Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

I SA/Op 322/25

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

I SA/Op 322/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 par. 1, art. 81a par. 1, art. 77 par. 1, art. 76 par. 1 i par. 3, art. 78, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3, art. 47 par. 1 i par. 3, art. 75 par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 119 pkt 2, art. 120, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 92a ust. 4 i ust. 8, art. 93, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 775
art. 106i ust. 1 i ust. 7
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j.)
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 3 lit. g, art. 8 ust. 6, art. 4 lit. h, art. 12
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 lutego 2025 r., nr BP.500.261.2024.1091.OP8 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 października 2024 r., nr WITD.DI.0152.Z.VIII1422/3/24-KF, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej H. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
H. S. (dalej także jako: "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: "GITD", "organ odwoławczy") z dnia 27 lutego 2025 r., nr BP.500.261.2024.1091.OP8, utrzymującą w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: "WITD", "organ I instancji") z dnia 3 października 2024 r., nr WITD.DI.0152.VIII1422/3/24-KF, nakładającą na H. S. karę pieniężną w kwocie 1 700 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie kontroli przedsiębiorcy T. Sp. z o.o. z siedzibą w T. przy ul. [...] (dalej także jako: "Spółka", "przedsiębiorca").
Kontrola została przeprowadzona w dniach od 6 sierpnia 2024 r. do dnia 21 sierpnia 2024 r. na podstawie upoważnienia Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Ustalenia kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli nr [...] z dnia 21 sierpnia 2024 r. (dalej jako: "Protokół kontroli").
W jej efekcie, pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r., WITD zawiadomił skarżącego, jako osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie Spółki, o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń opisanych w lp. 15.2 i lp. 19 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 728 z późn. zm.).
Następnie, decyzją z dnia 3 października 2024 r., WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1 700 zł, która jest sumą kar pieniężnych za stwierdzone przez WITD naruszenia prawa, tj. za brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłową organizację, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 - z tego tytułu kara wynosi 1 500 zł oraz za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatności do ruchu drogowego - z tego tytułu kara wynosi 200 zł. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną we wstępie decyzją z dnia 27 lutego 2025 r., GITD utrzymał w mocy decyzję WITD z dnia 3 października 2024 r.
W podstawie prawnej decyzji z dnia 27 lutego 2025 r. GITD powołał: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a."); art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 2, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 z późn. zm. - dalej jako: "ustawa", "u.t.d.", "ustawa o transporcie drogowym"); lp. 15.1 i lp. 19 załącznika nr 4 do u.t.d.; art. 4, art. 8 oraz art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006) – dalej jako: "rozporządzeniem (WE) nr 561/2006"; art. 1, art. 2 oraz art. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE. L Nr 300, str. 51); art. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/1054 z dnia 15 lipca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących maksymalnego dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 165/2014 w odniesieniu do określania położenia za pomocą tachografów (Dz. Urz. UE L Nr 249, str. 1); art. 71, art. 81 oraz art. 82 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251); § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 2019 r. poz. 2141).
W uzasadnieniu decyzji własnej z dnia 27 lutego 2025 r. GITD przedstawił w pierwszej kolejności przebieg postępowania, zarzuty podniesione w odwołaniu, wskazał, przytoczył i/lub omówił przepisy prawa krajowego oraz unijnego m.in. regulacje: art. 189a § 2, art. 189d, art. 189e i art. 189f k.p.a.; art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 2, 4 i 8, art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. oraz rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia 27 lutego 2025 r., GITD odniósł się osobno do każdego z stwierdzonych naruszeń prawa.
Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu (faktycznym i prawnym) decyzji własnej GITD nie zanegował prawidłowości przeprowadzenia postępowania kontrolnego i wyjaśniającego oraz ustaleń i ocen przyjętych w decyzji WITD z dnia 3 października 2024 r. Tym samym przyjął je za podstawę faktyczną i prawną własnego rozstrzygnięcia. GITD w pierwszej kolejności odniósł się do stwierdzonego naruszenia prawa polegającego na braku organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowej organizacji, braku poleceń lub niewłaściwych polecenia dla kierowców - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006; tj. naruszenia Ip. 19 załącznika nr 4 do u.t.d. W tym zakresie GITD m.in., przytoczył definicję odpoczynku kierowcy z art. 4 lit. f rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wybrane regulacje prawne, dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, a następnie, w ich świetle, ocenił, że: kierowca J. C. nie wykonał wymaganego przepisami prawa odpoczynku tygodniowego w okresie 6 okresów 24-godzinnych licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku, tj. od godz. 20:58 dnia 13 stycznia 2024 r. a kierowca W. R. nie odebrał do dnia 14 kwietnia 2024 r. rekompensaty w wymiarze 17 godzin i 59 minut, za skrócony odpoczynek tygodniowy. Uznał końcowo za zasadne utrzymanie kary pieniężnej w wysokości w wysokości 1 500 zł za naruszenie Ip. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d.
W dalszej kolejności GITD odniósł się do stwierdzonego naruszenia prawa polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego tj. naruszenia Ip. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d. W tym zakresie GITD m.in. przytoczył treść Ip. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d., wybrane regulacje prawne oraz dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i w ich kontekście uznał za zasadne utrzymanie kary pieniężnej w wysokości w wysokości 200 zł za naruszenie Ip. 19 załącznika nr 4 do u.t.d.
Organ odwoławczy zważył, iż łączna kara za wszystkie ww. naruszenia określone w załączniku nr 3 (winno być 4 - dopisek Sądu) do u.t.d. wynosi 1 700 zł.
W końcowej części uzasadnienia decyzji odniósł się do zarzutów odwołania.
Podkreślił m.in., że z załączonej do odwołania faktury VAT nr [...] wynika, że wykonanie usługi naprawy samochodu [...] miało miejsce w dniu 15 maja 2024 r. Faktura ta nie potwierdza argumentacji strony, że pojazd znajdował się u mechanika od 30 kwietnia 2024 r. do 14 maja 2024 r. Brak jest informacji, jaki konkretnie pojazd znajdował się w naprawie - z faktury wynika jedynie, że był to samochód marki [...] - brak nr rejestracyjnych, czy nr VIN, po których można byłoby go jednoznacznie oznaczyć.
Na powyższą decyzję GITD z dnia 27 lutego 2025 r. strona wniosła skargę do tut. Sądu. Decyzję zaskarżyła w całości. Podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w dalszej: art. 15 oraz art. 127 k.p.a. (w zakresie w jakim przepisy te obligują organ odwoławczy do ustosunkowania się do zawartych w odwołaniu zarzutów, poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutów strony).
Zdaniem skarżącego organ kontrolny w żaden sposób nie podjął próby udowodnienia, że doszło w tym przypadku do braku organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowej organizacji, braku poleceń lub niewłaściwych poleceń w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Organ nie ustalił i nie udowodnił co stanowi brak organizacji pracy, jakie ramy ma brak organizacji pracy, gdzie jest norma a gdzie jest jej przekroczenie skutkujące stwierdzeniem braku organizacji pracy. Analogicznie organ nie ustalił tych definicji w odniesieniu do nieprawidłowej organizacji, braku poleceń lub niewłaściwych poleceń, które próbuje mi się przypisać. Wszystkie naruszenia norm nie wynikały z nieprawidłowej organizacji, braku poleceń, niewłaściwych poleceń a jedynie z faktu, że wyniknęły okoliczności, których kierowcy nie mogli przewidzieć i zachowali się oni zgodnie z procedurą opisaną w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Jednakże część wydruków z opisem przyczyn naruszenia został uszkodzona lub zagubiona przez kierowców. Znaczna część została okazana podczas kontroli, a tylko część z nich nie dotarła do kontrolujących. Podkreśla skarżący, że nie uczestniczył w kontroli co mogło mieć istotny wpływ na dalsze postępowanie prowadzone wobec mojej osoby. Wyjaśnił, że przedsiębiorstwo kładzie nacisk na przestrzeganie norm czasu jazdy przerw i odpoczynków oraz prawidłowe wynagradzanie kierowców wykonujących przewozy drogowe.
Odnosząc się zarzucanego naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego pojazdem o nr rej. [...] wskazał, że pojazdem tym nie była wykonywana jazda przez żadnego pracownika Spółki. Pojazd ten ww. okresie czasu był w pełnym władaniu podmiotu N. od dnia 30 kwietnia 2024 r. do dnia 14 maja 2024 r. Przez ten okres był naprawiany, a w związku z brakiem części okres ten był bardzo długi. W międzyczasie, czyli w dniu 13 maja 2024 r., upłynął termin ważności badań okresowych dla pojazdu. Pojazd w tym czasie był w pełnej dyspozycji wyżej wspomnianego serwisu. Potwierdza to umowa użyczenia pojazdu na okres naprawy. Dokument ten został załączony do pisma Spółki z dnia 2 września 2024 r. i zawiera wykaz dni, w których odbywały się jazdy testowe. W dniu 14 maja 2024 r. pracownik serwisu wykonał pojazdem przejazd testowy z serwisu na stację diagnostyczną. Potwierdza to faktura VAT nr [...] z dnia 15 maja 2024 r. wystawiona przez firmę N. na Spółkę za wykonanie pełnej usługi naprawy i doprowadzenia pojazdu do użytkowania na drogach publicznych. Faktura ta znajdowała się w aktach sprawy i została przekazana jeszcze w trakcie kontroli. Tym samym, zupełnie niezrozumiałe jest całkowite pominięcie, w obydwu decyzjach organu I i II instancji, przytoczonych dowodów i argumentów na fakt niewykonywania przewozu drogowego pojazdem o nr rej. [...] w maju 2024 r.
Odpowiadając na skargę GITD podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym.
Strona skarżąca została zawiadomiona przez Sąd o złożeniu przez GITD wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i została pouczona o treści art. 119 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - nadal jako: "p.p.s.a."). Strona skarżąca, pomimo upływu wyznaczonego terminu 14 dni, nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie. Sprawa została zatem skierowana do rozpoznania przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest w części zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych kryteriów, ocena legalności sprawy wykazała, że zaskarżona decyzja GITD, w części narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W zakwestionowanej przez Sąd części postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone nieprawidłowo i z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji GITD na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że osią sporu w sprawie są dwie sporne kwestie.
Pierwsza dotyczy tego, czy przejazd pojazdem nr rej. [...] w dniach 10 i 14 maja 2024 r. należy zakwalifikować jako przewóz drogowy w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, a tym samym czy wyczerpuje on przesłanki naruszenia z lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Skarżący podnosi, że pojazd ten, w dniach 10 i 14 maja 2024 r., pozostawał w dyspozycji serwisu samochodowego, bo był w naprawie już od dnia 30 kwietnia 2024 r. i to pracownik tego serwisu wykonywał pojazdem jazdy testowe w dniach w dniach 10 i 14 maja 2024 r. GITD twierdzi, że nie ma na to dowodów a dowody przedstawione przez Spółkę i skarżącego są niewiarygodne. Sporne przejazdy kwalifikuje jako przewozy drogowe.
Druga sporna kwestia dotyczy tego, czy doszło do naruszenia prawa w zakresie przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków przez kierowców J. C. i W. R. Skarżący przyznaje, że kierowcy naruszyli normy czasu prowadzenia pojazdów ale zachowali się zgodnie z procedurą opisaną w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Jednakże część sporządzonych na tej podstawie wydruków z opisem przyczyn naruszenia norm czasu prowadzenia pojazdów została uszkodzona lub zagubiona przez kierowców.
Kontrolę zaskarżonej decyzji GITD należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej.
Sąd zwraca uwagę, że dla każdego postępowania administracyjnego, ma zasadnicze znaczenie należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji sądowej kontroli decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd właśnie kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy, kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną w skardze wprost podniesione.
Mając na uwadze powyższe spostrzeżenie w pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej szereg obowiązków procesowych, których celem jest wyczerpujące wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy a następnie dokonanie ich prawidłowej oceny prawnej. Ich zachowanie jest obowiązkiem organu (art. 6 k.p.a.). W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg kolejnych przepisów k.p.a. w tym zasady ogólne ujęte w szczególności w: art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony - in dubio pro libertate), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organu), art. 81a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony - in dubio pro reo). Nie może przy tym budzić wątpliwości, co tut. Sąd wielokrotnie podkreślał w podobnych sprawach dotyczących wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, że zasada in dubio pro libertate oraz in dubio pro reo przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa lub stanu faktycznego nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia.
Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej są dalsze regulacje procesowe rządzące postępowaniem dowodowym m.in.: zobowiązujące organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), do weryfikacji dokumentów urzędowych (art. 76 § 1 i 3 k.p.a.); do uwzględniania wniosków dowodowych strony (art. 78 k.p.a.), do oceny materiału w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.) oraz ustanawiające, obok innych wymogów dotyczących decyzji administracyjnej, obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz przesłanek faktycznych i prawnych jakimi kierował się.
Dokonując kontroli przestrzegania przepisów procesowych Sąd nie mógł też pominąć analizy regulacji materialnoprawnych. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują bowiem przepisy prawa materialnego. To normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21).
W kontrolowanej sprawie zasadnicze materialnoprawne ramy prawne dla zaskarżonej decyzji wyznaczają przepisy u.t.d. oraz prawa unijnego.
Kary pieniężne za naruszenia stwierdzone podczas kontroli uregulowane zostały w Rozdziale 11 ustawy o transporcie drogowym. Przepis art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w rozpoznawanej sprawie stanowi, że zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 2, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, nie może przekroczyć kwoty 3 000 złotych (art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy (art. 92a ust. 8 ustawy o transporcie drogowym).
Stosownie do lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - podlega karze w wysokości 200 zł.
Stosownie do lp. 19 załącznika nr 4 do u.t.d. brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowa organizacja, brak poleceń lub niewłaściwe polecenia dla kierowcy - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 - podlega karze w wysokości 1 500 zł.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd w pierwszej kolejności dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji GITD w zakresie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d. Sąd doszedł do wniosku, że w tej części postępowanie administracyjnej zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa procesowego.
W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję GITD nie poddał prawidłowej ocenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji postąpił wbrew ww. obowiązkom wynikającym z k.p.a. nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd dostrzegł, że zasadniczo GITD oparł swoje ustalenia w zakresie naruszenia lp. 15.1 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym na Protokole kontroli. W odniesieniu do skontrolowanego pojazdów stwierdził - cytując ustalenia Protokołu kontroli (zob. k. 192 akt admin.), że: "(...) Na podstawie wygenerowanego dokumentu z serwisu HistoriaPojazdu.gov.pl oraz systemu CEPiK, że pojazd o nr rej. [...] nie posiadał ważnego badania technicznego w okresie 10.05.2024 r. - 13.05.2024 r. Zgodnie zaś ze wskazaniami tachografu pojazdem przejechano (bez włożonej karty kierowcy) odległość 30 km ze średnią prędkością 54,5 km/h (dowód w aktach sprawy: karta 150). Powyższe pozwala stwierdzić, że wykonywano pojazdem przewóz drogowy bez aktualnego okresowego badania technicznego. Badanie techniczne wykonano w dniu 14.05.2024 r., w którym to również pojazd poruszał się wyłącznie bez włożonej karty kierowcy i pokonano nim odległość 44 km ze średnią prędkością 49,8 km/h (dowód w aktach sprawy: karta 149)".
GITD ocenił, że zgodnie z treścią lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d., wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym ważnego aktualnego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego jest zagrożone karą pieniężną w wysokości 200 zł. Z powodu naruszenia tego przepisu GITD za zasadne uznał utrzymanie kary pieniężnej w wysokości w wysokości 200 zł za stwierdzone naruszenie lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d.
W ocenie Sądu, w realiach kontrolowanej sprawy, ustalenie i ocena tego czy przejazd pojazdem nr rej. [...] w dniach 10 i 14 maja 2024 r. był przewozem drogowym w znaczeniu prawnym było przedwczesne.
Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że Protokół kontroli jest rodzajem dokumentu urzędowego i, że zgodnie z art. 47 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Przepis ten nie wyłącza jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach (por. art. 47 § 3 k.p.a.).
Dlatego w orzecznictwie NSA i w doktrynie prawa trafnie wskazuje się, że organ administracji publicznej związany jest dokumentem urzędowym. Nie oznacza to, że nie ma obowiązku, w razie wątpliwości co do zgodności z prawdą, przeprowadzenia przeciwdowodu. Wyklucza się tylko wyrażanie wątpliwości co do treści dokumentów publicznych, względnie gołosłowne ich kwestionowanie. Natomiast jeżeli ktoś kategorycznie twierdzi, że treść dokumentu urzędowego jest niezgodna z faktami i proponuje dowody, te ostatnie muszą być dopuszczone. Jeśli więc strona kwestionuje dokument urzędowy winna wskazać przeciwdowód. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza przy tym ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 433/23 i powołane w nim poglądy wyrażane w literaturze prawniczej).
W rozpoznawanej sprawie Protokół kontroli sporządzono w wyniku kontroli działalności przedsiębiorcy. Co istotne w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca sytuacja, w której Spółka i skarżący zmieniali swoje stanowiska pod wpływem kalkulacji jego znaczenia na wynik sprawy. Spółka i skarżący w toku tej kontroli i później w toku postępowania administracyjnego przedstawiali bowiem konsekwentnie to samo stanowisko, co do tego, że kontrolowany pojazd o nr. rej. [...], w dniach 10 i 14 maja 2024 r., pozostawał w dyspozycji serwisu samochodowego, bo był w naprawie od dnia 30 kwietnia 2024 r. oraz, że pracownik tego serwisu wykonał nim jazdy testowe w dniach 10 i 14 maja 2024 r.
Sąd dostrzegł, że Protokół kontroli pomija podnoszone w toku kontroli przez Spółkę ww. fakty (k. 192 str. 16 akt admin). Opisuje bowiem tylko fakty (niesporne) wynikające z serwisu HistoriaPojazdu.gov.pl i z wskazań tachografu oraz zawiera ich prawną kwalifikację (którą GITD przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie jest związany). Nie ma w nim ustaleń faktycznych co do podnoszonych przez Spółkę i skarżącego faktów. W tej sytuacji jest dla Sądu oczywiste, że sam Protokół kontroli, cytowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD, nie może być źródłem dowodzenia na okoliczności faktyczne w nim nieujęte.
W aktach administracyjnych znajdują się z kolei dowody zaoferowane przez Spółkę i skarżącego. Potwierdzają one fakty podnoszone przez Spółkę i skarżącego. GITD je neguje. Przy czym GITD nie przeprowadza własnych dowodów przeciwnych. Ocenia dowody przedstawione przez Spółkę i skarżącego jako niewiarygodne.
Spółka w trakcie kontroli złożyła pisemne wyjaśnienia J. F. z dnia 8 sierpnia 2024 r., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą N. w D. przy ul. [...], że jego serwis, w kontrolowanym okresie czasu, wykonywał jazdy testowe oraz naprawy kilku pojazdów Spółki, w tym pojazdu o nr rej. [...] i w dniach 10 i 14 maja 2024 r. (dowód: k. 163, w piśmie poz. 5 i 6, pismo w aktach admin.).
Spółka dołączyła fakturę VAT nr [...] z 15 maja 2024 r. za "naprawę samochodu [...]" z odręczną adnotacją "[...]" wystawioną przez J. F. (k. 178 i 201 akt admin.).
Skarżący w wyjaśnieniach z dnia 4 września 2024 r. wskazał m.in., że pojazd nr rej. [...] był w serwisie prowadzonym przez J. F. od dnia 30 kwietnia do dnia 14 maja 2024 r., że w tym czasie był w nim naprawiany i był w pełnej dyspozycji tego serwisu, że pracownik serwisu wykonywał przejazdy testowe, w tym z serwisu na stację diagnostyczną (k. 203 akt admin.).
Skarżący powołał się na umowę użyczenia pojazdu wraz z wykazem dni w których odbywały się jazdy testowe, która została załączona przez Spółkę do innej sprawy administracyjnej (ibidem). WITD w uzasadnieniu decyzji 3 października 2024 r. przyznał, że taka umowa użyczenia pojazdu została załączona do pisma Spółki z dnia 2 września 2024 r. wraz z wykazem dni, w których odbywały się jazdy testowe oraz, że: "(...) użyczenie ww. pojazdów na okresy wymienione w załącznikach do umów, ma na celu naprawę, konserwację diagnostykę i jazdy testowe przed naprawą i po naprawie" (k. 206, str. 4 uzasadnienia decyzji WITD, w aktach admin.).
Tożsamą argumentację skarżący przedstawił w odwołaniu (k. 212 akt admin.) i w skardze do Sądu.
Nie jest przy tym sporne, że poprzednie badanie techniczne ważne było do dnia 9 maja 2024 r., a nowe badanie techniczne pojazdu wykonano 14 maja 2024 r. w stacji diagnostycznej SKP nr [...] (k. 146 akt admin.).
W uzasadnieniu decyzji z dnia 3 października 2024 r. WITD uznał przedłożone przez Spółkę dowody za niewiarygodne (k. 206, str. 4 uzasadnienia decyzji, w aktach admin.) z tego powodu, że żadna z faktur nie dotyczy pojazdu o nr. rej. [...] w okresie, w którym poruszano się pojazdem bez ważnego badania okresowego. Wskazał na brak możliwości powiązania przedłożonych faktur z konkretnymi przejazdami. Ponadto podniósł brak wydruków z danych technicznych pojazdu opisanych przez osobę wykonującą test drogowy (k. 206, str. 4 uzasadnienia decyzji WITD, w aktach admin.).
GITD w zaskarżonej do Sądu decyzji oceny tej nie zanegował, utrzymując w mocy decyzję WITD, zatem uznał ocenę tę za własną.
GITD w decyzji własnej dodał, powołując się na datę wystawienia faktury VAT nr [...] (tj. 15 maja 2024 r.), że: "(...) wykonanie usługi naprawy samochodu [...] miało miejsce w dniu 15.05.2024 r. Faktura ta nie potwierdza twierdzeń strony, że pojazd znajdował się u mechanika od 30.04.2024 r. do 14.05.2024 r.". Podniósł też, że na fakturze brak jest informacji jaki pojazd, o jakim nr. rej. i jakim nr. VIN był naprawiany (z faktury wynika tylko, że był to [...]) (k. 221, str. 8 uzasadnienia decyzji, w aktach admin.).
Sąd nie może zaakceptować przedstawionej logiki rozumowania organów.
Fakt, że faktura VAT nr [...] została wystawiona w dniu 15 maja 2024 r. (k. 178 akt admin.) nie dowodzi, że tylko w tym dniu pojazd o nr. rej. [...] znajdował się w dyspozycji serwisu samochodowego J. F. oraz, że jazdy testowe pojazdem nie mogły być wykonywane nim wcześniej, w czasie w którym pojazd ten został pozostawiony do dyspozycji serwisu (tj. od dnia 30 kwietnia 2025 r.). Z samego doświadczenia życiowego wynika, że naprawa nawet samochodu osobowego (tu: mamy do czynienia z ciągnikiem siodłowym) może trwać kilka dni, czy nawet dłużej, a zasadą jest, że fakturę za usługę naprawy wystawia się dopiero po jej wykonaniu (por. art. 106i ust. 1 i 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, Dz. U. z 2025 r. poz. 775 z późn. zm.).
W świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (w tym oświadczeń: Spółki, skarżącego i J. F.) fakturę VAT nr [...] wystawioną w dniu 15 maja 2024 r., można było powiązać z pojazdem nr rej. [...], z jego naprawą i wykonywanymi przez pracownika serwisu jazdami testowymi w dniach: 10 maja 2024 r. - na odległość 30 km i 14 maja 2024 r. - na odległość 44 km (k. 149, 150 i 192 akt admin.), w tym z przejazdem z serwisu do stacji diagnostycznej w celu przeprowadzenia tam badania technicznego uzyskanego niespornie właśnie w dniu 14 maja 2024 r.
GITD sam nie zweryfikował faktów i twierdzeń wynikających z pisemnych oświadczeń: przedstawicieli Spółki, skarżącego i J. F. Jeśli nie dał wiary ich pisemnym wyjaśnieniem to winien był przeprowadzić własne dowody, co było jego obowiązkiem, w szczególności przesłuchać te osoby w charakterze strony lub świadka pod stosownym rygorem, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie było sprzeczne z prawem. Dopiero wówczas organ mógłby rozważyć ich moc dowodową wespół z innymi dowodami, a następnie dokonać ustaleń na ich podstawie bądź wskazania przyczyn ich pominięcia.
GITD przeoczył, że jest faktem notoryjnym, iż odległość pomiędzy siedzibą Spółki w T. przy ul. [...], a serwisem w D. przy ul. [...] (najkrótsza trasa wg ogólnie dostępnych planerów podróży to ok. 31 km) są zbliżone do odległości zakwalifikowanych jako przewozy drogowe (tj. 30 km i 44 km). Nadto stacja diagnostyczna SKP nr [...], w której w dniu 14 maja 2025 r. wykonano badanie techniczne pojazdu (k. 146 akt admin.), jest położona przy ul. [...] w O., co może usprawiedliwiać dłuższy przejazd pojazdem w dniu 14 maja 2024 r.
Nadto GITD dokonując oceny stanu faktycznego nie odniósł się do wskazanej przez WITD i skarżącego umowy użyczenia. Sąd dostrzegł, że nie załączono jej do akt administracyjnych. W konsekwencji GITD naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią akta administracyjne o umowę i dokonają jej oceny.
Z kolei wskazany brak na fakturze VAT nr [...] odnotowania informacji o tym: jaki pojazd, o jakim nr. rej. i nr. VIN, był objęty usługą naprawy jest kwestią, która może być wyjaśniona za pomocą dopuszczalnych prawem środków dowodowych, co jest obowiązkiem organu administracji publicznej.
Niedopuszczalne jest przy tym ograniczenie katalogu dowodów do określonych dowodów (tu: do wskazanego przez WITD wydruku z danych technicznych pojazdu opisanych przez osobę wykonującą test drogowy). Przepisy k.p.a. nie przewidują bowiem zamkniętego katalogu dowodów, a organy obu instancji nie wskazały przepisu, który wyłączałby lub ograniczał w rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 75 § 1 k.p.a. na okoliczność, że pojazd pozostawiono w serwisie od 30 kwietnia 2024 r. do 14 maja 2024 r. oraz, że w dniach 10 i 14 maja 2024 r. wykonywano pojazdem jazdy testowe. Według art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Zdaniem Sądu to organy obu instancji nie przeprowadziły własnych wiarygodnych dowodów przeciwnych do twierdzeń z dowodów zaoferowanych przez skarżącego oraz wadliwie, bo w sposób dowolny, oceniły te dowody.
W ocenie Sądu jeśli skarżący powołuje się na fakty przeczące ustaleniom organów, wskazuje na konkretne podmioty (przedstawicieli Spółki i serwisu samochodowego) jako dysponujące stosowną wiedzą w tym zakresie, przeciwną do ustaleń Protokołu kontroli i twierdzeniom organów, przedkłada dowody na poparcie swoich twierdzeń (pisemne oświadczenia, faktury VAT), to nie było możliwe przejście do fazy rozstrzygania sprawy administracyjnej, bez uprzedniego przeprowadzenia zaoferowanych w ten sposób dowodów (w tym osobowych: przesłuchania w charakterze świadka lub strony pod odpowiednim rygorem) co mogło w ocenie Sądu przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie było sprzeczne z prawem, ewentualnie bez kategorycznego stwierdzenia przez organ, że przedkładane lub wnioskowane dowody nie przyczynią się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Dopiero wówczas GITD mógł rozważyć ich moc dowodową wespół z innymi dowodami, a następnie dokonać ustaleń na ich podstawie bądź wskazania przyczyn ich pominięcia. W ocenie Sądu istniała konieczność przeprowadzenia czynności dowodowych w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Zaniechanie w tym zakresie uniemożliwiło stronie skarżącej także czynny w nim udział i wykazanie okoliczności przeciwnej do ustaleń GITD, co narusza także art. 10 § 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a.
Okoliczności płynące z zaoferowanych przez Spółkę i skarżącego dowodów zostały więc wadliwie ocenione przez GITD jako niewiarygodne. W efekcie naruszono prawo procesowe. Nie przeprowadzając dalszych własnych dowodów na okoliczności wynikające z dowodów już zgromadzonych w aktach administracyjnych, zaoferowanych przez Spółkę (w toku kontroli) i skarżącego, w celu ich weryfikacji i poddania swobodnej ocenie, gołosłownie uznano je za takie, które nie mogą potwierdzać wersji skarżącego. Uniemożliwiło to GITD właściwą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i nie pozwoliło na merytoryczne prawidłowe rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Sąd podkreśla, że w realiach rozpoznawanej sprawy ustalenia faktyczne i ich kwalifikacja dokonana w Protokole kontroli nie zwalniały GITD z obowiązków procesowych płynących z przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 78 i art. 81a § 1 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., nie pozwalał na tym etapie na przyjęcie, w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie normy prawa materialnego płynącej z lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d. Tym samym i uzasadnienie zaskarżonej decyzji GITD narusza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Zaznaczyć należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organów we właściwym gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego.
Podkreślić należy, że okoliczności podniesione przez Spółkę i skarżącego w toku kontroli i w toku postępowania administracyjnego mają w rozpoznawanej sprawie znaczenie prawne.
Uzasadnienie prawne decyzji GITD pomija bowiem, w kontekście argumentacji skarżącego, istotną część regulacji prawnej. Pomija skonfrontowanie stanu faktycznego sprawy z regulacją art. 3 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006, do której odsyła art. 4 pkt 22 lit. b ustawy o transporcie drogowym. W art. 3 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wskazano, że rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego: pojazdami poddawanymi próbom drogowym do celów rozwoju technicznego lub w ramach napraw albo konserwacji oraz pojazdami nowymi lub przebudowanymi, które nie zostały jeszcze dopuszczone do ruchu.
Sąd podziela pogląd prawny, że czynność przejazdu pojazdu po upływie ważności poprzedniego okresowego badania, w związku poddaniem pojazdu jazdom technicznym, przetaczaniem, próbom drogowym, niezbędnym naprawom, konserwacjom i testom, w celu uzyskania kolejnego okresowego badania technicznego z wynikiem pozytywnym, mieści się w granicach szeroko rozumianego pojęcia "naprawy" lub "konserwacji" w rozumieniu art. 3 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Ma bowiem na celu utrzymanie pojazdu w sprawności technicznej, która podlega weryfikacji także w trakcie okresowego badania technicznego w okręgowej stacji kontroli pojazdów i jest dokumentowane w sposób urzędowy - uzyskaniem okresowego badania technicznego z wynikiem pozytywnym (por. wyrok WSA z dnia 30 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 935/24).
W takim kontekście prawnym winna być rozpoznawana przedmiotowa sprawa.
Zaskarżona decyzja GITD, w zakwestionowanej przez Sąd części, została wydana z naruszeniem omówionych przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując na tle całokształtu stanu sprawy okoliczności faktyczne nie zostały należycie wyjaśnione i utrwalone w aktach sprawy. Zatem słuszne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. W ocenie Sądu nie poczynił GITD pełnych i wyczerpujących ustaleń co do kwestii związanych z przewozem wykonywanym przez pojazd o nr. rej. [...]. W tej zakwestionowanej przez Sąd części nie wyjaśnił GITD dokładnie stanu faktycznego sprawy i wbrew kodeksowym wymogom nie przedstawił argumentacji przekonującej do podjęcia rozstrzygnięcia w kontekście okoliczności występujących w badanej sprawie. Tym samym nie mógł prawidłowo ocenić rzeczywistej sytuacji skarżącego z punktu widzenia przesłanek wymierzenia kary za naruszenie lp. 15.1 załącznika nr 4 do u.t.d. W rezultacie naruszył: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 80, art. 81a i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Sąd w dalszej kolejności dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji GITD w zakresie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu naruszenie lp. 19 załącznika nr 4 do u.t.d.
W sporze chodzi o to, czy doszło do naruszenia prawa w zakresie przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. W tym zakresie rację przyznać należy GITD.
Dokonane przez GITD ustalenia wynikają z danych cyfrowych zgranych z kart kierowców J. C. i W. R., przekazanych kontrolującym przez ich pracodawcę.
W prowadzonym postępowaniu administracyjnym skarżący w ogóle nie kwestionował tych danych (zob. odwołanie - k. 212 akt admin.). Zakwestionował te dane dopiero w skardze do Sądu.
GITD prawidłowo ustalił, że zgodnie z odczytami utrwalonymi w aktach administracyjnych (k. 191 i 195 akt administracyjnych) kierowca J. C. nie odebrał wymaganego przepisami prawa odpoczynku tygodniowego, zgodnie z art. 8 pkt 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, w okresie sześciu okresów 24 godzinnych licząc od końca poprzedniego okresu tygodniowego okresu wypoczynku. Koniec poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku przypadał na godz. 20:58 dnia 13 stycznia 2024 r. Kierowca nie odbierał tygodniowego okresu odpoczynku przez kolejne 164 godziny i 10 minut, do godz. 20:58 dnia 19 stycznia 2024 r. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczął zatem za późno o 20 godzin i 10 minut. Z powyższego wynika, że w przypadkach tego kierowcy naruszono warunek by tygodniowy okres odpoczynku rozpoczynał się nie później niż do zakończenia sześciu okresów 24 godzinnych, licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku z art. 8 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
GITD prawidłowo też ustalił, że kierowca W. R., zgodnie z odczytami utrwalonymi w aktach administracyjnych (k. 191 i 192 akt administracyjnych), skrócił regularny okres odpoczynku tygodniowego w sposób niedozwolony bez odebrania wymaganej prawem rekompensaty.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "tygodniowy okres odpoczynku" oznacza tygodniowy okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem. Obejmuje "regularny tygodniowy okres odpoczynku" lub "skrócony tygodniowy okres odpoczynku", przy czym "regularny tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający co najmniej 45 godzin, natomiast "skrócony tygodniowy okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający krócej niż 45 godzin, który można, na warunkach ustalonych w art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 skrócić do nie mniej niż 24 kolejnych godzin. W myśl art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w ciągu każdych kolejnych dwóch tygodni kierowca wykorzystuje co najmniej: a) dwa regularne tygodniowe okresy odpoczynku; lub b) jeden regularny tygodniowy okres odpoczynku i jeden skrócony tygodniowy okres odpoczynku trwający co najmniej 24 godziny. Tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych, licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku (...). Na podstawie art. 8 ust. 8 rozporządzenia 561/2006 każde skrócenie tygodniowego okresu odpoczynku należy zrekompensować równoważnym okresem odpoczynku wykorzystywanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. Według art. 4 lit. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "tydzień" oznacza okres od godz. 00.00 w poniedziałek do godz. 24.00 w niedzielę.
GITD prawidłowo ustalił, że kierowca W. R. po regularnym tygodniowym okresie odpoczynku rozpoczął jazdę w dniu 13 marca 2024 r.
W ciągu 6 kolejnych 24-godzinnych okresów odebrał najdłuższy odpoczynek tygodniowy wynoszący 42 godziny i 7 minut: od 13 marca 2024 r. godz. 04:08 do 19 marca 2024 r. godz. 22:15 (czyli skrócił tygodniowy okres odpoczynku o 2 godziny i 57 minut).
Następnie w dniu 19 marca 2024 r. o godz. 22:15 kierowca rozpoczął sześć kolejnych 24-godzinnych okresów jazdy. W tych kolejnych sześciu okresach najdłuższy odpoczynek tygodniowy wyniósł 27 godzin i 1 minutę: od 22 marca 2024 r. godz. 13:42 do 23 marca 2024 r. godz. 16:43 (czyli drugi raz skrócił tygodniowy okres odpoczynku tym razem o 17 godzin i 59 minut).
Kierowca W. R. mógł skrócić okres odpoczynku tygodniowego. Okres ten wymagał jednak rekompensaty przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu, czyli - jak trafnie wskazał GITD - do dnia 14 kwietnia 2024 r., czego kierowca nie uczynił i co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GITD.
Jak bowiem ustalono kierowca W. R. rozpoczął kolejne okresy jazdy w dniu 23 marca 2024 r. od godz. 16:43. W ciągu 6 kolejnych 24-godzinnych okresów jazdy najdłuższy odpoczynek wyniósł 47 godzin i 11 minut: od 26 marca 2024 r. godz. 12:21 do 28 marca 2024 r. godz. 11:32 (regularny tygodniowy okres odpoczynku). W dniu 28 marca 2024 r. o godz. 11:32 kierowca rozpoczął nowe okresy jazdy. Kolejny odpoczynek tygodniowy wyniósł 45 godzin i 26 minut: od 2 kwietnia 2024 r. godz. 13:10 do 4 kwietnia 2024 r. godz. 10:36 (regularny tygodniowy okres odpoczynku). W dniu 4 kwietnia 2024 r. o godzinie 10:36 kierowca rozpoczął jazdę i w ciągu kolejnych 6 okresów 24 - godzinnych kierowca odebrał odpoczynek tygodniowy wynoszący 45 godzin i 10 minut: od 9 kwietnia 2024 r. godz. 03:02 do 11 kwietnia 2024 r. godz. 00:12 (wykorzystał regularny tygodniowy okres odpoczynku).
Z powyższego GITD wyprowadził słuszną ocenę, że w przypadku kierowcy W. R. nie zaistniały warunki do zastosowania skróconego okresu odpoczynku tygodniowego, gdyż kierowca do dnia 14 kwietnia 2024 r. nie skompensował tygodniowego okresu odpoczynku, z którego korzystał od 22 marca 2024 r. do 23 marca 2024 r., skróconego o 17 godzin i 59 minut.
Zgodnie z art. 4 lit. h w zw. z art. 8 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 czas odpoczynku trwający krócej niż 45 godzin, lecz nie mniej niż 24 następujące po sobie godziny tylko wtedy można traktować jako skrócony okres odpoczynku tygodniowego, gdy zostanie skompensowany równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia następującego po danym tygodniu. W powyższym przypadku nie można więc mówić o zgodnym z prawem skorzystaniu ze skróconego odpoczynku oraz wystarczającym skompensowaniu tego okresu, a jedynie o niedozwolonym skróceniu regularnego odpoczynku tygodniowego.
Skoro zatem we wskazanych przypadkach tygodniowych odpoczynków kierowców: J. C. tygodniowy okres odpoczynku rozpoczął po zakończeniu sześciu okresów 24 godzinnych, licząc od końca poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku, zatem za późno o 20 godzin i 10 minut, a W. R. skrócił odpoczynek co nie zostało zrekompensowane równoważnym odpoczynkiem wykorzystanym jednorazowo przed końcem trzeciego tygodnia, ustaleniom i ocenom GITD nie można przypisać wadliwości.
Za opisane naruszenia prawa GITD prawidłowo nałożył więc karę pieniężną na skarżącego za brak organizacji pracy kierowcy lub nieprawidłowej organizacji, braku poleceń lub niewłaściwych poleceń dla kierowców - w zakresie umożliwienia kierowcom przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006; tj. naruszenie z Ip. 19 załącznika nr 4 do u.t.d., za które ustawodawca przewidział dla zarządzającego transportem karę w wysokości 1 500 zł. W tym zakresie zaistnienie ww. naruszenia potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, który jest spójny i został zgromadzony oraz poddany przez GITD prawidłowej ocenie, stosownie do wymogów wynikających z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, nie podważył w żaden sposób i skutecznie dokonanych w nim ustaleń. Należy zatem stwierdzić prawidłowość stanowiska organów co do zaistnienia stwierdzonego naruszenia.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zważył co następuje.
Zaskarżoną decyzją nałożono na skarżącego - jako na osobę zarządzającą transportem w przedsiębiorstwa T. Sp. z o.o.
Wynikająca z art. 92a ust. 2 u.t.d. odpowiedzialność osoby zarządzającej transportem ma charakter administracyjny. Jest obiektywna i niezależna od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Odpowiedzialność ta zbliżona jest zatem do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka, choć nie ma charakteru nieograniczonego, gdyż przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary w sytuacjach określonych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 u.t.d.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że dla ustalenia odpowiedzialności przewidzianej w art. 92a ust. 2 u.t.d. wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego przez kierowców co zostało przez GITD w zakwestionowanej części wykazane.
Określona w tym przepisie kara nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego przez skarżącego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem.
Stosownie do art. 92a ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 2, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, określa załącznik nr 4 do ustawy. Ustalone w tym załączniku kary pieniężne zostały określone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości.
Dodać można, że w toku postępowania przeprowadzonego w niniejszej sprawie na podstawie wpisu w Krajowym Rejestrze Elektronicznym Przedsiębiorców Transportu Drogowego ustalono również bezspornie, że skarżący jest osobą zarządzającą transportem w przedsiębiorstwie, w imieniu którego wykonywany był przedmiotowy transport drogowy (k. 11 akt administracyjnych). Jest to też okoliczność niesporna.
Skarżący powołuje się w skardze na regulację art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Podnosi, że zgodnie z uregulowaną w tym przepisie procedurą kierowcy zachowali się zgodnie z tym przepisem. Część wydruków z opisem przyczyn naruszenia została jednak uszkodzona lub zagubiona przez kierowców. Znaczna część została okazana przy kontroli, a tylko część nie dotarła do kontrolujących. Podkreślał, że nie uczestniczył w kontroli.
Sąd stwierdza, że z powołanego w skardze art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wynika, że jedynym dowodem stanowiącym podstawę dla odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy (w przypadkach ściśle określonych w art. 16 rozporządzenia 561/2006). Określenie w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w jednoznaczny sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców powoduje, że posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1590/15 i II GSK 4972/16; z dnia 27 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1398/12). Takich dowodów skarżący nie przedstawił ani w toku postępowania administracyjnego ani w skardze. Wprost przyznał, że zostały one zniszczone lub zagubione. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem gołosłowne i nie zasługują na uwzględnienie.
Ponadto wskazać też należy, że na podstawie art. 92b ust. 2 i art. 92c ust. 1a ustawy do wyłączenia odpowiedzialności zarządzającego transportem odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 92c ust. 1 ustawy. Zwolnienie się z odpowiedzialności przez osobę zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie możliwe jest zatem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych tymi regulacjami.
Z treści art. 92b ust. 1 ustawy jednoznacznie wynika, że dotyczy on nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. W niniejszej sprawie choć były podstawy prawne do odstąpienia od nałożenia kary w trybie art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a i wyłączenia odpowiedzialności skarżącego na podstawie art. 92b ust. 2 ustawy, to jednak nie zaistniały okoliczności faktyczne pozwalające na jego zastosowanie.
W realiach rozpoznawanej sprawy zdaniem Sądu nie doszło więc do naruszenia art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 u.t.d.
W postępowaniu administracyjnym strona, mimo prawidłowego pouczenia o prawie wnoszenia wyjaśnień (k. 200 akt admin.), nie zgłaszała żadnych wniosków dowodowych przed organem I i II instancji. Nie przedłożyła także do skargi żadnych dowodów mogących być przedmiotem oceny Sądu z punktu widzenia spełnienia przesłanek opisanych w art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a u.t.d., a wskazanych skardze jako dowodzącą, że zapewniono właściwą organizację i dyscyplinę pracy. W tej sytuacji GITD prawidłowo wskazał na brak w przedmiotowej sprawie przesłanek egzoneracyjnych pozwalających organowi nie wszczynać postępowania bądź nie nakładać kary pieniężnej. Uzasadnił też swoje stanowisko, które Sąd orzekający podziela. W tym zakresie, w ocenie Sądu, GITD prawidłowo i w wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie zgromadził i ocenił materiał dowodowy. Nie przekroczył granic swobodnej oceny zebranych dowodów. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn, w tym zakresie, skargi nie uwzględnił. Bez wątpienia z stanu faktycznego badanej sprawy nie wynika, aby mogły w sprawie zaistnieć okoliczności stanowiące podstawę do zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności na zasadzie art. 92b ustawy. Nie ujawniono bowiem, aby w przedsiębiorstwie zapewniono właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów. W niniejszej sprawie skarżący nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających wystąpienie powyższych przesłanek egzoneracyjnych, co nie wyklucza ich przedstawienia w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organy.
W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przez GITD art. 15 oraz art. 127 k.p.a. w zakresie wskazanym w skardze, tj. nieustosunkowania się do zawartych w odwołaniu zarzutów, poprzez brak odniesienia się organu odwoławczego do zarzutów strony. GITD w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów odwołania. Inna rzecz, że naruszył przy tym inne przepisy k.p.a. niż art. 15 oraz art. 127 k.p.a. co zostało wykazane przez Sąd.
Rekapitulując, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń prawa, zaskarżona decyzja GITD podlega uchyleniu. GITD nie dostrzegł przy tym identycznej wadliwości tkwiącej w utrzymanej w mocy decyzji WITD. W tym stanie rzeczy - z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania - Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., za uzasadnione uznał uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Sąd uchylając w całości zaskarżoną decyzję GITD miał na uwadze pogląd prawny NSA, że treść regulacji materialnoprawnej wynikającej z art. 92a i art. 93 u.t.d. nie stanowi podstawy do wydzielenia w decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., rozstrzygnięć cząstkowych odpowiadających wysokości jednostkowych kar pieniężnych za każde naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, stypizowane w załącznikach nr 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1620/21). Z tych powodów Sąd nie mógł uchylić decyzji tylko w zakwestionowanej części i pozostawić w obrocie prawnym jej część niewadliwą.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organy obu instancji powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, sformułowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a., niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów; a to wobec wniosku organu o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym i braku zgłoszenia przez skarżącego żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).