Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I SA/Op 343/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I SA/Op 343/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-07-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 6
art. 4 ust. 1, ust. 4 i ust. 6, art. 5, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 6 , ust. 8a, ust. 5  i ust. 7, art. 6 ust. 1 i ust. 2,  art. 8, art. 10 ust. 1-3, art. 21 ust. 2a
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2019 poz 1309
art. 20
Ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 72 ust. 1 i ust. 3, art. 73 ust. 4, art. 5 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 104, art. 105, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant: St. referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 marca 2025 r., nr IN.II.7581.5.2025.KWO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzeskiego z dnia 7 stycznia 2025 r., nr G.6825.102.2024 t.51, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz P. S.A. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez P. S.A. w W. [dalej: skarżąca, Spółka, P.) jest decyzja Wojewody Opolskiego [dalej: organ odwoławczy, Wojewoda] z 12 marca 2025 r., nr IN.II.7581.5.2025.KWO, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Brzeskiego [dalej: organ pierwszej instancji, Starosta] z 7 stycznia 2025 r., nr G.6825.102.2024 t.51, umarzającą postępowanie w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z powodu jego bezprzedmiotowości.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Działając na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2025 r. poz. 6) [dalej: ustawa], pismem z 18 listopada 2024 r. Starosta zawiadomił P., o waloryzacji rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości [dalej: opłata]), dotyczącej nieruchomości, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a, w udziale w nieruchomości wspólnej wynoszącym 4792/10000 części. W zawiadomieniu wskazał, że przedmiotowej waloryzacji dokonano zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.), przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za lata 2021, 2022 i 2023. Organ pierwszej instancji powiadomił Spółkę, że od roku 2025 będzie obowiązywała opłata w kwocie 54,97 zł z terminem płatności do 31 marca każdego roku, którą należy uiszczać bez uprzedniego wezwania na wskazany w piśmie rachunek.
Nawiązując do powyższego zawiadomienia, wnioskiem z 2 grudnia 2024 r. skarżąca wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji w przedmiocie waloryzacji opłaty. Jako podstawę żądania wydania decyzji wskazała art. 7 ust. 8a ustawy.
Decyzją z 7 stycznia 2025 r. Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że na podstawie art. 1 ustawy prawo użytkowania wieczystego z dniem 1 stycznia 2019 r. przekształciło się w prawo własności, co potwierdził Starosta w zaświadczeniu z 3 czerwca 2019 r. Z tytułu przekształcenia powstał obowiązek uiszczenia opłaty w formie rocznych opłat płatnych przez 20 lat. Ze względu jednak na to, że były użytkownik wieczysty jest przedsiębiorcą i złożył stosowne oświadczenie, wnioskodawca będzie uiszczał opłaty roczne przez 99 lat. Wysokość rocznej opłaty z tytułu przekształcenia jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała w dniu przekształcenia i w odniesieniu do udziału we współwłasności nieruchomości wynosiła 41,04 zł. W piśmie z 18 listopada 2024 r. zawiadomiono wnioskodawcę o waloryzacji opłaty, wskazując, że począwszy od 1 stycznia 2025 r. – opłata roczna będzie wynosiła 54,97 zł. Wskazując sposób wyliczenia zwaloryzowanej opłaty, organ wyjaśnił, że przepis art. 7 ust. 8a ustawy, powołany przez skarżącą jako podstawa żądania wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji, należy interpretować łącznie z art. 7 ust. 8 ustawy. Z brzmienia tych przepisów wynika jednoznacznie, że użyte w art. 7 ust. 8a ustawy określenie "kwota należna do zapłaty" dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy właściciel zamierza uiścić opłatę jednorazowo. Tylko w takim przypadku ustawodawca nakazuje ustalanie kwoty należnej do zapłaty w drodze postępowania administracyjnego, prowadzonego na wniosek właściciela. Natomiast w odniesieniu do waloryzacji opłaty, ustawodawca w art. 10 ustawy wskazał, że waloryzacji dokonuje się w drodze czynności materialno-technicznej – zawiadamiając właściciela na piśmie. Ustawodawca, redagując ten przepis, nie odesłał do odpowiedniego stosowania art. 7 ust. 8a ustawy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w przypadku, gdy właściciel nie zgadza się z dokonaną waloryzacją, organ ma obowiązek dokonać waloryzacji w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 8a ustawy. Stwierdzając tym samym, że w odniesieniu do waloryzacji opłaty nie istnieje podstawa prawna, która umożliwiałaby załatwienie wniosku w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) [dalej: kpa], organ pierwszej instancji uznał postępowanie za bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji P. złożyło odwołanie, w którym domagało się: uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy przez organ drugiej instancji zgodnie z wnioskiem skarżącej, bądź z ostrożności procesowej – uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji naruszenie:
- art. 105 § 1 w związku z art. 61 § 1 kpa, poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie powinno zostać wszczęte i przeprowadzone w sposób umożliwiający rozpoznanie sprawy i umożliwienie stronie obrony swoich praw;
- art. 8 kpa, poprzez umorzenie postępowania i nieuwzględnienie interesu strony oraz uniemożliwienie jej obrony swych praw;
- art. 15 kpa, poprzez niewydanie decyzji i pozbawienie strony możliwości kontroli ustaleń organu dotyczących tego, czy waloryzacja została przeprowadzona w sposób prawidłowy;
- art. 104 kpa, poprzez niewydanie decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie powinno zostać wydane w formie decyzji, gdyż jest to załatwienie sprawy co do jej istoty, poprzez orzeczenie o skonkretyzowanych uprawnieniach strony;
- art. 7 ust. 8a w związku z art. 10 ustawy, poprzez niewydanie decyzji w sytuacji, gdy na podstawie wniosku strony, taka decyzji winna zostać przez organ wydana.
Uzasadniając odwołanie, skarżąca wskazała, że podstawą prawną wszczęcia postępowania administracyjnego jest art. 61 § 1 kpa, a wydania decyzji art. 104 § 1 kpa. Powołując się na wyroki NSA z 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1297/11, i z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 4133/18, wywodziła, że w niniejszej sprawie powinna zostać wydana decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, gdyż organ dokonujący waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dokonuje jej w formie decyzji administracyjnej, a nie czynności techniczno-obrachunkowej. Wprawdzie orzeczenia odnoszą się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, ale per analogiam mogą być stosowane w sprawach o ustalenie opłaty. Na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy, zastosowanie do waloryzacji opłaty mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie art. 5 tej ustawy, więc zasadnym jest odpowiednie stosowanie ww. orzecznictwa w przedmiotowej sprawie. Ponadto powołanie się przez organ na art. 105 kpa i uznanie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie, jest całkowicie nieuzasadnione. Podstawą prawną wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie waloryzacji opłaty w formie decyzji jest art. 7 ust. 8a w zw. z art. 10 ustawy. Przepis art. 7 ust 8a ustawy powinien mieć zastosowanie w przypadku zmiany opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z tytułu waloryzacji tej opłaty. Przepis ten wskazuje, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością kwoty należnej do zapłaty, to może złożyć wniosek o ustalenie tej kwoty w drodze decyzji. W treści ustawy nie znajdują się przepisy, które wyłączyły stosowanie ww. przepisu w przypadku zmiany opłaty wskutek dokonania waloryzacji. Wobec powyższego, za jak najbardziej zasadne należałoby uznać umożliwienie stronie odniesienie się do sposobu naliczenia opłaty i jego zaskarżenie. Wobec zaś braku wydania decyzji w tym przedmiocie zaskarżenie decyzji jest niemożliwe, a skarżąca zostaje pozbawiona możliwości należytego działania w swoim interesie i obrony swych praw.
Decyzją z 12 marca 2025 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie precyzuje formy prawnej zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a przepis art. 7 ust. 8a ustawy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przepis art. 7 ust. 8a ustawy należy interpretować łącznie z art. 7 ust. 8 ustawy. Dalej wskazał, że art. 7 ust. 7 ustawy reguluje sposób ustalenia opłaty jednorazowej, a ewentualny spór co do prawidłowego określenia jej wysokości lub kwoty pozostałej do spłaty, rozstrzygany jest w drodze decyzji dopiero po zgłoszeniu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 8a ustawy. Z woli ustawodawcy takiego trybu procedowania nie przewidziano jednak w przypadku udzielenia informacji, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Mając to na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję Spółka powtórzyła zarzuty z odwołania. Wskazując na naruszenie art. 105 § w zw. z art. 61 § 1 kpa, art. 8 kpa, art. 15 kpa, art. 104 kpa i art. 7 ust. 8a w zw. z art. 10 ustawy wniosła o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
- uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do dalszego prowadzenia;
- w przypadku uchylenia jedynie decyzji organu drugiej instancji, przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do dalszego prowadzenia;
- zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania decyzji rozpoznającej sprawę co do jej istoty zgodnie z wnioskiem.
Ponadto zawarła w skardze wniosek o zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia prawomocności wyroku do dnia zapłaty.
Uzasadniając skargę, skarżąca powtórzyła wyjaśnienia przedstawione wcześniej w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa] uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 ppsa), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa.
Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji (art. 135 ppsa), wykazała, że skarga jest zasadna.
W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do oceny czy organy orzekające w sprawie, umarzając postępowanie, prawidłowo zareagowały na żądanie strony o wydanie decyzji w sprawie wszczętej z urzędu zawiadomieniem w przedmiocie waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym oceny wymaga czy w sprawie prawidłowo umorzono postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, odmawiając stronie zastosowania art. 7 ust. 8a ustawy.
Mając na uwadze tak zarysowany w spór, zasadne jest wskazanie zmian normatywnych dokonanych w tym przedmiocie. Przede wszystkim należy dostrzec, że 16 lipca 2019 r. weszły w życie (z mocą wsteczną od 1 stycznia 2019 r.) przepisy nowelizujące ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, zawarte w art. 20 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1309). Znowelizowane przepisy w znaczący sposób ułatwiają organom dokonywanie kwalifikacji prawnej gruntów objętych zakresem przekształcenia ex lege.
Opłata za przekształcenie stanowi równowartość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2 ustawy). Wymiar opłaty za przekształcenie należy zatem utożsamiać z wysokością opłaty należnej właścicielowi nieruchomości (Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego) ustalonej zgodnie z art. 72 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konstrukcja normatywna oraz celowość regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 ustawy przemawia za odniesieniem wymiaru opłaty za przekształcenie do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, a nie do wysokości kwoty uzyskanej poprzez obniżenie opłaty rocznej w wyniku uwzględnienia bonifikaty przysługującej na podstawie przepisów (np. art. 73 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa stanowi w art. 7 ust. 5, że opłaty te wnosi się w terminie do 31 marca danego roku. Ustawa o przekształceniu przewiduje również możliwość wniesienia opłaty jednorazowej (art. 7 ust. 7 ustawy). Nowy właściciel gruntu zgłasza wówczas właściwemu organowi zamiar jednorazowego wniesienia opłat na piśmie. Właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej, w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia takiego zamiaru (art. 7 ust. 8 ustawy).
Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie, wydawane przez właściwy organ (art. 4 ust. 1 ustawy). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 (jednorazowej), i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy).
Artykuł 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Do czasu zakończenia postępowania ustalającego wysokość i okres wnoszenia opłaty, opłata wnoszona jest w wysokości wskazanej w zaświadczeniu. Ustalona w postępowaniu wysokość opłaty obowiązuje od dnia przekształcenia (art. 6 ust. 2 ustawy). W przypadku wydania decyzji potwierdzającej brak obowiązku wnoszenia opłaty właściwy organ przekazuje decyzję do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja stanowi podstawę wykreślenia w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę (art. 6 ust. 4 ustawy).
Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2 ustawy). Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6 ustawy).
Natomiast art. 8 ustawy wymienia podmioty zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia wskazując, że za przekształcenie opłaty nie wnoszą: 1) parki narodowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; 2) osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy: a) wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, b) użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie:
- art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy,
- innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r.
Zawarty w art. 8 ustawy katalog wyłączeń z obowiązku wnoszenia opłaty za przekształcenie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w tym unormowaniu podmioty, spełniające określone w nim przesłanki, nieodpłatnie nabywają prawo własności w drodze przekształcenia z mocy prawa, na podstawie przepisów ustawy. A contrario podmioty niewymienione w powołanym wyżej przepisie są bezwzględnie zobligowane do ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu także, w sytuacji, gdy nie ciążył już na nich obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wobec wniesienia przez ich poprzedników jednorazowo opłaty rocznej za cały okres użytkowania wieczystego gruntu działki.
Jednocześnie, co ważne w sprawie, ustawa nie wprowadza mechanizmu, który by pozwalał na aktualizację opłaty w uzależnieniu od zmian wartości nieruchomości (mechanizm taki funkcjonuje na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy). Zmiany w wysokości opłaty z tytułu przekształcenia podlegać będą jedynie waloryzacji, nie częściej niż raz na 3 lata, przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości. W tym miejscu nadmienić należy, że prawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami wyróżnił opłatę za użytkowanie wieczyste, jej waloryzację i jej aktualizację.
Mocą art. 10 ust. 1 ustawy opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 10 ust. 2 ustawy wynika, że waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6 ustawy. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Natomiast w art. 10 ust. 3 ustawy wskazał prawodawca, że właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku. Taka forma prawna działania organu nie może być kontestowana, albowiem ustawodawca określił ją jako "zawiadomienie" ("organ zawiadamia") – czyli informację o zwaloryzowanej wysokości. Nie oznacza to jednak, że jest to arbitralne niepoddane kontroli instancyjnej działanie organu. Przyjęcie takiego stanowisko godziłoby w zasady tak dwuinstancyjności, jak i prawa do sądu.
Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy, jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Analogicznie na podstawie art. 7 ust. 8a ustawy, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zatem w przypadku kwestionowania przez właściciela wysokości lub okresu wnoszenia opłaty jej ustalenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stąd, odkodowując powyższe, Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy właściciel neguje również wysokość zwaloryzowanej, podanej w zawiadomieniu kwoty, uruchamia tryb władczy – decyzyjny, ze wszystkimi wymogami odnoszącymi się do postępowania zmierzającego do wydania decyzji, stosownie do art. 104 i art. 107 kpa, o czym szerzej Sąd wypowie się niżej.
W druku sejmowym nr 2673 (Sejm VIII kadencji), zawierającym projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów wraz z uzasadnieniem, w pkt. 5. uzasadnienia "Zasady waloryzacji opłat przekształceniowych" zawarto wyjaśnienie, że: "W odniesieniu do zaproponowanej cyklicznej zasady odpłatności, należy pamiętać, że realna wartość pieniądza, jak i wartość nieruchomości podlegającej przekształceniu, może w tym czasie ulegać zmianom. Może to powodować, że wysokość uiszczanej opłaty nie będzie adekwatna do wartości nabytego prawa. Zatem w celu zapewnienia dotychczasowym właścicielom należytego wynagrodzenia zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony własności, w art. 6 projektu zaproponowano możliwość waloryzacji opłat rocznych przekształceniowych. Zgodnie z proponowaną treścią art. 6 waloryzacja dokonywana będzie według zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do postanowień tego przepisu waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości ogłasza Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa. W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości. Jeżeli dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie będzie dokonywało się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z informacji uzyskanych z Głównego Urzędu Statystycznego obecnie nie ma możliwości ogłoszenia wskaźnika zmian cen nieruchomości gruntowych, który mógłby zostać wykorzystany przy waloryzacji, o której mowa w art. 6. Zatem w takiej sytuacji waloryzacja będzie dokonywana zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Według zasad zaproponowanych w projekcie ustawy waloryzacji można będzie dokonać z urzędu albo na wniosek nowego właściciela nie częściej niż raz na 3 lata, licząc od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Waloryzacji będzie dokonywał organ właściwy do wydania decyzji o przekształceniu. W związku z tym, że waloryzacja będzie dokonywana w oparciu o wskaźnik ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego nie będzie miało miejsca władcze ustalenie wysokości zwaloryzowanej opłaty przez właściwy organ. Dlatego zrezygnowano z trybu administracyjnego i przyjęto, że właściciel będzie jedynie powiadamiany na piśmie o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Zwaloryzowana opłata obowiązywałaby od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. W przypadku złożenia wniosku o dokonanie waloryzacji przez właściciela gruntu właściwy organ nie będzie mógł odmówić dokonania waloryzacji, chyba że stwierdzi, iż wskaźniki zmian cen nieruchomości nie uległy zmianie do dnia złożenia wniosku."
Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego i roczna opłata z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności, choć powiązane ze sobą w treści art. 7 ust. 2 ustawy, są odrębnymi należnościami, będącymi ekwiwalentami pieniężnymi za uzyskanie różnych praw podmiotowych, a ponadto cechującymi się fundamentalnymi różnicami w zakresie konstrukcji normatywnej. Uregulowana obecnie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu przysługuje właścicielowi gruntu z tytułu ustanowienia tego prawa, będącego prawem na cudzej rzeczy, obejmującym zakres uprawnień, który jest ograniczony w stosunku do prawa własności. Z kolei unormowana w przepisach ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów roczna opłata za przekształcenie przysługuje byłemu właścicielowi gruntu z tytułu nabycia przez dotychczasowego użytkownika wieczystego prawa własności, co następuje z mocy prawa w drodze przekształcenia. Stanowi ona zatem ekwiwalent za rozszerzenie zakresu uprawnień do gruntu wskutek zmiany prawa użytkowania wieczystego na prawo własności. Konstrukcja prawna obu opłat jest także całkowicie odmienna, tj. ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w trybie cywilnoprawnym (umowa, wypowiedzenie), a opłaty za przekształcenie – w trybie administracyjnoprawnym (zaświadczenie, decyzja). W ocenie Sądu, w tym samym, tj. administracyjnym trybie dokonuje się waloryzacji opłaty za przekształcenie, albowiem waloryzacja jest następcza w stosunku do należności głównej, jednakże łącząc nierozerwalnie jej los prawny. Nadto ta pierwsza może podlegać aktualizacji w związku ze zmianą wartości gruntu, a druga – waloryzacji według wskaźników urzędowych itp. Już w tak określonym kontekście uzasadnione jest dopuszczenie możliwości istnienia obowiązku ponoszenia rocznej opłaty za przekształcenie, pomimo braku poprzedzającego go obowiązku zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (np. wskutek jego wygaśnięcia przed przekształceniem prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności). Po drugie, zawarty w art. 8 ustawy katalog wyłączeń z obowiązku wnoszenia opłaty za przekształcenie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w tym unormowaniu podmioty, spełniające określone w nim przesłanki, nieodpłatnie nabywają prawo własności w drodze przekształcenia z mocy prawa, na podstawie przepisów ustawy. Inne podmioty, niezależnie od tego, czy ciążył na nich obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, są zaś bezwzględnie zobligowane do ponoszenia rocznych opłat na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu.
Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 203/21, z rządowego projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, wynika, że przewidziano tam zasady i tryb odpłatności za takie przekształcenie. Konstruowaniu systemu odpłatności przyświecał cel pogodzenia interesu dotychczasowych właścicieli gruntów, tj. Skarbu Państwa oraz gmin, z interesem użytkowników wieczystych uzyskujących własność tych gruntów. Uwzględniono wynikające z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zalecenia dla ustawodawcy dotyczące dbałości o poszanowanie zasad odnoszących się do mienia publicznego i zapewnienia należnych z niego dochodów. W tym celu właśnie zaproponowano zasadę odpłatności. Przepis art. 21 ust. 2a ustawy jest już jedynie konsekwencją ustalenia, że opłata jest należna i służy dookreśleniu jej wysokości.
Porządkując dotychczas przedstawione, skonstatować należy, że w art. 7 ustawy unormowano tryb i zasady ustalenia wysokości oraz okresu wnoszenia opłaty przekształceniowej, wskazując na opłatę i jej waloryzację. Ustawodawca w regulacjach przedmiotowej ustawy wyróżnia: a) opłatę jednorazową, a także b) wysokość kwoty należnej do zapłaty. Stanowiąc o tym expressis verbis w art. 7 ust. 8a ustawy, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Z tego trybu skorzystała strona w sprawie, a organ I instancji, co zaaprobował wadliwie organ odwoławczy, bezpodstawnie uznał, że ustawodawca nie precyzuje formy prawnej zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a – w ocenie organów I i II instancji – przepis art. 7 ust. 8a ustawy nie ma zastosowania w tej sprawie. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że przepis art. 7 ust. 8a ustawy należy interpretować łącznie z art. 7 ust. 8 ustawy. Powołując treść tych przepisów, wskazał, że art. 7 ust. 7 ustawy reguluje sposób ustalenia opłaty jednorazowej, a ewentualny spór co do prawidłowego określenia jej wysokości lub kwoty pozostałej do spłaty, rozstrzygany jest w drodze decyzji dopiero po zgłoszeniu wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 8a ustawy. Z woli ustawodawcy takiego trybu procedowania nie przewidziano jednak w przypadku udzielenia informacji, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy. W tych okolicznościach wywiodły ograny bezprzedmiotowość postępowania, na podstawie art. 105 kpa umarzając je. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić z podanych wyżej względów.
Jednocześnie zauważenia wymaga, że organy orzekające w sprawie całkowicie w rozważaniach pominęły, że waloryzacja swój byt prawny wywodzi z obowiązku głównego, stanowiąc niejako o nowym jego kształcie. Waloryzacją organy orzekające w sprawie określają w sposób związany należną im zapłatę w trybie tożsamym do należności głównej.
W sprawie niniejszej niewątpliwie przedmiotem jest zwaloryzowana opłata roczna z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazana do zapłaty, w zawiadomieniu, którego podstawą jest art. 10 ust. 2 ustawy, a której wysokość zanegowała strona. Tym samym stanowi ona wymaganą należność, o której mowa w art. 7 ust. 8a ustawy, o czym szerzej było wyżej. W przedmiotowej sprawie waloryzacji opłaty dokonał właściwy organ z urzędu, zawiadamiając o tym właściciela nieruchomości, doręczając mu informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6 ustawy. Ponieważ strona nie zgadza się z określoną wysokością dokonaną przez organ w administracyjnym toku uregulowanym ustawą przekształceniową, to zdaniem składu orzekającego w sprawie mającej charakter sprawy administracyjnej, albowiem ustawodawca nie wyłączył tego trybu, jak uczynił to w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zasadne jest poddanie tego działania w instancyjnym toku kontroli jego legalności.
Wobec powyższego, uznając skargę za uzasadnioną, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na koszty te składają się wpis sądowy w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie 480 zł.