Pełny tekst orzeczenia I SA/Op 426/25

I SA/Op 426/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 3 par. 2 pkt 4, art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 399
art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 2, ust. 3a i ust. 3c pkt 2, art. 3c ust. 2 i ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 3b, art. 6 ust. 1, ust. 1c i ust. 5a, art. 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 1061
art. 58 par. 1, art. 83
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi R. S.A. w O. na akt Prezydenta Miasta Opola z dnia 24 kwietnia 2025 r., nr ZGO-RWO.3137.23.2025 w przedmiocie uznania nieskuteczności oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga R. S.A. w O. (zwanej dalej skarżącą, stroną skarżącą lub Spółką) - reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - na akt Prezydenta Miasta Opola (dalej zwanego organem lub Prezydentem) z dnia 24 kwietnia 2025 r., nr ZGO-RWO.3137.23.2025, w przedmiocie uznania nieskuteczności oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych.
Zaskarżony akt wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 20 grudnia 2024 r. - w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP), Urzędu Miasta Opole - Prezydent, działając na podstawie art. 6c ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r. poz. 888 ze zm. [na dzień wydania zaskarżonego aktu - Dz.U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.]), zwanej dalej u.c.p.g., umieścił informację o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy na okres od dnia 1 lipca 2025 r. do 30 czerwca 2027 r. Jednocześnie organ wyznaczył termin do dnia 17 lutego 2025 r. (tj. nie krótszy niż 60 dni od dnia zamieszczenia tej informacji na stronie BIP) na złożenie przez właściciela oświadczenia spełniającego wymagania, o których mowa w art. 6 ust. 3a u.c.p.g., o wyłączeniu się z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zorganizowanego przez gminę, jeżeli właściciel nieruchomości jest objęty tym systemem. W informacji wyjaśniono również, że wymagania dotyczące oświadczenia są następujące: forma pisemna oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę; wskazanie w oświadczeniu przez właściciela nieruchomości przedsiębiorcy, z którymi zawarł umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.; dołączenie do oświadczenia kopii ww. umowy, pod rygorem nieskuteczności oświadczenia. Wskazano także, że postanowienia umowy na korzystanie z usług polegających na pozbywaniu się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, wykonywanych przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wpisanego do rejestru działalności regulowanej muszą zapewniać odbiór wszystkich frakcji odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Opola oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g.
Prezydent wyjaśnił też, że zgodnie z treścią § 3 ust. 4 uchwały Nr XXVIII/556/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Opola warunkiem uznania, że odpady komunalne w nieruchomości niezamieszkałej są zbierane w sposób selektywny jest spełnienie warunków określonych w § 3 ust. 3 tej uchwały, a następnie przytoczył treść tego przepisu.
W dniu 17 lutego 2025 r. do Urzędu Miasta Opola wpłynęło oświadczenie Spółki o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez Miasto Opole. Do oświadczenia tego nie zostały dołączone żadne załączniki, w tym – co istotne – nie dołączono kopii umowy na wykonanie usług odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. W treści oświadczenia Spółka wskazała natomiast, że jako przedsiębiorca wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Miasta Opola, usługę odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych realizować będzie samodzielnie.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2025 r., nr ZGO-RWO.3137.23.2025, Prezydent Miasta Opola poinformował Spółkę, że złożone oświadczenie nie wywołuje skutków w postaci wyjścia z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i jest nieskuteczne, ponieważ do oświadczenia tego nie dołączono kopii umowy z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska organ wskazał na treść art. 6c ust. 3c w zw. z ust. 3a u.c.p.g. i wskazał, że wobec niedołączenia kopii umowy do oświadczenia jest ono nieskuteczne. Tym samym usługa odbioru odpadów komunalnych nadal będzie świadczona przez Miasto Opole, a opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nadal powinna być ponoszona.
Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, strona skarżąca pismem z dnia 8 maja 2025 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając zaskarżonemu aktowi:
a) naruszenie art. 6c ust. 3a w zw. z ust. 3c u.c.p.g. przez błędne przyjęcie, że skarżąca nieskutecznie złożyła oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez Miasto Opole;
b) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. przez nakładanie na stronę skarżącą nadmiernych obowiązków niewynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, które to działanie jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywatela (przedsiębiorcy) do organów administracji publicznej i charakteryzuje się nadmiernym formalizmem, a tym samym narusza zasadę proporcjonalności;
c) błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
d) naruszenie art. 75 § 1 i § 2 K.p.a. przez żądanie od skarżącej dowodu (kopii umowy z przedsiębiorcą wpisanym do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości) mimo, że fakt odbierania odpadów przez Spółkę jest znany organowi z urzędu z uwagi na prowadzenie przez organ rejestru działalności regulowanej w tym zakresie;
e) naruszenie art. 43 § 1 i § 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.), dalej zwanej P.p., poprzez pominięcie informacji zawartych w rejestrze działalności regulowanej prowadzonym przez organ i wymaganie ich ponownego udowodnienia przez skarżącą, a to przez odmówienie skuteczności złożonego oświadczenia;
f) naruszenie art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.), dalej zwanej K.c., przez uzależnienie skuteczności złożonego przez skarżącą oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez Miasto Opole od przedłożenia umowy, której stronami (zleceniodawcą i zleceniobiorcą) byłby ten sam podmiot, a tym samym umowa byłaby nieważna;
g) naruszenie art. 6c ust. 3c w związku z ust. 3a u.c.p.g. poprzez wyznaczenie terminu na złożenie przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy oświadczenia o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanych przez gminę - krótszego niż 60 dni, to jest 59 dni;
h) naruszenie art. 6c ust. 3c u.c.p.g. przez brak zamieszczenia ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, na stronie internetowej Urzędu Miasta Opola, a jedynie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opole.
W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o:
- rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, tj. bez przeprowadzenia rozprawy, w możliwie jak najszybszym terminie, w szczególności przed dniem 1 lipca 2025 r., kiedy to złożone przez stronę skarżącą oświadczenie ma wejść w życie,
- uznanie zaskarżonego aktu jako niezgodnego z prawem,
- uchylenie w całości zaskarżonego aktu,
- wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu do czasu prawomocnego rozpoznania niniejszej skargi,
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Jednocześnie strona skarżąca wniosła o dopuszczenie wskazanych dowodów. W uzasadnieniu skargi jej autor w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy, a w drugiej szczegółowo uargumentował jej zarzuty w odniesieniu do przepisów prawa regulujących przedmiotowe zagadnienie wywodząc, że nieprawidłowe było uznanie oświadczenia za nieskuteczne wyłącznie z powodu braku załącznika w postaci umowy. Podnosząc, że organ nie zweryfikował z urzędu jej uprawnień strona skarżąca wskazał, że wymagając przedłożenia umowy organ wymusił na niej de facto podjęcie czynności pozornej, która z istoty swej nie wywołuje skutków prawnych i jest nieważna z mocy art. 58 § 1 K.c. Dokonana wyłącznie w celu spełnienia nadmiernie formalistycznego wymogu administracyjnego, nie może stanowić podstawy do oceny skuteczności oświadczenia ani być uznana za realizację obowiązku ustawowego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i przychylił się do wniosku skarżącej o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Prezydent podtrzymał stanowisko, że warunkiem skutecznego złożenia oświadczenia o wyłączeniu się z gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi jest dołączenie do oświadczenia kopii umowy z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wskazał, że przesądza o tym wykładnia językowa art. 6c ust. 3c w związku z ust. 3a u.c.p.g., a pominięcie jednego z obligatoryjnych warunków wyjścia z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jakim jest przedłożenie kopii umowy na odbieranie odpadów powoduje nieskuteczność oświadczenia o wyjściu z systemu. Wymóg złożenia kopii umowy jest wymogiem formalnym wynikającym wprost z u.c.p.g., która nie przewiduje od niego żadnych wyjątków. Sam fakt wpisania skarżącej do rejestru nie zwalnia jej z obowiązku spełnienia takich wymogów. Ponadto, jak zaznaczył, obowiązek posiadania przez właściciela nieruchomości niezamieszkałej umowy na odbiór odpadów komunalnych wynika również z innych przepisów u.c.p.g. Wskazując w tym zakresie na art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 5a, art. 9h u.c.p.g. organ wyjaśnił, że obowiązek załączania do oświadczenia z art. 6c ust. 3c lub ust. 3a .u.c.p.g. kopii umowy pozwala na weryfikację jej posiadania przez właściciela już u zarania zaistnienia nieruchomości poza systemem odbierania odpadów komunalnych zorganizowanym przez gminę/związek. Kiedy nieruchomość już poza tym systemem funkcjonuje, sprawdzeniu wykonywania obowiązku pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałej służą instrumenty prawne uregulowane w art. 6 u.c.p.g. Organ wyjaśnił, że system kontrolowania przez gminę podmiotów odbierających od właścicieli nieruchomości odpady komunalne istniał jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. nr 152 poz. 897) wprowadzającej tzw. "reformę śmieciową". Już wówczas właściciele nieruchomości musieli udokumentować wykonanie tego obowiązku poprzez okazanie umowy zawartej z zakładem będącym gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w tym zakresie. Regulacje art. 6 ust. 5a i ust. 5aa u.c.p.g., potwierdzają natomiast rezultat dokonanej wykładni językowej treści art. 6c ust. 3c w związku z ust. 3a, że do wyjścia z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi niezbędne jest również zawarcie umowy na odbiór odpadów komunalnych i przedłożenie jej kopii. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby w istocie zwolnienie strony skarżącej z obowiązków, którym winna się poddać w ramach "umownego" systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, którego byłaby uczestnikiem, co w praktyce prowadziłoby do sytuacji, w której byłaby jako właściciel nieruchomości poza jakimkolwiek systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Jeśli by natomiast przyjąć, że są takie podmioty / kategorie podmiotów, które nie muszą okazać się taką umową, ani w momencie, o którym mowa w art. 6c ust. 3c lub ust. 3a, ani w momencie, o którym mowa w art. 6 ust. 5a u.c.p.g., ani też dowodami świadczącymi o rzeczywistym korzystaniu z takiej usługi w postaci dowodów płatności, oznaczałoby to, że są one wyłączone z mechanizmu kontroli zagwarantowanego przez te przepisy. Zdaniem organu zaburzałoby to niewątpliwie funkcjonowanie instytucji prawnej czuwania organów gminy/związku międzygminnego nad przestrzeganiem przepisów o odbieraniu odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych i realizację obowiązków ustawowych w tym zakresie. W tym kontekście nie ma więc żadnego znaczenia fakt, iż organowi znana jest z urzędu okoliczność, że Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą m. in. na odbieraniu odpadów komunalnych oraz to, że taką właśnie działalność prowadzi. Skarżąca, nie może w związku z tym niejako uzurpować sobie prawa do tego, by umowy nie przedkładać. Jej rozważania w tym przedmiocie należy uznać co najwyżej za postulat de lege ferenda, niemający znaczenia dla interpretacji tych przepisów na potrzeby wydania zaskarżonego aktu. Dalej, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 K.c. Prezydent wskazał, że zaskarżonym piśmie z dnia 24 kwietnia 2025 r. co prawda poinformował o nieskuteczności oświadczenia o wyłączeniu z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi wobec braku złożenia kopii umowy, jednak nie wymagał aby stronami umowy (zleceniodawcą i zleceniobiorcą) był ten sam podmiot. Wymóg taki nie wynika również z u.c.p.g., której przepisy stanowią o umowie właściciela nieruchomości niezamieszkałej z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanym do rejestru działalności regulowanej. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że przedmiotowe oświadczenie jest oświadczeniem woli, do którego składania znajduje zastosowanie art. 61 §1 K.c. Sprawa dotycząca skuteczności oświadczenia, wbrew twierdzeniom zawartym w treści skargi, nie mieści się w zakresie przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej również kpa). W u.c.p.g. brak jest przepisu prawa, który stanowiłby podstawę orzekania przez organ administracji publicznej o uczestnictwie bądź nie w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. O tym, czy dany podmiot podlega rygorom gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi nie orzeka organ, a podleganie mu wynika z mocy samego prawa. Również – na co wskazał organ – w sprawie wyjścia właściciela nieruchomości z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi nie wydaje się decyzji. Skuteczne wyjście z tego systemu dzieje się z mocy samego prawa po spełnieniu warunków w nim określonych i organ administracji publicznej nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji orzeczniczych. Podał przy tym, że pismem z dnia 24 kwietnia 2025 r. co prawda poinformowano skarżącą o nieskuteczności jej oświadczenia, jednakże nie była to decyzja w rozumieniu K.p.a. Pismo takie należy uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stosownie do przedstawionego stanowiska, za bezpodstawne Prezydent uznał również zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 6c ust. 3c u.c.p.g. przez wyznaczenie terminu na złożenie przedmiotowego oświadczenia krótszego niż 60 dni, tj. 59 dni oraz poprzez brak zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej Urzędu Miasta Opola, Prezydent podkreślił, że umieścił informację o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy zarówno w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Miasta Opola jak i w sposób zwyczajowo przyjęty tj. w gablocie znajdującej się w budynku Urzędu. Natomiast wyznaczenie w informacji terminu na dzień 17 lutego 2025 r., czyli 59 dni od dnia zamieszczenia tam tej informacji należy traktować jako omyłkę pisarską niemającą znaczenia dla analizowanej sprawy. Za stanowiskiem tym przemawia fakt, że w informacji umieszczonej w BIP wyznaczono termin na złożenie oświadczenia o wyłączeniu się z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi do 17 lutego 2025 r. jednocześnie wskazując, że jest to termin nie krótszy niż 60 dni od dnia zamieszczenia tej informacji na stronie BIP. Powyższe oznacza, że w treści informacji nastąpiła omyłka pisarska, a jej adresaci mieli możliwość ustalenia daty upływu tego terminu (w BIP są widoczne dane o dacie zamieszczenia informacji, a sama informacja precyzowała, że termin nie może być krótszy niż 60 dni). Poza tym, zdaniem organu, omyłka pisarska nie miała znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ skarżąca oświadczenie o wyłączeniu się z gminnego systemu gospodarowania odpadami złożyła w terminie.
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I SA/Op 426/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Z kolei na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii, opinię w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinię zabezpieczającą w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowę wydania opinii zabezpieczającej w sprawie opodatkowania wyrównawczego albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio, co oznacza, że eliminacja z obrotu prawnego następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku wskazanych uchybień skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko skarżącej w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i organu, który przychylił się do tego żądania, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego aktu wykazała, że nie został on wydany z naruszeniem przepisów w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pismo informujące o nieskuteczności oświadczenia właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę mieści się w zbiorczym pojęciu innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nadal zwanej w skrócie u.c.p.g., utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W konsekwencji gminy są obowiązane zapewnić czystość i porządek na swoim terenie i tworzyć warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmować wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.). Niewątpliwie zatem zaskarżone działanie organu polegające na uznaniu nieskuteczności oświadczenia skarżącej o wyłączeniu nieruchomości niezamieszkałej z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi zorganizowanego przez Miasto Opole mieści się w szeroko rozumianym zakresie wykonywania przez Miasto ww. zadania własnego gminy, o ewidentnie publicznoprawnym charakterze. Ponadto zaskarżony akt dotyczy przyznanego w przepisach art. 6c ust. 3a i ust. 3c pkt 2 u.c.p.g. właścicielom nieruchomości "niezamieszkałych" uprawnienia do wyłączenia się, w drodze jednostronnego oświadczenia z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. - poprzez autorytatywne uznanie przez organ takiego oświadczenia złożonego przez stronę skarżącą w odniesieniu do jej nieruchomości za nieskuteczne, tj. nie skutkujące wyłączeniem wskazanej nieruchomości z miejskiego (gminnego) systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Ponadto działanie organu dotyczy wynikającego z przepisów art. 3c ust. 2 i 3 u.c.p.g. obowiązku właścicieli nieruchomości "niezamieszkałych" uczestnictwa w systemie odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie uchwały (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 380/22, dostępny – jak wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić też trzeba, że w niniejszej sprawie kwestia możliwości zaskarżenia omawianego aktu nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie. W związku z tym należało ustalić, czy złożone przez Spółkę oświadczenie woli pomimo braku załączenia do niego umowy, wywołało oczekiwany przez nią skutek prawny.
Dostrzec także należy, że w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. określony został obowiązek właściciela nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Zgodnie art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.
Natomiast w myśl art. 6c ust. 3a u.c.p.g. właściciel nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, może w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały, o której mowa w ust. 2, złożyć wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta pisemne oświadczenie o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie tej uchwały. W oświadczeniu właściciel nieruchomości wskazuje gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę, z którymi zawarł umowę, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, oraz dołącza do oświadczenia kopię tej umowy, pod rygorem nieskuteczności oświadczenia. Oświadczenie jest skuteczne od dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w ust. 2, i nie może być odwołane przez okres obowiązywania umowy w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, zawartej po dniu ogłoszenia tej uchwały.
Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3c pkt 2 u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany do zamieszczenia na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na stronie internetowej urzędu gminy oraz w sposób zwyczajowo przyjęty informacji o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wyznaczając jednocześnie termin, nie krótszy niż 60 dni od dnia zamieszczenia tej informacji na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu gminy, na złożenie przez właściciela nieruchomości oświadczenia spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 3a przytoczonego wyżej przepisu, o wyłączeniu się z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, jeżeli właściciel nieruchomości jest objęty tym systemem.
Wedle zaś art. 6 ust. 1 u.c.p.g. właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez: 1) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych lub; 2) gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi.
Przepis art. 6 ust. 1c u.c.p.g. stanowi, że postanowienia umowy, o której mowa w ust. 1 pkt 2, zapewniają odbiór wszystkich frakcji odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1.
Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 5a u.c.p.g. wójt, burmistrz lub prezydent miasta kontroluje:
1) posiadanie umów, o których mowa w ust. 1;
2) zgodność postanowień umów, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz ze sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1;
3) dowody uiszczania opłat za usługi, o których mowa w ust. 1, lub inny sposób udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b.
Stosownie do wyżej wskazanych przepisów należy stwierdzić, że art. 6 ust. 1 u.p.c.g. przewiduje formę i sposób dokumentowania przez właściciela nieruchomości wykonywania obowiązków ciążących na nim z mocy ustawy, tj. z mocy art. 5 ust. 1 pkt 3b, co wiąże się z obowiązkiem kontrolnym organu administracji publicznej określonym w art. 6 ust. 5a u.p.c.g. W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział natomiast możliwość wyłączenia się przez właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie tej uchwały, na zasadach określonych w art. 6c ust. 3a u.c.p.g. Nie ustalił przy tym, co ważne w aspekcie zaistniałego w sprawie sporu, żadnych wyjątków co do spełnienia w tym zakresie koniecznych, łącznych wymogów formalnych w postaci złożenia w określonym terminie stosownego oświadczenia i dołączenia do niego kopii umowy zawartej przez właściciela nieruchomości z gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcą, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.c.g. W szczególności nie zastosował wyłączenia podmiotowego, co do braku konieczności spełnienia tego wymogu przez określone podmioty. Oznacza to, że każdy podmiot chcący się wyłączyć z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie tej uchwały, zobowiązany jest spełnić łącznie wszystkie ustalone wymogi. Brak ich spełnienia ustawodawca wiąże natomiast z rygorem nieskuteczności złożonego oświadczenia bez jakichkolwiek wyjątków.
Zauważyć przyjdzie zatem, że umowa korzystania z usług odbierania odpadów powinna być zgodna z zapisami regulaminu, który jest uchwalany na podstawie art. 4 u.c.p.g. Wedle art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wymagań w zakresie: selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków czy też częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.).
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w zamieszczonej na stronie BIP Urzędu Miasta Opola informacji z dnia 20 grudnia 2024 r. zawarte zostało wyjaśnienie, iż postanowienia umowy na korzystanie z usług polegających na pozbywaniu się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych, wykonywanych przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wpisanego do rejestru działalności regulowanej muszą zapewniać odbiór wszystkich frakcji odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Opola, przyjętego uchwałą Nr XXVIII/556/20 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z dnia 9 lipca 2020 r. poz. 2001), zwanego dalej Regulaminem, oraz w sposób określony w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g.
Mając na uwadze powyższe, wobec treść przytoczonych przepisów u.c.p.g., w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd podzielił ocenę organu, że brak dołączenia przez stronę skarżącą do przedłożonego przez nią oświadczenia kopii umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, wykluczał możliwość uznania za skuteczne oświadczenia skarżącej o wyłączeniu się z zorganizowanego przez Miasto Opole systemu odbierania odpadów komunalnych. Tym samym, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6c ust. 3a w zw. z ust. 3c u.c.p.g.
W świetle powołanych przepisów nie można w szczególności zgodzić się z tym, że zastosowanie przez organ rygoru nieskuteczności oświadczenia związane było z nałożeniem na stronę skarżącą nadmiernych obowiązków niewynikających z przepisów prawa. Konieczne wymogi formalne wyłączenia się ze z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę, wprost zostały bowiem określone przez ustawodawcę, podobnie jak i rygor braku ich spełnienia, w art. 6c ust. 3a u.c.p.g.
Ponadto nie można tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że stosując przepisy prawa organy nie mogą ustalać wyjątków, które nie zostały przewidziane w ustawie, jak również nie mogą odstąpić od stosowania obowiązujących przepisów ustawowych podważając ich legalność. Odstępstwo od wymogu dołączenia do oświadczenia kopii umowy i przyjęcie jego skuteczności bez spełnienia tego wymogu w oceni Sądu stanowiłoby natomiast o naruszeniu art. 6c ust. 3a u.c.p.g. jak i konstytucyjnej zasady praworządności.
Z tego też powodu bezzasadne w ocenie Sądu są zarzuty skargi dotyczące pominięcia przez organ faktu, że Spółka jest wpisana do prowadzonego przez organ rejestru działalności regulowanej oraz zarzut naruszenia art. 58 § 1 K.c. w związku z uzależnieniem skuteczności złożonego oświadczenia od przedłożenia umowy, której stronami byłby ten sam podmiot, a tym samym umowa byłaby nieważna. Zgodzić należy się z tym, że organ nie wymagał aby stronami umowy (zleceniodawcą i zleceniobiorcą) był ten sam podmiot. Wymóg taki nie wynika również z u.c.p.g., której przepisy stanowią o umowie właściciela nieruchomości niezamieszkałej z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanym do rejestru działalności regulowanej.
O ile zgodzić należy się ze skarżącą, że umowa, w której występowałaby jednocześnie po obu stronach, tj. jako zleceniodawca i zleceniobiorca, byłaby w świetle art. 83 K.c. nieważna, albowiem umowę mogą stanowić jedynie zgodne oświadczenia woli co najmniej dwóch stron, to niemniej jednak, brak wyłączenia przez ustawodawcę podmiotu odbierającego odpady komunalne, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, z obowiązku dołączenia stosowanej umowy do oświadczenia składanego na podstawie 6c ust. 2a u.c.p.g., w sprawie jego własnej nieruchomości, skutkuje tym, że musi on spełnić ogólne wymogi formalne, określone w tym przepisie, pod rygorem nieskuteczności złożonego oświadczenia. Jeśli natomiast nie jest w stanie spełnić tych wymogów to nie może podlegać wyłączeniu z systemu odbierania odpadów komunalnych zorganizowanego przez gminę na podstawie art. 6c ust. 2a u.c.p.g.
W zakresie zarzutów skargi Sąd zgodził się też z poglądem organu, znajdującym potwierdzenie w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie, że oświadczenie właściciela nieruchomości niezamieszkałej o wyłączeniu się z systemu odbioru odpadów komunalnych zorganizowanego przez Miasto Opole jest oświadczeniem woli, do którego składania znajduje zastosowanie art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, a nie przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (por. D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX; ww. wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 380/22). W tej kwestii trafnie argumentował organ, że sprawa dotycząca skuteczności oświadczenia właściciela nieruchomości o wyłączeniu się z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi nie mieści się w zakresie przedmiotowym kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 K.p.a., kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Sprawy dotyczące uczestnictwa właściciela nieruchomości w gminnym systemie gospodarowania odpadami komunalnymi i wyłączania się z tego systemu nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, ani milcząco załatwiane. Powyższą argumentację wzmacnia również okoliczność, że ustawodawca w art. 6c ust. 3a u.c.p.g. postanowił, że upływ ustawowego terminu 60 dni od ogłoszenia uchwały o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, na złożenie oświadczenia powoduje jego nieskuteczność. Oznacza to, że termin ten nie może być też wydłużony ani przywrócony, albowiem jest przepisem prawa materialnego. Intencją ustawodawcy w takim ukształtowaniu momentu uskutecznienia oświadczenia było zapewnienie, by przystępując do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, o jakim mowa art. 6c ust. 3c u.c.p.g., organ administracji dysponował już pewną i nie podlegającą późniejszym korektom wiedzą co do tego, które nieruchomości zostały skutecznie wyłączone, a które nie z gminnego systemu gospodarowania odpadami. Istotnego znaczenia, jakie ustawodawca przywiązuje do stabilności rozkładu liczby podmiotów (nieruchomości) korzystających z gminnego systemu gospodarowania odpadami oraz zeń wyłączonych, dowodzi w szczególności wprowadzenie w art. 6c ust. 3a u.c.p.g. reglamentacji odwołalności poszczególnych oświadczeń. Z tego powodu Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów K.p.a.
Niezasadny – zdaniem sądu – jest też zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6c ust. 3c u.c.p.g. przez wyznaczenie terminu krótszego niż 60 dni na złożenie przedmiotowego oświadczenia. W tej materii należy dostrzec, że w informacji z dnia 20 grudnia 2024 r. wprawdzie podając okres w jakim możliwe jest złożenie oświadczenia i jego wyliczenie wskazano na 59 dni na złożenie oświadczenia, tj. do dnia 17 lutego 2025 r., to równocześnie podano, że jest to termin nie krótszy niż 60 dni od dnia zamieszczenia tej informacji na stronie BIP. Przy czym w przypadku skarżącej błędne określenie przez organ dziennej daty tego terminu nie wywołało żadnych ujemnych skutków procesowych, ponieważ skarżąca złożyła oświadczenie w ustawowym terminie. Podkreślić należy jeszcze raz, że nieskuteczność złożonego przez Spółkę oświadczenia wynikała z niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 6c ust. 3a u.c.p.g., tj. braku dołącza do oświadczenia kopii umowy.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Sąd nie uwzględnił również wniosków dowodowych skarżącej, ponieważ możliwość przeprowadzenia przez Sąd dodatkowych dowodów z dokumentów została przewidziana jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne dla zweryfikowania okoliczności mających znaczenie w sprawie i wpływ na rozstrzygnięcie (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a takie okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Poza tym załączony do skargi wydruk informacji z dnia 20 grudnia 2024 r. zamieszczonej na stronie BIP Urzędu Miasta Opola znajduje się w przekazanych przez organ aktach administracyjnych.