I SA/OP 215/18

I SA/Op 215/18 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2018-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Grzegorz Gocki
Marta Wojciechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Marzena Łozowska
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 840/24 - Postanowienie NSA z 2025-03-31
III OSK 840/21 - Wyrok NSA z 2022-02-16
II SA/Wa 1972/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i ust. 6, art. 270 ust. 2, art. 280 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 107 par. 3, art. 7a par. 1, art. 7 i art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Lądek Zdrój na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 marca 2018 r., nr WR.ZUO.4.470.280.2018.OS w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie złotych: sto 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Informacją roczną z dnia 27 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie", "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 (dalej jako: "Prawo wodne" "ustawa") oraz pozwolenia wodnoprawnego nr OŚR 6341.94.2012.ŚW7. Starosty Kłodzkiego z dnia 28 sierpnia 2012 r. ustalił Nadleśnictwu Lądek Zdrój (dalej jako: "skarżący", "strona") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 484,00 zł za pobór wód powierzchniowych. Opłata miała zostać uiszczona w czterech ratach kwartalnych.
W reklamacji złożonej od tej informacji strona podniosła, że wysokość rocznej opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych na podstawie wskazanego pozwolenia wodnoprawnego nie powinna być naliczona, gdyż opłata dotyczy zbiornika retencyjnego, który został wybudowany w celu przeciwdziałania skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich, zwiększenia retencji i utrzymania potoków oraz związanej z nim infrastruktury w dobrym stanie. Zbiornik ma służyć również ograniczaniu skutków powodzi albo susz oraz zwiększeniu różnorodności przyrodniczej. Ochrona przeciwpowodziowa oraz zapobieganie skutkom suszy jest ewidentnie wspomaganiem organów ustawowo zobligowanych do wypełniania obowiązków nałożonych ustawą Prawo (art. 163 i art. 186 ustawy Prawo wodne). Zbiornik nie ma charakteru komercyjnego, a przy jego budowie Lasy Państwowe kierowały się szczytnymi ideami i myślą o dobru publicznym.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 15 marca 2018 r. ustalił stronie za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych w wysokości 484 zł.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ administracji wskazał przepisy art. 273 ust. 6, w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – dalej jako: "k.p.a."
Uzasadniając rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności podniósł, że nie uznał reklamacji strony, gdyż zgodnie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń. Wyjątkiem od naliczenia opłaty może być przepis art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, który jednak nie ma zastosowania w tej sprawie.
Dalej wskazano, że Nadleśnictwo Lądek Zdrój w Strachocinie 42 korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę Kłodzkiego nr OŚR.6341.94.2012.ŚW7 z dnia 28-08-2012 r. na pobór wód powierzchniowych w ilości 19,08 m3/h co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne.
W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Nysie do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., która wynosi 484,00 PLN za pobór wód powierzchniowych, albowiem reklamacja Nadleśnictwa Lądek Zdrój w Strachocinie 42 nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie.
Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 6, 7, 10 i 15 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502).
Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w maksymalnej ilości 19,08 m3/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,005300 m3/s.
Strona we wniesionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skardze zarzuciła błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:
- rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego i w konsekwencji brak jego rozpatrzenia,
- rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 188 ust 2, poprzez naliczenie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, w sytuacji, gdy w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto ponosi z nich korzyści,
- rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 270 ust 2 ustawy Prawo wodne , poprzez naliczenie opłaty stałej, pomimo, iż pobór wód następuje do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów,
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 271 ust 1 ustawy Prawo wodne, poprzez naliczenie opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, w sytuacji gdy zbiornik napełniany jest wodą z cieków naturalnych,
- rażące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 163 ustawy Prawo wodne, poprzez naliczenie opłaty stałej za pobór wody, w sytuacji gdy zbiornik wybudowany został w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią nie należy do zadań Nadleśnictwa, stanowi natomiast zadanie Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej.
Podnosząc te zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i zasądzenie od Dyrektora Zarządu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Nysie na jej rzecz kosztów postępowania.
W skardze zaakcentowano, że z uzasadnienia decyzji nie wnika, aby organ zebrał w sprawie jakikolwiek materiał dowodowy, a swoje stanowisko organ poparł jedynie ogólnym stwierdzeniem, nie podając jakichkolwiek przesłanek takiej decyzji i nie odnosząc się do argumentacji strony, czym naruszył przepisy art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.
Podkreślono ponadto, że zbiornik wodny wybudowany został na terenie Nadleśnictwa w ramach projektu pn.: "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie". Celem tego projektu była budowa na terenach Nadleśnictwa zbiorników retencyjnych służących zapobieganiu skutkom powodzi, celem ochrony przeciwpożarowej oraz celem realizacji prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej, w szczególności w jej aspektach związanych z ochroną przyrody przejawiających się stworzeniem siedlisk bytowania salamandry plamistej, miejsca żerowania bociana czarnego oraz pluszcza. Celem budowy zbiornika nie były zatem przesłanki o charakterze komercyjnym, czy też związane z realizacją celów gospodarczych Nadleśnictwa (np. nawadnianiem szkółki leśnej), a przesłanki o charakterze związanym z realizacją funkcji publicznych - przeciwpożarowej oraz przyrodniczej. Te okoliczności, zgodnie z dyspozycją art. 188 ust 2 oraz art. 270 ust 2 ustawy Prawo wodne, nie dają podstaw do naliczenia opłaty stałej.
Strona zwróciła również uwagę, że cel budowy zbiorników, jako związany z przeciwdziałaniem skutkom suszy oraz ochroną przeciwpowodziową, należy do zadań organów administracji rządowej oraz samorządowej i Wód Polskich (art. 163 ustawy Prawo wodne), tym samym inwestycja realizowana przez Nadleśnictwo w ramach w/w projektu stanowi w istocie wyręczenie oraz wspomożenie organów ustawowo zobligowanych do wypełnienia obowiązków nałożonych ustawą Prawo wodne, co dodatkowo potwierdza niezasadność naliczenia opłaty stałej. Nadto, z operatu wodnoprawnego wynika, iż na obszarze oddziaływania inwestycji prognozuje się znaczący wpływ na gospodarkę wodną. Wykonanie zbiornika małej retencji powstrzyma niekontrolowany i niekorzystny odpływ wód powierzchniowych ograniczając skutki suszy. Wskazane okoliczności sprawiają, iż przedmiotowa decyzja jest wadliwa i stanowi naruszenie powołanych na wstępie norm prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślił, że w sprawie zostały w pełni zachowane wszystkie przepisy proceduralne zawarte w ustawie Prawo wodne. Organ rozpatrzył reklamację w ustawowym terminie. Co istotne, zastosowane w sprawie przepisy Prawa wodnego stanowią przepisy szczególne względem kodeksu postępowania administracyjnego. Sama bowiem ustawa Prawo wodne, chociaż w swojej istocie stanowi zbiór przepisów prawa materialnego, zawiera także normy ustrojowe oraz inne normy, w tym odnoszące się do postępowania przed organami i to one w pierwszym rzędzie winny mieć w tej sprawie zastosowanie.
Postępowanie reklamacyjne uregulowane w ustawie Prawo wodne nie jest typowym ogólnym postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji. Złożenie reklamacji nie zawsze też oznacza obowiązek wydania przez organ decyzji. Ustawodawca celowo wprowadził do Prawa wodnego odrębne postępowanie reklamacyjne, inne niż postępowanie odwoławcze, co oznacza, że w tym zakresie przepisy Prawa wodnego mają pierwszeństwo, a ewentualne zastosowanie rozwiązań przewidzianych w k.p.a. i charakterystycznych dla postępowania administracyjnego, także odwoławczego, musi w takim przypadku wynikać z wyraźnego przepisu ustawy Prawo wodne.
Organ podkreślił, że postępowanie określone w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym, którego celem bezpośrednim jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Przyjęcie, że złożenie reklamacji zgodnie z art. 273 Prawo wodne nakazuje stosować wszystkie instytucje z kodeksu postępowania administracyjnego, oznaczałoby konieczność ich uwzględnienia także w przypadku o którym mowa w ust. 5 art. 273 Prawo wodne, zgodnie z którym w razie uznania reklamacji Wody Polskie przekazują nową informację, która nie stanowi decyzji w rozumieniu k.p.a. Jest to konsekwencją przyjęcia specyficznego charakteru prawnego postępowania reklamacyjnego, które w istocie nabiera cech typowego postępowania administracyjnego i podlega kontroli sądu administracyjnego dopiero w momencie wydania decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadzając instytucję reklamacji uprościł to postępowanie z uwagi m.in. na ekonomikę procesową, a wprowadzając kontrolę sądu administracyjnego jednocześnie zachował ochronę administrowanego przed niewłaściwym stosowaniem prawa przez organy. Stanowisko, że w postępowaniu mającym na celu wymiar opłaty - także reklamacyjnym - organ powinien stosować wprost wszystkie wskazane przez skarżącego przepisy k.p.a., jest bezpodstawne i gdyby taki był cel ustawodawcy, to niewątpliwie wprowadziłby odesłanie do przepisów postępowania administracyjnego nie wyodrębniając postępowania reklamacyjnego.
Wyliczenie opłaty stałej nastąpiło na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, którego adresatem jest skarżący, a jednocześnie brak jest przepisu prawnego, który obligowałby organ do poszukiwania jeszcze jakiś innych dowodów w sprawie. Wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, a dokładniej: od maksymalnej ilości pobranej wody/odprowadzonych ścieków, przewidzianych w przedmiotowej decyzji. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc się do naruszenia norm z art. 163, art. 188 ust. 2, art. 271 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, organ wskazał, że normy te w niniejszej sprawie w ogóle nie znajdują zastosowania, zatem trudno wręcz ocenić, czy organ dokonał właściwej ich subsumpcji pod przedmiotowy stan faktyczny.
Dalej organ odwołując się do treści art. 268 ust. 1 pkt 1 i 271 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, wskazał, że działając na podstawie i w granicach prawa zobowiązany był naliczyć sporną opłatę, a ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Wprawdzie ustawodawca formułuje expressis verbis w ustawie zwolnienia przedmiotowe jak i podmiotowe dotyczące opłat, jednak nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, nadużyciem prawa jest traktowanie art. 188 Prawa wodnego jako postawy prawnej do zwolnienia z opłat za usługi wodne, których ponoszenie jest zasadą. Przepis ten reguluje kwestię "utrzymania urządzeń wodnych", dotyczy zatem eksploatacji, konserwacji oraz remontów urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Bezzasadne jest również powoływanie się na art. 163 prawa wodnego.
Nie kwestionując celu projektu dla realizacji którego zbiornik retencyjny został wybudowany, organ podkreślił, że każdorazowe odstępstwo od opłaty musi wynikać z przepisu prawnego i nie może być stosowane dowolnie czy uznaniowo przez organy. Przepisy na które wskazuje skarżący nie zawierają takich dyspozycji, a dysponentem pozwolenia wodnoprawnego determinującego sporną opłatę stałą jest de facto Nadleśnictwo Lądek Zdrój. W ustawie brak jest przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić w określonych sytuacjach np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" podmioty z opłat za usługi wodne, a sposób wyliczenia wysokości opłaty stałej determinuje treść art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Skarżący dowolnie i bezpodstawnie przenosi normy prawne między odrębnymi instytucjami prawnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej, jako "P.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto w myśl art. 134 § 1 tej ustawy Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i w związku z tym podlega uchyleniu.
Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości 484 zł.
Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.
W przepisach ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma się przyczynić do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.
Zgodnie z art. 267 pkt 1 tej ustawy jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 ustawy). Reklamację składa się do Wód Polskich w terminie nie dłuższym niż 14 dni. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, iż organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej za pobór wód na podstawie art. 273 ust. 3 Prawo wodne jest dyrektor zarządu zlewni, co wynika z treści art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 tej ustawy. Natomiast od decyzji ustalającej opłatę podmiot korzystający z wód na mocy art. 273 ust. 8 ustawy ma prawo złożyć skargę do sądu administracyjnego, domagając się kontroli jej legalności.
Niewątpliwie też, co podkreślono w odpowiedzi organu na skargę, uregulowane w ustawie Prawo wodne postępowanie reklamacyjne nie jest typowym ogólnym postępowaniem administracyjnym kończącym się każdorazowo wydaniem decyzji.
Jednakże nie można się już zgodzić z dalszymi twierdzeniami organu, iż ustawodawca celowo wprowadził do Prawa wodnego odrębne postępowanie reklamacyjne inne niż postępowanie odwoławcze, co ma oznaczać, że przepisy Prawa wodnego regulujące tryb postępowania reklamacyjnego mają pierwszeństwo w stosunku do rozwiązań przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, charakterystycznych dla postępowania administracyjnego, w tym także odwoławczego. Zdaniem organu, jeżeli taka sytuacja miałaby miejsce, to w takim przypadku musi to wynikać z wyraźnego przepisu ustawy Prawo wodne.
W tym miejscu Sąd zauważa, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie toczącego się postępowania w przedmiocie określenia skarżącemu opłat za pobór wód powierzchniowych, zgodnie z art. 14 ust 2 Prawa wodnego do postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Dopiero w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (opublikowanej w dniu 5 września 2018 r. w Dz.U. poz. 1772), w art. 1 pkt 17 wskazano, że po art. 273 dodaje się art. 273a w brzmieniu: "W przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1, przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się".
Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu tej ustawy, "celem wprowadzenia przepisu art. 273a jest usprawnienie procedury rozpoznawania reklamacji, w przypadku gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nie zgadza się z wysokością opłaty ustaloną w przekazanej informacji. Ze względu na fakt, że wniesienie reklamacji może skutkować ustaleniem przez Wody Polskie, w drodze decyzji, wysokości opłaty za usługi wodne, z punktu widzenia ekonomiki procesowej zasadne wydaje się wyłączenie stosowania wskazanych przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi ma możliwość przedstawienia w treści reklamacji kompleksowej argumentacji, dlaczego nie zgadza się z ustaloną w informacji wysokością opłaty. Tym samym wyłączenie stosowania przepisu art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie będzie skutkowało narażeniem strony na ograniczenie prawa do aktywnego udziału w ewentualnym postępowaniu administracyjnym, albowiem z tego prawa korzysta już na etapie składania reklamacji. Jednocześnie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego katalog stron jest ograniczony wyłącznie do podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazana została informacja o wysokości opłaty, zawierająca również sposób jej obliczenia. Właściwe stosowanie przepisów ustawy powoduje, że każdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne ma pełną informację o praktyce stosowania przepisów ustawy przez właściwą jednostkę organizacyjną Wód Polskich na potrzeby ustalania opłat za usługi wodne. Jednocześnie wyłączenie stosowania przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie będzie skutkowało brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z wniesieniem reklamacji (pokreślenie Sądu). Nadmienić również należy, że przepisy ustawy zapewniają sądową kontrolę decyzji wydawanych przez jednostki organizacyjne Wód Polskich właściwe w sprawach ustalania opłat za usługi wodne. Niezbędne wydaje się zatem wprowadzenie przepisu w proponowanym brzmieniu, który nie tylko usprawni proces rozpoznawania reklamacji, lecz również pozwoli na dotrzymanie ustanowionego w przepisach ustawy 14-dniowego terminu na jej rozpatrzenie."
W tym stanie rzeczy, nie można w żadnej mierze zgodzić się z argumentacją organu podniesioną w odpowiedzi na skargę, odnośnie do braku, w dacie toczącego się w sprawie postępowania reklamacyjnego, konieczności stosowania w jego ramach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie wskazywanym w zarzutach skargi, skoro dopiero w wyniku późniejszej nowelizacji ustawy Prawo wodne, ustawodawca zdecydował się na takie ograniczenia.
Już z tego powodu ta część argumentacji skargi zasługiwała na uwzględnienie.
Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących samej zasadności naliczenia opłaty stałej, w sytuacji, gdy według strony brak jest do tego podstaw z uwagi na mające mieć miejsce zwolnienie, przewidziane art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Skarżący podkreślał, że spełnia warunki uprawniające go do takiego zwolnienia, ponadto zwracał uwagę, że głównym celem budowy zbiorników była budowa na terenach Nadleśnictwa zbiorników retencyjnych służących zapobieganiu skutkom powodzi, ochrona przeciwpożarowa oraz realizacja prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej, w szczególności w jej aspektach związanych z ochroną przyrody przejawiających się stworzeniem siedlisk bytowania salamandry plamistej, miejsca żerowania bociana czarnego oraz pluszcza. Ochrona przeciwpowodziowa jak i przeciwdziałanie skutkom suszy są zadaniami organów administracji rządowej oraz samorządowej, a także Wód Polskich (odpowiednio art. 163 i art. 188 ustawy Prawo wodne), zatem poddał pod rozwagę zasadność obciążenia go powyższą opłatą stałą.
Zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sytuacji, gdy pobór wód dokonywany jest do celów enumeratywnie określonych w powołanym art. 270 ust. 2 – opłaty stałej nie ponosi się. Zatem z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego ważne jest, by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę. Natomiast organ wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie rozważył tej problematyki. Zagadnieniu ewentualnego zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego organ poświęcił jedno zdanie, przy czym wypowiedź ta stanowiła zacytowanie treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego i stwierdzenie, że nie dotyczy on przedmiotowej sprawy.
W tym miejscu Sąd zauważa, iż pozwolenie wodnoprawne, mające charakter decyzji administracyjnej, składa się z dwóch nierozłącznych części, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., a mianowicie z rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ w swojej argumentacji co do charakteru poboru wód powierzchniowych odniósł się jedynie do sformułowań zawartych w samym rozstrzygnięciu, nie dokonując dalszej analizy treści jego uzasadnienia ani nie przedstawiając żadnych szerszych argumentów potwierdzających jego stanowisko – w tym nawiązujących do jakichkolwiek ustaleń faktycznych. Tych bowiem, co strona słusznie podnosi w skardze, w odniesieniu do tego zagadnienia spornego w zaskarżonej decyzji zabrakło.
W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy organ winien w pierwszej kolejności odnieść się do argumentacji strony i ustosunkować się do jej stanowiska, czy w ogóle powinna ponosić opłatę stałą. Pomijając w uzasadnieniu decyzji tak istotną kwestię i odstępując od wyjaśnienia okoliczności ponoszonych przez stronę oraz nie wykazując braku możliwości odstąpienia od naliczania opłaty, organ nie uzasadnił tym samym w sposób należyty zastosowania w sprawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, co nadaje zaskarżonym decyzjom charakter rozstrzygnięć przedwczesnych i dowolnych. Brak pełnego i rzetelnego merytorycznego odniesienia się do pierwszoplanowej kwestii, czy strona co do zasady powinna być obciążana opłatami stałymi – narusza w istotny sposób przepis art. 107 § 3 k.p.a.
Podobnie organ w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się sygnalizowanej przez stronę kwestii – wyręczania przez stronę czy wspomagania organów administracji rządowej, administracji samorządowej i Wód Polskich w ochronie przed powodzią (art. 163 Prawa wodnego). Powyższe, w ocenie strony, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego z uwagi na treść art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Powyższe argumenty strony organ pominął milczeniem w uzasadnieniu decyzji, nawet lakonicznie się do nich nie odnosząc.
Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności stwierdzić należy, że organ naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Z istoty uzasadnienia decyzji wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. W analizowanym przypadku brak zawarcia w uzasadnieniu nawet syntetycznych rozważań na temat zasadniczego argumentu strony (co do tego, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego) dowodzi, że organ nie dokonał kompleksowej wykładni adekwatnych regulacji prawnych oraz nieprawidłowo rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy – w tym przypadku ograniczający się do pozwolenia wodnoprawnego. Jednakże nawet do tego dowodu organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się, mimo wskazywanych przez stronę wątpliwości.
Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonej decyzji. Organ uniemożliwił sądowi kontrolę swojego stanowiska w tym zakresie, a skarżącego pozbawił możliwości ustosunkowania się w skardze do poglądów prezentowanych przez organ.
W toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – prawidłowo sporządzić uzasadnienie decyzji odnosząc się do stanowiska strony podniesionego w reklamacji, a ukierunkowanego na próbę wykazania, że zachodzi w stanie faktycznym sprawy przypadek, o jakim mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego.
Abstrahując w tym miejscu od kwestii samej zasadności ustalenia opłaty stałej za usługi wodne w zaistniałych tu okolicznościach (o czym była mowa powyżej), Sąd wskazuje, że w przypadku ponownego wyliczania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych organ winien uzasadnić w sposób należyty sposób jej obliczenia, z uwzględnieniem treści pozwolenia wodnoprawnego. Zauważyć przy tym należy, że w pozwoleniu wodnoprawnym będącym punktem odniesienia do obliczenia opłaty stałej za pobór wód, wydanym na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, określono dopuszczalne wskaźniki ilościowe poboru wód według wielkości: jako ilości maksymalne godzinowe, jako ilości średnie dobowe, oraz maksymalne roczne tj.: odpowiednio: 19,08 m³/h i 63,55m³/d i 23.196 m³/r. Zatem problem w sprawie sprowadza się do ustalenia, który z tych wskaźników określonych w pozwoleniu wodnoprawnym powinien być podstawą ustalania opłaty stałej za pobór wód – w sytuacji, gdy wedle przepisów poprzednio obowiązujących wskaźnik poboru wyrażony w m³/s nie obowiązywał, a do czego z kolei nawiązuje przepis art. 271 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Ten ostatni przepis kwestii tej nie rozstrzyga, a równocześnie brak jest w ustawie Prawo wodne z 2017 r. przepisów przejściowych, które jednoznacznie regulowałyby to zagadnienie.
Tak więc, o ile na gruncie aktualnie obowiązujących norm prawnych istnieje pełna zbieżność między treścią pozwolenia wodnoprawnego, jakie będzie wydawane na podstawie obecnie obowiązującego art. 403 Prawa wodnego, a przepisami, na podstawie których ustala się wielkość należnej opłaty stałej m.in. za pobór wód powierzchniowych (w obydwu przypadkach podaje się wielkość m³/s), to jako oczywisty jawi się brak takiej zgodności między treścią "starego" pozwolenia wodnoprawnego a treścią obowiązujących obecnie przepisów dotyczących obliczania wysokości opłaty stałej (art. 271 ust. 3 Prawa wodnego).
Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji organ powinien był uwzględnić dobową, a nie godzinową, ilość m3 wody jaka może być pobrana na podstawie wydanego stronie w 2012 r. pozwolenia wodnoprawnego (a więc w czasie, kiedy opłaty stałe za usługi wodne nie obowiązywały). Średni dobowy pobór wody, który skarżąca może dokonać zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym to odpowiednio 63,55 m³. Gdyby jednak obliczyć wielkość poboru wody według przyjętego przez organ parametru, wyrażonego w m³/h i pomnożyć przez 24 h, to otrzymany wynik przekroczyłby średni dobowy pobór wody i maksymalny roczny pobór wody. Takie założenie, dla potrzeb obliczenia wysokości opłaty za pobór wody, jest niedopuszczalne, zakłada bowiem naruszenie wymogów pozwolenia wodnoprawnego rodzącego konieczność opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 2 lit. a Prawa wodnego). Podnieść należy i ten argument, że skoro organ obliczył opłatę stałą w wymiarze dobowym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którą do ustalenia opłaty należy zastosować dobowy wskaźnik poboru wód powierzchniowych.
Sąd zwraca uwagę, że dokonując wyboru określonego kierunku wykładni spornego przepisu w nawiązaniu do realiów kontrolowanej sprawy należy uwzględnić, że przepisy ustawy Prawo wodne z 2017 r. kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają zaliczyć opłaty za usługi wodne do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Klasyfikację tę potwierdza treść art. 300 ustawy Prawo wodne, który z woli ustawodawcy nakazuje, do ponoszenia opłat za usługi wodne, stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami tam określonymi. Tak więc charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających sposób ich obliczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Ponadto istotne znaczenie, przy wykładni omawianego przepisu, ma również art. 7a § 1 k.p.a., wprowadzający w zasadę in dubio pro libertate, która ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.
Podkreślić przy tym należy, że organ w swojej decyzji nie przedstawił szerszych motywów sposobu wyboru określonej wykładni spornego przepisu, ale po prostu obliczył opłatę w najwyższej możliwej do uzyskania wysokości, co w świetle reguły wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowe.
Przedstawione powyżej argumenty prowadzą do wniosku, że organ wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Dodatkowo, poprzez nieprzedstawienie argumentów prowadzących do takiego wyboru interpretacji spornego i niejasnego przepisu naruszył art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w tej sytuacji uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej.
Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 100,00 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej uwagi Sądu i wyda stosowne rozstrzygnięcie, poddając w pierwszej kolejności analizie zarzuty strony o braku podstaw do naliczania opłat stałych za pobór wód co do zasady i w dalszej kolejności, w razie potrzeby, uwzględni ocenę prawną w zakresie sposobu obliczenia wysokości tej opłaty rocznej.