I SA/OP 232/25

I SA/Op 232/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2, art. 136 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 320
art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 listopada 2024 r., nr SKO.40.1948.2024.li w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. K. (dalej jako: "strona", "skarżący") wniósł skargę na, wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), decyzję z dnia 26 listopada 2024 r., nr SKO.40.1948.2024.li, uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Opola (dalej jako: "organ I instancji", "Prezydent Opola") z dnia 12 czerwca 2024 r., nr UAB.6730.127.2022.AZ, odmawiającą ustalenia, na rzecz strony, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej, na terenie działki nr a (przed prenumerowaniem nr b, k. m. [...]), obrębu C. w O. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 listopada 2024 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania strony, uchyliło w całości decyzję Prezydenta Opola z dnia 12 czerwca 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W historycznej części uzasadnienia decyzji Kolegium zrelacjonowano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że postępowanie toczy się na wniosek strony z dnia 28 kwietnia 2022 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (8 lokali mieszkalnych), w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr b (obecnie nr a), k. m. [...], obręb C. w O. Nadmieniono, że wniosek ten był zmodyfikowanym: 15 i 28 lipca 2022 r. Wyjaśniono, że dostęp do drogi publicznej przewidziano jako pośredni przez działkę nr c (obecnie nr d) oraz działkę nr e (obecnie nr f). Zaznaczono, że zaskarżona decyzja Prezydenta Opola z dnia 12 czerwca 2024 r. jest wynikiem kolejnego, ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, którego wcześniejsze decyzje: odmowna z 27 lipca 2022 r. oraz dwie umarzające postępowanie z 16 lutego i 24 sierpnia 2023 r. zostały wyeliminowane z obiegu prawnego decyzjami Kolegium wydanymi kolejno: 8 listopada 2022 r., 13 kwietnia 2023 r. i 30 stycznia 2024 r.
W podstawie prawnej i w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji Kolegium wskazano i przytoczono podstawy prawne załatwianej sprawy.
Co do jej materialnoprawnych podstaw wyjaśniono, że stanowiły ją przepisy: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, z późn. zm. - dalej jako: "ustawa", "u.p.z.p.") oraz rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, z późn. zm. - dalej jako: "rozporządzenie").
Co do podstaw procesowych rozstrzygnięcia własnego Kolegium wskazano na art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a."). Główny zarzut sprowadza się do naruszenia przez Prezydenta Opola przepisów prawa procesowego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stwierdzono wadliwe ustalenie, że frontem działki nr a jest jej dłuższy bok, tj. przylegający do działki nr d, o długości 64 m. W konsekwencji w sposób nieuzasadniony analizą urbanistyczną objęto obszar w odległości minimalnej 192 m (3 x 64 m). Zarzucono autorowi analizy bezkrytyczne przyjęcie, że działka nr d stanowi drogę wewnętrzną. Zaznaczono, że jest ona użytkiem RV, a więc nie jest drogą, bo takowej przypisuje się symbol "dr". Działka nr d nie stanowi zatem istniejącej drogi wewnętrznej jak i projektowanej. Inwestor nie deklarował zamiaru jej realizacji. Jego wniosek obejmuje realizację jedynie 4 budynków mieszkalnych i na działce nr a. Sprawa wymaga jednak wyjaśnienia w porozumieniu z wnioskodawcą, który w każdym czasie może zmodyfikować wniosek.
Dalsze zarzuty Kolegium koncentrują się na wadach tkwiących w wybranych elementach analizy urbanistycznej. Zarzucono, że działki o podanych przez Kolegium numerach, z racji braku zabudowy albo ich położenia poza granicami obszaru analizowanego, nie mogły być uwzględnione w analizie urbanistycznej. Krytycznie odniesiono się do metody ich połączenia i traktowania w analizie jako całości razem z przylegającymi do nich działkami zabudowanymi, w tym położonymi poza granicami obszaru analizowanego. W efekcie zaniżono parametry zabudowy. Pozostaje to w sprzeczności z wymogami cytowanego art. 61 ust. 5a ustawy wpływając w sposób istotny na wynik sprawy. Zastrzegło przy tym Kolegium, że powiększenie obszaru analizowanego w stosunku do wyznaczonego minimum, w celu objęcia obszarem analizowanym, pewnej urbanistycznej całości, jest jednak jak najbardziej uzasadnione.
W konsekwencji wadliwych ustaleń zarzuciło Kolegium także wadliwą ocenę sprawy co stanowi naruszenie art. 80 k.p.a.
Strona, we wniesionym do tut. Sądu sprzeciwie, zarzuciła decyzji Kolegium z dnia 26 listopada 2024 r. naruszenie:
1) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie w okolicznościach sprawy z uwagi na możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie zlecenia sporządzenia nowej bądź skorygowania lub uzupełnienia dotychczas sporządzonej analizy a następnie wydania decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a.;
2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wadliwą ocenę, że nie ma znaczenia w sprawie przedłożona przez skarżącego prywatna analiza, dowodząca spełnienia przez wnioskowaną inwestycję wszystkich warunków określonych art. 61 ust. 1 ustawy.
Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu sprzeciwu strona uszczegółowiła zarzuty podkreślając, że postępowanie w sprawie toczy się od ponad 2 lat, że organ I instancji wydał już cztery, negatywne dla wnioskodawcy decyzje, że zaskarżona do Sądu decyzja jest czwartą kasatoryjną wydaną przez organ odwoławczy.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).
Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.
Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a. opuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sąd rozpoznając sprawę podziela też stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21). Zaznaczy jednak należy, że treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2384/20).
Dla porządku należy też wskazać na przepisy materialnoprawne określające podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie.
Zostały one prawidłowo przytoczone w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Sąd w tym miejscu tylko porządkowo nadmienia, że w sprawie obowiązywały przepisy ustawy wg stanu prawnego sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Do wniosku skarżącego, jako złożonego w dniu 28 kwietnia 2022 r. (k. 16 akt admin.), mają bowiem zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. na zasadzie wyrażonej w jej art. 59 ust. 1.
Z materialnoprawnego charakteru unormowań dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy niespornie też wynika, że jej wydanie musi być poprzedzone powołaniem urbanisty, który sporządza projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy (art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p.) oraz stosowną analizę urbanistyczną (art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia). Nie ulega też wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji.
W rozpoznawanej sprawie powyższe wymogi formalne zostały wypełnione przez organ I instancji. W tym celu powołał on bowiem urbanistę mgr inż. arch. M. P. Urbanista ten sporządził dokument pn. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania sporządzonej stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (k. 523 - 525 akt admin.). Jej załącznikami są: zestawienie tabelaryczne zał. A (k. 518 - 522 akt admin.), a załącznik graficzny zał. B - obecnie załącznik do decyzji Prezydenta Opola (k. 526 akt admin.). Nadto mgr inż. arch. M. P. parafował decyzję Prezydenta Opola (k. 536 akt admin.) i załączoną do niej analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania (k. 532 akt admin.).
Jest to zatem sytuacja procesowa, w której organ I instancji przeprowadził analizę architektoniczno-urbanistyczną. Powołany urbanista zebrał niezbędne dane dotyczące parametrów zabudowy 124 działek i dokonał następnie procesu myślowego utrwalonego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Na jej podstawie Prezydent Opola odmówił ustalenia warunków zabudowy.
Sąd zaznacza, że nie istnieje przepis prawa materialnego, z którego miałaby wynikać generalna norma prawna zakazująca przeprowadzenia podobnego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Nie wykluczają tego w sposób generalny także przepisy prawa procesowego. Kolegium może bowiem wydać decyzję reformatoryjną (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w której ustali warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przeprowadzonej przez siebie analizy architektoniczno-urbanistycznej (na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.) zamiast wydawać decyzję kasacyjną (na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.). Powstaje wówczas jedynie problem procesowy, tj. oceny zgodności z prawem zastosowania tych przepisów. Przy wydaniu decyzji kasacyjnej sprowadza się on do ustalenia, czy organ drugiej instancji, pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, we własnym zakresie mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy mógł dokonać stosownego uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. - zlecić sporządzenie nowej bądź skorygowanie lub uzupełnienie dotychczas sporządzonej analizy urbanistycznej.
Sąd podziela pogląd prawny, że dowód w postaci analizy urbanistycznej może być uzupełniany przez organ wyższego stopnia i nie narusza to zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest wyłącznie kontrola rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego. Jeżeli zatem organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia - a nawet gdy uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy - to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 § 1-3 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności - zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się w szczególności, że jest możliwe przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Dopuszczalne jest również wydanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 291/24 i powołane w nim wyroki sądów administracyjnych).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż Kolegium uchylając decyzję organu I instancji i wskazując na wadliwości decyzji Prezydenta Opola nie wykazało, iż w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu I instancji było nieprawidłowe, zdaniem Kolegium, wyznaczenie obszaru. Organ odwoławczy twierdzi, że frontem działki nr a nie może być jej dłuższy bok o długości 64 m od strony działki nr d. Działka nr a nie jest istniejącą drogą wewnętrzną, bo dojazd przez nią odbywa się po działce, która w ewidencji gruntów nie stanowi działki drogowej (dr), zatem nie jest spełniony wymóg dostępu do drogi publiczne.
Zgodnie z prawidłowo przywołanym przez Kolegium art. 61 ust. 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W ustawie nie zawarto definicji drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Zdefiniowano jedynie pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 2 pkt 14 tejże ustawy (przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowe). Tak zdefiniowany dostęp obejmuje także dostęp faktyczny, czyli taki który rzeczywiście realnie zapewnia możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej.
W takiej sytuacji, dla ustalenia, czy dana działka może być uznana za drogę wewnętrzną w rozumieniu ustawy, zapewniającą faktyczny dostęp do drogi publicznej, decydujące znaczenie ma definicja dróg wewnętrznych zawarta w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Zgodnie z tym przepisem, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi.
W ocenie Sądu urządzony dojazd przebiegający przez teren innej działki z natury swej jest terenem przeznaczonym do ruchu pojazdów, czyli może służyć do zapewnienia skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Przepisy ustawy nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy. Zatem zgodzić się należy z twierdzeniem, że drogą wewnętrzną może być nawet wydzielony liniami granicznymi grunt, stąd nie ma decydującego znaczenia fakt wpisania w ewidencji gruntów tego terenu jako RV (podobnie NSA w wyroku z dnia 6 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1752/22 i powołane w nim wyroki sądów administracyjnych). Wbrew stanowisku Kolegium przepisy ustawy nie wymagają by droga wewnętrzna była ujawniona w ewidencji gruntów poprzez oznaczenie konturem użytku "dr" lub by inwestor objął ją zamierzenie opisanym we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej.
Należy podkreślić, że ustalenie istnienia drogi wewnętrznej w powyższym rozumieniu, a w konsekwencji frontu granicy działki budowlanej przylegającej do takiej drogi oraz obszaru analizy zawsze musi uwzględniać uwarunkowania i okoliczności konkretnej sprawy.
W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący wskazał już w pierwotnym wniosku sposób zapewnienia obsługi komunikacyjnej z drogą publiczną m.in. poprzez działkę nr c (obecnie nr d) (k. 12 akt admin.). Na rysunku załączonym do pierwotnego wniosku wskazał miejsca, w których, z terenu działki nr d, będzie odbywał się wjazd na działkę nr a. Jest ich cztery. Są oznaczone symbolem trójkąta. W legendzie rysunku symbol ten opisano jako "wjazd na działkę" (k. 10 akt admin.).
Miejski Zarząd Dróg w O. w piśmie z dnia 30 grudnia 2022 r. wyjaśnił, że teren ww. działki nr d to użytek RV należący do inwestora. Stanowi on faktycznie "(...) dojazd do inwestycji. Jest to pas terenu szerokości 6,00 m, który na szerokości około 3,90 m został utwardzony tłuczniem oraz na końcowym 30,00-metrowym odcinku (...) jest utwardzony kostką betonową (...) na szerokości 5,00 m z placem do zawracania, pełniącym rolę również parkingu. Działka ta graniczy bezpośrednio z pasem drogowym ul. [...] (działki nr g, nr f (...)), stanowiącej drogę wewnętrzną Gminy O. (...)". Wyjaśnił, że ul. [...] jest następnie włączona do drogi publicznej, tj. ul. [...] oraz, że: "(...) istniejące uzbrojenie w drogi aktualnie jest wystarczające dla ww. zamierzenia inwestycyjnego" (k. 208 - 210 akt admin).
Powyższą okoliczność odnotował także autor analizy urbanistycznej w jej części graficznej. Opisany powyżej pas działki nr d zaznaczył kolorem jasnobeżowym, oznaczeniem KDW, z opisem w legendzie: "tereny dróg wewnętrznych" (k. 526 akt admin.). W efekcie przyjął, że frontem działki nr a jest właśnie jej dłuższy bok, o długości 64 m, przylegający do działki nr d stanowiącej dla planowanej inwestycji faktycznie istniejącą drogę wewnętrzną, a w konsekwencji objął analizą urbanistyczną koncentryczny obszar w odległości minimalnej 192 m (3 x 64 m).
Przebieg tak urządzonego dojazdu do terenu inwestycji potwierdza zdjęcie lotnicze działki nr d na stronie www.geoportal.gov.pl.
Wobec powyższej konstatacji nie sposób za prawidłowe uznać przeciwne stanowisko Kolegium, kwestionujące istnienie dojazdu będącego drogą wewnętrzną, urządzonego na działce nr d, a oparte na ujawnionym w ewidencji gruntów rodzaju jej użytków (RV zamiast dr) oraz braku objęcia drogi wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Wskazane okoliczności są w sprawie faktami prawnie obojętnymi i nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy błędnie zakwestionował prawidłowość analizy urbanistycznej ze wskazanych powodów.
Druga grupa zarzutów sprowadza się do wadliwego - w ocenie Kolegium - łączenia terenów działek niezabudowanych z terenami działek zabudowanych oraz włączenia do analizy terenów położonych poza wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, a w efekcie wadliwego wyliczenia parametrów zabudowy. Nie podważa Kolegium samych danych dotyczących 124 działek, zebranych przez urbanistę i utrwalonych w aktach administracyjnych w części tabelarycznej analizy (zał. A). Kwestionuje metodę wyliczenia końcowych parametrów zabudowy prowadzącą do ich zaniżenia. Jeśli więc uważa, że było to działaniem wadliwym to tego rodzaju wada analizy urbanistycznej może być - w ocenie Sądu - sanowana w ramach postępowania odwoławczego na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. na co prawidłowo zwróciła uwagę strona skarżąca.
Słusznie też zastrzegło Kolegium, że samo powiększenie obszaru analizowanego w stosunku do wyznaczonego minimum, w celu objęcia obszarem analizowanym, pewnej urbanistycznej całości jest jak najbardziej uzasadnione. Sąd z tym poglądem zgadza się. Zasadą jest bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki, lecz nie oznacza to, że obszar analizowany musi stanowić regularny, koncentryczny okręg otaczający działkę inwestora. Chodzi o otoczenie działki, na której zaplanowano inwestycję, granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Obszar taki nie musi więc zostać wyznaczony w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2117/20).
Skoro urbanista dokonał powiększenia minimalnego obszaru analizy w jej części tabelarycznej i co do zasady Kolegium nie kwestionuje tego rozszerzenia, ale zwraca uwagę jedynie na rozbieżność jak z tego faktu wynikła pomiędzy częścią tabelaryczną a graficzną analizy (nie została skorygowana granica obszaru analizy wyznaczona w części graficznej), to jest to wada, która nie wyklucza - w ocenie Sądu - możliwości jej skorygowania przez organ drugiej instancji na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a. (np. przez zmianę przebiegu granicy obszaru analizy wyznaczonej na załączniku graficznym B).
Ponadto Kolegium winno był uwzględnić fakt, że postępowanie w sprawie toczy się już od ponad 2 lat, że organ I instancji wydał już cztery, negatywne dla wnioskodawcy decyzje, że zaskarżona do Sądu decyzja jest czwartą kasatoryjną wydaną przez organ odwoławczy. Takie działania organów administracji publicznej w sprawie naruszają zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.).
Reasumując w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium jest wadliwa z powodu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie Kolegium nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie nie wyjaśniło dostatecznie, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosowało trybu z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Sąd wskazuje, iż z uwagi na charakter wniesionego środka zaskarżenia nie dokonywał oceny, a tym samym nie przesądza, iż faktycznie spełnione zostały przesłanki do pozytywnego załatwienia wniosku. Powyższe wychodziłoby poza zakres sprzeciwu.
O kosztach postępowania Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez Skarżącą wpisu od sprzeciwu (100 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika wnoszącego sprzeciw, będącego radcą prawnym (480 zł), a także wysokość opłaty skarbowej (17 zł).
Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).