I SA/OP 320/25

I SA/Op 320/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15, art. 28, art. 29, art. 61a, art. 127 par. 1, par. 2, art. 129 par. 2, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 399
art. 2 ust. 3, art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 120, art. 134 par. 1, art. 145, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1048
art. 6, art. 18 ust. 1, art. 21, aart. 22
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 78
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 stycznia 2025 r., nr SKO.40.1566.2024.oś w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. N. (zwanego dalej też: skarżącym, zgłaszającym), jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 17 stycznia 2025 r., nr SKO.40.1566.2024.oś, stwierdzające niedopuszczalność odwołania w sprawie wykonania obowiązku polegającego na przyłączeniu nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 6 grudnia 2023 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. (dalej także: PINB) przekazał według właściwości Burmistrzowi Dobrodzienia (dalej także: Burmistrz) zgłoszenie skarżącego z dnia 6 listopada 2023 r., informujące o nieprawidłowościach, dotyczących zalewania ściekami sanitarno - bytowymi piwnicy, znajdującej się w budynku wielorodzinnym, mieszczącym się w D., przy ul. [...]. Do pisma załączono protokół z kontroli obiektu budowlanego z dnia 21 listopada 2023 r. oraz notatkę służbową z dnia 6 listopada 2023 r. z rozmowy telefonicznej ze zgłaszającym. Pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. Burmistrz zwrócił się do Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w D. (dalej także ZGKiM) o określenie warunków technicznych przyłącza kanalizacyjnego, w celu wydania decyzji nakazującej właścicielom nieruchomości przyłączenie się bezpośrednio do istniejącej sieci kanalizacyjnej, dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] w D. Przy piśmie z dnia 15 lutego 2024 r. ZGKiM przesłał wnioskowane warunki techniczne. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów współwłaścicielem działki o nr ewidencyjnym a dla której Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...], jest zgłaszający w udziale 1302/10000. Zawiadomieniem z dnia 10 marca 2024 r., Burmistrz zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową [...], ul. [...], [...] D. (dalej także Wspólnota) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przyłączenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. do istniejącej sieci kanalizacji ogólnospławnej. Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. Burmistrz zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz pouczył o prawie strony do czynnego udziału w postępowaniu, w tym wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, zakreślając 7 dniowy termin do dokonania czynności.
Decyzją z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr GK.6324.1.4.2024, organ I instancji, tj. Burmistrz Dobrodzienia nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...], ul. [...], [...] D., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków pod nr b, obręb [...] D., wykonanie obowiązku, polegającego na przyłączeniu wskazanej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył brzmienie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz opisał przebieg postępowania.
W ocenie organu koniecznym stało się wydanie decyzji nakładającej obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.
Decyzja została doręczona stronie postępowania - Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w dniu 6 maja 2024 r. Pismem z dnia 15 maja 2024 r. zgłaszający wniósł odwołanie od tej decyzji. Podniósł w nim, że w przedmiotowym postępowaniu wadliwie uznano za stronę postępowania Wspólnotę Mieszkaniową. W jego ocenie stroną postępowania winien być on, gdyż to on wniósł o wszczęcie postępowania i z jego inicjatywy nadzór budowlany w O. wszczął postępowanie. Jego zdaniem, zasadnym jest uznanie zaskarżonej decyzji jako wadliwej na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej Kpa, gdyż została zaadresowana do podmiotu, który nie jest stroną. Przy piśmie z dnia 20 maja 2024 r. organ pierwszej instancji przekazał do organowi odwoławczemu odwołanie wraz z aktami sprawy, wskazując że nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 Kpa.
Pismem z dnia 18 października 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wezwało zgłaszającego do wskazania czy jego pismo z dnia 15 maja 2024 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji GK.6424.1.4.2024 z dnia 30.04.2024 r.", stanowi odwołanie w myśl przepisu art. 127 § 1 Kpa od decyzji organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr GK.6324.1.4.2024, czy też stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności powyżej opisanej decyzji - pod rygorem uznania, iż stanowi ono odwołanie. Jednocześnie Kolegium wezwało skarżącego do wykazania interesu prawnego we wniesieniu odwołania albo stwierdzeniu nieważności powyższej decyzji - pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 października 2024 r. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.
Wskazanym na wstępie postanowieniem z 17 stycznia 2025 r., nr SKO.40.1566.2024.oś, SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał regulacje prawne z przedmiotu postępowania, po czym wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 Kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, które podziela, przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią, niebędącą stroną w sprawie) bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy zaskarżona czynność organu nie jest decyzją, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. NSA w wyroku z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, wyrok WSA w Opolu z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Op 141/22, wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
W dalszych motywach Kolegium podniosło, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być ono wszczęte wyłącznie na skutek wniesienia odwołania przez uprawniony podmiot. Nie jest dopuszczalne jego wszczęcie z urzędu. Stosownie do art. 127 § 1 Kpa, legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot spełniający przesłanki określone przez ustawodawcę w art. 28 - 30 Kpa. Następnie organ drugoinstancyjny wyjaśnił, że na podstawie art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić przy tym należy, iż termin posiadania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu w swoim własnym interesie podlegającym konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (por. uchwała NSA w Warszawie z 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96).
Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy Kolegium zaznaczyło, że stroną w rozumieniu art. 28 Kpa będzie osoba wymieniona w art. 29 Kpa lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa materialnego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 366/09, a także: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H Beck Warszawa 2005, s. 232).
Kontynuując Kolegium wyjaśniło, że od wskazanego powyżej interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Interes faktyczny występuje wówczas, gdy osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale to zainteresowanie nie znajduje poparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku, tj. posiadania wyłącznie interesu faktycznego, wskazanej osobie nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Oceny, czy danemu podmiotowi winien przysługiwać status strony w danym postępowaniu administracyjnym, należy dokonywać z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w sprawie.
Następnie Kolegium przypomniało, że podstawą materialnoprawną przedmiotowego postępowania są przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399, ze zm.), dalej jako ustawa. Zgodnie z jej art. 5 ust. 1 pkt 2 właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Powyższe – jak skonstatowało Kolegium – oznacza, iż co do zasady stroną postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku, określonego art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy (przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej), odnośnie do budynku wielolokalowego, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, jest wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, Kolegium zauważyło, że co do zasady członek wspólnoty mieszkaniowej, jako właściciel wyodrębnionego lokalu i współwłaściciel nieruchomości wspólnej tylko wyjątkowo może mieć interes prawny w sprawie związanej z nieruchomością wspólną. Zasadniczo bowiem taki interes ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni współwłaściciele nieruchomości wspólnej (tak wyrok WSA w Gdańsku z 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 447/22).
W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, nie został mu przyznany status strony ani nie została doręczona mu zaskarżona decyzja. Pomimo wezwania przez Kolegium nie wykazał on swojego indywidualnego interesu prawnego w sprawie. Interes taki zdaniem Kolegium nie wynika także ze złożonego przez niego odwołania. Skarżący nie wyjaśnił w czym (w jakim przepisie prawa materialnego) upatruje on swój interes prawny.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem zgłaszający złożył skargę negując stanowisko organów. Skarżący podniósł, że decyzja organu Burmistrza Dobrodzienia z dnia 30 kwietnia 2024 r. oparta jest na fałszywej interpretacji przez zakład komunalny schematu infrastruktury sieci kanalizacyjnej w granicach posesji nr [...] przy ulicy [...] oraz poza nią (prawa własności i odpowiedzialności).
Autor skargi podniósł, że w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym jej wydanie posługiwano się sfałszowaną umową świadczenia usług komunalnych z przekłamanymi w jej treści zapisami dotyczącymi praw własności i odpowiedzialności. Jego zdaniem "bezzasadność rzeczonej decyzji ostatecznie potwierdza fakt, że w granicach posesji od połowy lat 1960-tych istnieje przyłącze kanalizacyjne za które obecna wspólnota mieszkaniowa bierze całkowitą odpowiedzialność. Przyłącze kanalizacyjne jest ujęciem dwu pionów sanitarnej instalacji wewnętrznej i kończy się studzienką oddaloną 3 metry od obiektu, za którą zaczyna się sieć będąca własnością gminy, administrowana zaś przez zakład komunalny".
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie - na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego.
Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten nie został wydany z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptację uznaje – co do zasady, argumentację organu odwoławczego akcentującą niedopuszczalność odwołania od przytoczonej powyżej decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr GK.6324.1.4.2024, w sprawie nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej [...] ul. [...], [...] D., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków pod nr b, obręb [...] D., wykonanie obowiązku, polegającego na przyłączeniu wskazanej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.
Od razu też zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., dokonując oceny w granicach niniejszej sprawy, Sąd nie był uprawniony do badania zasadności ww. decyzji organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2024 r., nr GK.6324.1.4.2024, nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wykonanie obowiązku, polegającego na przyłączeniu wskazanej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Zaskarżone postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym co powoduje, że zakres kognicji Sądu w niniejszej sprawie ograniczał się wyłącznie do oceny legalności stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i nie obejmował oceny w kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia co do zasadności nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wykonanie obowiązku, polegającego na przyłączeniu wskazanej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Rozważania Sądu ograniczały się tylko do problematyki dotyczącej wydania zaskarżonego postanowienia i związanych z tym kwestii proceduralnych. Odnosząc się tym samym do treści skargi inicjującej postępowanie, zaznaczyć trzeba, że w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, kontroli sądowej podlega wyłącznie postanowienie rozstrzygające tę formalnoprawną kwestię. Sąd nie jest natomiast uprawniony, mimo podniesionych w skardze zarzutów, odnosić się do kwestii merytorycznych stanowiących przedmiot decyzji.
Przeprowadzona przez Sąd w tym zakresie, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie narusza przepisów prawa w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie.
Przypomnienia wymaga, że Kolegium pismem z dnia 18 października 2024 r. wezwało skarżącego do sprecyzowania czy złożone przez niego pismo z dnia 15 maja 2024 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji GK.6424.1.4.2024 z dnia 30.04.2024 r." stanowi odwołanie w myśl obowiązujących przepisów prawa, czy też stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Dobrodzienia z dnia 30 kwietnia 2024 r. - pod rygorem uznania, że stanowi ono odwołanie. Jednocześnie Kolegium wezwało skarżącego do wykazania interesu prawnego. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.
Dokonując rozważań natury ogólnej zauważyć przyjdzie, że warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest uprzednie ustalenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne oraz, że zachowany został termin do jego wniesienia. Kategoryczny zwrot "organ odwoławczy stwierdza", użyty w art. 134 Kpa, oznacza, że wydanie postanowienia na tej podstawie nie zależy od swobodnego uznania organu. Zarówno niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy zobowiązany jest uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia dokonywanej oceny. Winien przy tym mieć na uwadze to, że postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa jest formalnym stwierdzeniem, że wniesione odwołanie nie może zostać rozpoznane. Zamyka ono tym samym drogę do rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym.
Zgodnie z art. 127 § 1 i § 2 Kpa odwołanie w postępowaniu administracyjnym przysługuje stronie, od decyzji wydanej w pierwszej instancji i wnoszone jest do organu wyższego stopnia, bądź innego organu odwoławczego przewidzianego w ustawie. Odwołanie jest podstawowym, i – co ważne – zwyczajnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Za pomocą odwołania od decyzji administracyjnej uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Odwołanie od decyzji administracyjnej wnoszone jest wówczas, gdy osoba uprawniona do jego wniesienia nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w postępowaniu administracyjnym – może tu chodzić zarówno o samo rozstrzygnięcie (tzw. sentencja decyzji administracyjnej), jak i o uzasadnienie decyzji administracyjnej (rozstrzygnięcie jest korzystne, ale samo uzasadnienie już nie).
Wyjaśnić także należy, że zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 Kpa jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Znajduje ona swoje umocowanie w regule konstytucyjnej określonej w art. 78 Konstytucji RP i sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Przed przystąpieniem do zbadania zasadności odwołania i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy przeprowadza jednak postępowanie wstępne, w którym stosownie do art. 134 Kpa, bada dopuszczalność odwołania, a także zachowanie terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 Kpa. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania powoduje negatywny skutek procesowy w postaci bezskuteczności złożonego środka odwoławczego i prowadzi do wydania postanowienia na podstawie art. 134 Kpa. Niedopuszczalność ta może – jak wskazano powyżej – wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. W niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, albowiem obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją został na Wspólnotę a nie na skarżącego. Kolegium wyjaśniło, że mocą art. 2 ust. 3 ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową. Powyższe – zdaniem Kolegium – oznacza, iż co do zasady stroną postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązku, określonego art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy (przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej), odnośnie do budynku wielolokalowego, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, jest wspólnota mieszkaniowa lub spółdzielnia mieszkaniowa.
Zdaniem Kolegium skarżący nie wykazał jako członek wspólnoty mieszkaniowej, że posiada w sprawie swój własny interes prawny. Stąd Kolegium – zdaniem Sądu trafnie – wywiodło, że jako właściciel wyodrębnionego lokalu i współwłaściciel nieruchomości wspólnej tylko wyjątkowo może mieć interes prawny w sprawie związanej z nieruchomością wspólną, a tego skarżący w tej sprawie nie wykazał. Zasadnie Kolegium uznało w okolicznościach przedmiotowej sprawy, że taki interes ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni współwłaściciele nieruchomości wspólnej.
Mając zatem na względzie przyjęty przez organ tryb procedowania po wniesieniu przez stronę odwołania, uruchomiony przez skarżącego i wyraźnie tym samym przez niego ukierunkowany, podkreślenia wymaga, że art. 134 Kpa stanowi bezwzględnie obowiązującą normą prawną określającą powinność działania organu w sposób w niej określony. Użyty przez normodawcę jednoznacznie brzmiący zwrot "stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania" – w sposób nie poddający się jakiemukolwiek uznaniu i ocenie – wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia. Ustawodawca, co nie powinno budzić żadnych wątpliwości, nie pozostawił organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Działanie organu wbrew tak ustanowionej prawnej powinności w procesie stosowania prawa – w konsekwencji – stwarzałoby możliwość nieuzasadnionej nadinterpretacji i mogłoby prowadzić do nadużyć, wszak norma związana stawałaby się normą niezwiązaną. Dostrzeżenia wymaga, że o ile w pewnych okolicznościach organ może odmówić osobie wszczęcia postępowania, albowiem zgodnie z art. 61a Kpa, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o tyle prowadząc czynności ustalające legitymację skarżącego, kwestie procesowego zakończenia stają się obojętne z prawnomaterialnego, ale i formaloprawnego ich następstwa dla skarżącego.
Podsumowując powtórzenia wymaga, że prawo wniesienia środka odwoławczego przysługuje wyłącznie podmiotom, które były stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji lub powinny być stronami tego postępowania. Organ odwoławczy zrealizował przy tym obowiązek informacyjny wskazując na zasady złożenia zwyczajnego środka zaskarżenia i uruchomienia trybów nadzwyczajnych. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie – proceduralną konsekwencją powyższego jest konieczność wyróżnienia w postępowaniu przed organem odwoławczym, na co zwrócił uwagę organ II instancji, trzech faz: fazy wstępnej, fazy rozpoznawczej i fazy orzeczniczej. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Taka niedopuszczalność odwołania, co także wymaga powtórzenia, może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Wobec tego kwestia legitymacji odwoławczej musi być wyjaśniona w pierwszej kolejności, a jej rozstrzygnięcie warunkuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Jednocześnie warto zaakcentować, iż wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku, kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka" (art. 134 Kpa), co w sprawie wystąpiło. Oceny powyższej nie jest w stanie podważyć argumentacja skargi.
Podkreślenia wymaga, że wspólnotę mieszkaniową zarządzającą wspólną nieruchomością tworzą właściciele lokali (art. 6 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.). O ile z przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22 tej ustawy, wynika, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota, a w szczególności jej zarząd, to jeżeli – jak w tej sprawie – członek wspólnoty kwestionuje rozstrzygnięcie nakładające obowiązek na wspólnotę, to musi wykazać swój indywidualny, własny interes prawny. Wyłącznie bowiem wówczas istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, LEX nr 48720). Jak trafnie wskazano w judykaturze, aby członek wspólnoty mógł samodzielnie występować jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę musi istnieć przepis prawa, który ogranicza możliwości zagospodarowania jego mieszkania, będącego jego własnością. Przed wszystkim należy podnieść, iż wspólnota mieszkaniowa, o której mowa w art. 6 ustawy o własności lokali, ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 Kpa. Członek wspólnoty mieszkaniowej nie jest stroną postępowania, gdyż stroną w tej sprawie jest wspólnota mieszkaniowa. Jeżeli zaś poszczególni właściciele zgłoszą się do udziału w postępowaniu, to muszą wykazać swój interes prawny, stroną jest bowiem wspólnota mieszkaniowa, a nie wszyscy właściciele. Skarżący tymczasem nie wykazał na czym miał polegać jego interes prawny w sprawie.
Zauważyć przyjdzie raz jeszcze, że nie sposób skutecznie zakwestionować stanowiska organu odwoławczego, że skarżący nie był uznany za stronę w prowadzonym przez Burmistrza, a obecnie zakwestionowanym co do legalności, postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które zaskarżył odwołaniem. Dostrzec w tym miejscu należy również, że postanowienie o niedopuszczalności odwołania, wydane w trybie art. 134 Kpa ma wyłącznie charakter procesowy. Każde zatem wystąpienie przesłanek niedopuszczalności wniesienia odwołania wiąże organ, co do sentencji rozstrzygnięcia. Konkludując, stwierdzić zatem przyjdzie, że treść art. 134 Kpa, będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (co – na co także wskazano uwagę powyżej – wynika ze zwrotu "organ stwierdza"), a organowi odwoławczemu ustawodawca nie pozostawił jakiejkolwiek sfery uznania. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić natomiast trzeba, że nie dotyczą one istoty niniejszej sprawy, albowiem koncentrują się na zagadnieniach materialnoprawnych i proceduralnych związanych z badaniem okoliczności nakazania Wspólnocie Mieszkaniowej [...] ul. [...], [...] D., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków pod nr b, obręb [...] D., wykonania obowiązku, polegającego na przyłączeniu wskazanej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.