie nie miał też zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d., gdyż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu spółka zaskarżyła w całości decyzję GITD z dnia 23 lutego 2024 r. zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego jak i prawa materialnego, a to:
1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienia K. Sp. z o.o. wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co w konsekwencji uniemożliwiło K. Sp. z o.o. zapoznanie się i wypowiedzenie w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej;
3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego przeprowadzenia zebranych w postępowaniu dowodów celem ustalenia: a) czy K. Sp. z o.o. miała wpływ na powstanie naruszeń, o których mowa w art. 92a ust. 1, ust. 7 i ust. 11 u.t.d. oraz pkt 2.2.3 załącznika nr 3 (wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz waga naruszeń) oraz należytego ustalenia; b) czy powołana przez K. Sp. z o.o. okoliczność tj. zamknięcie dworca w O. i jego przeniesienie do centrum przesiadkowego O. uzasadniała uznanie, że K. Sp. z o.o. nie miała wpływu na powstanie opisanego w sprawie naruszenia; c) czy K. Sp. z o.o. została poinformowana o zamknięciu/zlikwidowaniu określonych przystanków, czy też postępowanie w sprawie udzielenia odstępstwa zostało zakończone; d) czy jeżeli nawet przyjąć, że do naruszenia rzeczywiście doszło, to czy zdarzenie (naruszenie) nastąpiło wskutek okoliczności, których K. Sp. z o.o. nie mógł przewidzieć;
4) art. 93 ust. 3 w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez ich niezastosowanie i niewydanie przez odpowiednio Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a wcześniej Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji o umorzeniu postępowania wobec tego, że okoliczności ustalone w toku prowadzonego postępowania i zebrane oraz przeprowadzone dowody wskazują, że K. Sp. z o.o. nie miała wpływu na powstanie naruszenia.
Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu powtórzył zasadnicze motywy zawarte w odwołaniu. Na zakończenie ponownie wskazał, że spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia, albowiem nie mogła przewidzieć zamknięcia tymczasowego dworca w O. i jego przeniesienia do centrum przesiadkowego O. Nie została poinformowana o tej okoliczności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został w kwestiach istotnych prawidłowo ustalony i utrwalony w aktach administracyjnych. Został on zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego i pełnego przedstawiania w tej części uzasadnienia wyroku. Warto w tym miejscu jednak uwypuklić podstawowe ustalenia GITD.
Spółka wykonywała regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym na linii O. – K. Na dzień kontroli Spółkę obowiązywał rozkład jazdy stanowiący załącznik do zezwolenia nr [...] z 4 grudnia 2017 r. Z obowiązującego na dzień kontroli rozkładu jazdy wynikało, że odjazd z przystanku "K. ul. [...]" powinien nastąpić o 7:30 lub o 8:10, a przyjazd na przystanek "O. [...] - [...]" o 8:30 i 9:30.
Za niesporny i notoryjny uznać należy fakt, że od dnia 12 grudnia 2022 r. spółce (oraz innym przewoźnikom) został udostępniony nowy przystanek pn. "Dworzec autobusowy – stanowiska [...]", w nowo wybudowanym i oddanym do użytkowania Centrum Przesiadkowym w O. Sąd posiada o tym wiedzę z urzędu, tj. z akt innego postępowania, dotyczącego spółki (sygn. akt I SA/Op 448/24).
Od dnia 12 grudnia 2022 r. spółka wykonywała przewozy na linii O. – K. według rozkładu jazdy, który przedłożyła do wniosku o odstępstwo. Według tego rozkładu odjazd z przystanku "K. ul. [...]" powinien nastąpić m.in. o godzinie 7:55, a przyjazd na przystanek "O. [...] – [...]" o 8:49. Na dzień kontroli 17 stycznia 2023 r. spółka nie była jednak uprawniona do wykonywania przewozu w ww. godzinach odjazdu i przyjazdu. Spółka w toku postępowania, pomimo wezwań, nie przedłożyła dowodu posiadania uprawnienia na wykonywanie w dniu kontroli przewozu we wskazanych godzinach odjazdu i przyjazdu (tj. decyzji o odstępstwie lub decyzji zmieniającej zezwolenie).
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd ustalił w pierwszej kolejności obowiązujący w sprawie wzorzec normatywny.
Stosownie do art. 16 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 26 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1123) do postępowań administracyjnych w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy.
Z treści art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.t.d. wynika, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości, w których znajdują się przystanki. Zasady wykonywania przewozów regularnych zostały określone w art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten w punkcie 7 nakazuje przewoźnikom stosowanie się do warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Z kolei w art. 18b ust. 2 pkt 5 zawarto wyraźny zakaz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu.
Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlegał karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie.
W związku z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie mogła przekroczyć kwoty 12 000 złotych.
Stosownie do art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1 – 9.
Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 złotych zgodnie z lp. 2.2.2. załącznika nr 3 do u.t.d.
Na tle przytoczonego powyżej stanu prawnego obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie było ustalenie, czy wykonywany przez skarżącą przewóz regularny osób spełniał warunki określone w zezwoleniu dotyczące: godzin odjazdu i przyjazdu do wyznaczonych przystanków. W ustalonym stanie faktycznym sprawy nie sposób zanegować faktu, że spółka wykonywała przewóz z naruszeniem warunków udzielonego zezwolenia. Wynika to z prostego zestawienia kluczowych w niniejszej sprawie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli z treścią rozkładu jazdy załączonego do udzielonego spółce zezwolenia nr [...]. Na dzień kontroli spółka nie posiadała uprawnienia do wykonywania przewozu z przystanku "K. ul. [...]" do przystanku "O. [...] – [...]" w godzinach: odjazd o 7:55, przyjazd o 8:49.
W ocenie Sądu w omówionym stanie faktycznym i prawnym sprawy trafne jest stanowisko organu (negowane w skardze), że do przewoźnika nie miały zastosowania przesłanki egzoneracyjne z u.t.d. Sąd zauważa, że w art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. określono kolejno przypadki, w których, pomimo wystąpienia naruszenia przepisów o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy nie ponosi z tego tytułu odpowiedzialności.
Przepis art. 92b u.t.d. dotyczy stanów faktycznych związanych z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku.
Pozostałe przesłanki egzoneracyjne, zostały określone w art. 92c ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Sąd podziela pogląd prawny, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia (1) oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (2). Przy czym okolicznościami, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 133/21).
Sąd podziela też pogląd prawny, że to na podmiocie wykonującym przewóz drogowy spoczywa, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że rzeczywiście nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc innymi słowy ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1443/21).
Choć zatem obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, to nie oznacza to, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza iż nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Dopuszczenie możliwości przedstawiania przez stronę dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy skutkuje przeniesieniem na nią ciężaru wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających podnoszoną przez nią okoliczność. Podkreślenia bowiem wymaga, że pomimo istnienia w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to jednak ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jeśli zatem skarżąca powołuje się określone okoliczności, mające w jej ocenie stanowić podstawę faktyczną do zastosowania przez organ wyjątku art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., to spoczywa na niej ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających istnienie tych okoliczności. W przeciwnym razie, podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa procesowego art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., nie zasługuje na uwzględnienie (podobnie NSA w wyroku z dnia 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4752/219).
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej decyzji Sąd stwierdza.
Zasadnicza część zarzutów skargi koncentruje się wokół wadliwej - w ocenie spółki - odmowy zastosowania w jej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Spółka akcentuje okoliczności związane z faktem likwidacji, w dniu 12 grudniu 2022 r., tymczasowego dworca autobusowego w O. i przeniesieniem do Centrum Przesiadkowego w O., co spowodowało powstanie okoliczności niezależnych od spółki. Jak podnosi w skardze nie została nawet poinformowana o zamknięciu/likwidacji "określonych przystanków".
Podkreślenia jednak wymaga, czego nie dostrzega Spółka, że przystanki, które zadecydowały o ukształtowanym zaskarżoną decyzją stosunku prawnym strony, nie zostały "zamknięte" lub "zlikwidowane". W obowiązującym spółkę rozkładzie jazdy (zezwolenie nr [...]) dalej wpisane były ww. przystanki: "K. ul. [...]" i "O. [...] – [...]" (podobnie jak w rozkładzie jazdy załączonym do podania o odstępstwo). W dniu kontroli spółka faktycznie z nich korzystała wykonując przewozy regularne. Na jednym z nich ("O. [...] – [...]") zatrzymano autobus przewoźnika.
GITD nie kwestionuje samych uprawnień spółki do korzystania z ww. przystanków. Nie ma ku temu podstaw. GITD zarzuca co innego. Zarzuca, że spółka wykonywała przewóz niezgodnie z godzinami odjazdu i przyjazdu określonymi w obowiązującym spółkę rozkładzie jazdy do zezwolenia nr [...]. I to jest istota sporu.
W ocenie Sądu prawidłowo stwierdził GITD, że w zaistniałych okolicznościach strona mogłaby realizować przewozy w oparciu o rozkład jazdy załączony do podania o odstępstwo (z nowymi godzinami przyjazdów i odjazdów), jeśliby uzyskała decyzję o zmianie zezwolenia lub o odstępstwie. Strona miała zatem wpływ na stwierdzone naruszenie, gdyż realizowała przewóz regularny w oparciu o nieobowiązujący w dacie kontroli rozkład jazdy. Gdyby przewóz był realizowany o rozkład jazdy obowiązujący na dzień kontroli, to do stwierdzonego naruszenia by nie doszło. W toku postępowania administracyjnego i w skardze do tut. Sądu spółka nie wykazała, że jest inaczej a w szczególności, że w dniu kontroli była zmuszona, sytuacją ponadprzeciętną, wykonywać przewóz w godzinach innych niż wynikające z posiadanego uprawnienia do wykonywania przewozu pomiędzy przystankami: "K. ul. [...]" i "O. [...] – [...]".
Opisane zmiany organizacyjnej związane z oddaniem do użytku nowego Centrum Przesiadkowego w O. nie są sporne. Nie miały jednak wpływu na stwierdzone uchybienie.
Sąd zauważa, że sama likwidacja, tzw. "przystanków tymczasowych" i udostępnienie przewoźnikom nowego przystanku w Centrum Przesiadkowym w O. od dnia 12 grudnia 2022 r. jest sytuacją, którą doświadczony i profesjonalny podmiot jaką jest spółka, przy zachowaniu staranności i przezorności, był w stanie przewidzieć. Informacja o tym, że od 12 grudnia 2022 r. rusza nowo wybudowane Centrum Przesiadkowym w O., że przewoźnicy od 12 grudnia 2022 r. rozpoczną kursowanie z Centrum Przesiadkowego oraz, że likwidacji ulegną, tzw. "przystanki tymczasowe", była faktem notoryjnym, podawanym w licznych komunikatach w mediach i na kilka dni przed otwarciem nowego dworca autobusowego O. (por.: [...], [...], [...], [...]).
Z dowodów zgromadzonych w sprawie (przeciwnych spółka nie przedstawiła) wynika, że o fakcie tym skarżąca nadto wiedziała i była przygotowana organizacyjnie do wykonywania przewozu na linii O. – K. z Centrum Przesiadkowego, już od dnia 12 grudnia 2022 r., od godzin porannych i nie w sposób tymczasowy, przejściowy ale trwały, z zamiarem jego wykonywania z wykorzystaniem tego nowego miejsca. Spółka w rozkładzie jazdy, który przedłożyła do wniosku o odstępstwo, dodała nowy przystanek początkowy/końcowy pn. "O. Dworzec autobusowy, st. [...]", godziny odjazdu z tego przystanku (pierwszy odjazd już o 4:00) oraz, że rozkład ten jest "ważny" od dnia 12 grudnia 2022 r. (k. 5 akt admin.).
Spółka pomija, że przystanek "O. Dworzec autobusowy, st. [...]" nie został utworzony w Centrum Przesiadkowym jako czasowy. Tym samym nie sposób też uznać, aby i wykonywanie przewozu z tego miejsca miałoby także charakter tymczasowy.
Sąd dostrzegł, że aby móc w ogóle korzystać z nowego przystanku dworca autobusowego O. w Centrum Przesiadkowym spółka musiała uprzednio zawrzeć odpłatną umowę o korzystanie z niego oraz dokonać pisemnych uzgodnień warunków tego korzystania z operatorem dworca (por. art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d. oraz § 2 ust. 2 pkt 2 i 7 uchwały Rady Miasta O. Nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Miasto O. oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów, Dz. Urz. Woj. Opol. z [...] r., poz. [...] z późn. zm.). Spółka nie twierdziła i nie przedstawiła dowodów, że do wymaganych prawem uzgodnień i umów doszło pod dniu 12 grudnia 2022 r., na okoliczność tego, że nie była w stanie wcześniej przewidzieć opisanych powyżej zmian organizacyjnych.
Nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, że Spółka nie była w stanie przewidzieć powyższych zmian organizacyjnych, że została nimi zaskoczona, to w reakcji na zmianę rozkładu jazdy na linii O. - K., którą faktycznie dokonała od dnia 12 grudnia 2022 r., winna była następczo podjąć odpowiednie działania przewidziane prawem. Przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania (por. art. 22b ust. 1 u.t.d.). Jeżeli zmiany, o których mowa w art. 22b ust. 1 u.t.d., obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest nadto obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia (por. art. 22b ust. 2 u.t.d.).
Spółka pomija kluczową – w ocenie Sądu – dla uwolnienia się od odpowiedzialności finansowej przewoźnika kwestię zachowania ww. 14 – dniowego terminu liczonego w jej przypadku od dnia 12 grudnia 2022 r. Wniosek o zgodę o odstępstwo spółka złożyła ale z uchybieniem tego terminu, bo dopiero w dniu 30 grudnia 2022 r. Spółka nie twierdziła i nie przedstawiła dowodów, że ze stosownym wnioskiem wystąpiła z zachowaniem ww. 14 – dniowego terminu, że właściwy organ, w reakcji na tak złożony wniosek, wydał spółce decyzję uprawniającą ją, w dniu kontroli, do wykonywania przewozu w sposób odmienny niż wynika z zezwolenia nr [...], a w konsekwencji, że nie było podstaw do nałożenia na spółkę kwestionowanej kary pieniężnej.
Skarżąca, jako przedsiębiorca przewozowy nie dochowała zatem odpowiedniej staranności i nie podjęła odpowiednich działań w reakcji na powyższe zmiany.
Wszystkie te okoliczności łącznie wskazują, że w stosunku do skarżącej nie miał zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Dlatego też Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że skarżąca, realizując w dniu 17 stycznia 2023 r. przewozy regularne osób z naruszeniem warunków określonych w obowiązującym ją zezwoleniu, w zakresie godzin przyjazdu i odjazdu na wskazanych przystankach, naruszyła powołane przepisy, co uzasadniało nałożenie nań kary pieniężnej w wysokości 500 zł.
W ocenie Sądu w uzasadnieniu objętej skargą decyzji, w sposób wystarczający przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, których - co do meritum - strona nie dowodzi przeciwnie. Wskazano okoliczności, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, dokonując prawidłowej interpretacji ich treści. Organ odwoławczy odniósł się szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Dokonał powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. W sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 i art. 108 k.p.a. przedstawił okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja OWITD odpowiada prawu. Wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia. Właściwie umotywował zajęte w sprawie stanowisko.
Sąd z podanych powyżej przyczyn nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego (wskazanych w skardze art. 93 ust. 3 w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.), czy procesowego (wskazanych w skardze art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez: niezawiadomienie spółki o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepis art. 10 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Z akt administracyjnych wynika jednak, że spółka miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Pracownik spółki podpisał protokół z przeprowadzonych czynności kontrolowany bez uwag i zastrzeżeń. Pracownik spółki okazał przy kontroli szereg dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, stanowiących następnie podstawę kluczowych w sprawie ustaleń. Są to dokumenty spółce znane. Dalej organ I instancji zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania; pouczył o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przedstawienia wyjaśnień popartych dowodami w związku z opisanymi w protokole kontroli naruszeniami, w szczególności na wykazanie faktów skutkujących uwolnieniem spółki od odpowiedzialności administracyjnej pod rygorem załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz pouczył m.in. o prawie wglądu do akt (k. 13 akt admin.). Spółka, w reakcji na pismo, skorzystała z prawa składając pisemne wyjaśnienia i przedłożyła dowody na ich poparcie (k. 20 akt admin.). Spółka nie może zatem obecnie skutecznie zarzucać, że została pozbawiona prawa czynnego w nim udziału. OWITD, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwił bowiem spółce wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Sąd dostrzegł, że GITD po wniesieniu odwołania nie zawiadomił spółki o prawie wzięcia w nim czynnego udziału. Jednak GITD nie przeprowadzał żadnych innych dowodów niż te już zebrane przez WITD. Co istotne dowody te były spółce znane i wystarczające do załatwienia sprawy. Sama spółka nie przedstawiła dowodów przeciwnych.
Sąd podziela pogląd dotyczący wykładni i stosowania art. 10 § 1 k.p.a., że sam fakt pozbawienia strony czynnego uczestnictwa w toku postępowania administracyjnego nie oznacza, że decyzja taka, choć naruszająca zasadę postępowania administracyjnego, będzie musiała zostać uchylona w trybie sądowej kontroli. Uchylenie bowiem takiej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy strona skarżąca wykaże, że umożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 287/23). W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, że uniemożliwienie jej wzięcia udziału w postępowaniu przed GITD mogłoby mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Nie przedstawiła dowodów na okoliczności istotne w sprawie, których to pominięcie, na skutek zarzucanego w skardze naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., miałoby wpływ na wynik jej sprawy.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl.