Pełny tekst orzeczenia I SA/Op 138/26

I SA/Op 138/26 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2026-07-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. i G. na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z dnia 30 grudnia 2025 r., Nr XVIII/167/25 w przedmiocie wyrażenia zgody na odpłatne ustanowienie służebności przesyłu postanawia 1) odrzucić skargę. 2) zwrócić skarżącemu M. B. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
M. B., działając w imieniu swoim i G. (zwanych dalej stroną skarżącą, skarżącymi), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na uchwałę Rady Gminy Pakosławice z 30 grudnia 2025 r., Nr XVIII/167/25, w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne ustanowienie służebności przesyłu. W § 1 ust. 1 uchwały, Rada Gminy Pakosławice (zwana dalej organem, Radą Gminy, Radą) wyraziła zgodę na ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomościach w postaci ośmiu działek tam wymienionych. W § 1 ust. 3 uchwały postanowiono, że szczegółowe warunki ustanowienia służebności przesyłu oraz koszty z tym związane, zostaną określone w protokole uzgodnień stanowiącym podstawę do zawarcia aktu notarialnego. W § 2 uchwały z kolei postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Pakosławice, a w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
W skardze, powołując się na art. 50 § 1, art. 54 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz 143, ze zm.) - dalej: p.p.s.a., w związku z art. 101 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2026 r. poz. 622) - dalej zwanej ustawą o samorządzie gminnym, zarzucono Radzie Gminy ustanowienie służebności przesyłu, pomimo uwzględnienia 23 lipca 2025 r. petycji, która wykluczała podjęcie skarżonej uchwały. Jednocześnie działając na podstawie:
- art. 147 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie uchwały nr XVIII/167/25 Rady Gminy Pakosławice w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne ustanowienie służebności przesyłu,
- art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej uchwały, a gdyby organ nie uwzględnił tego wniosku, to na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej uchwały przez Sąd, a to z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania skarżonej uchwały.
W skardze, M. B. podniósł, że od dłuższego czasu prowadzi aktywne działania związane z oprotestowaniem czynności zmierzających do realizowania na terenie gminy P. inwestycji związanych z farmami wiatrowymi lub farmami fotowoltaicznymi. Wielokrotnie prezentował swoje stanowisko na spotkaniach z Radą Gminy oraz w formie pisemnej. Podniósł, że w trakcie sesji Rady Gminy Pakosławice przeprowadzonej 23 lipca 2025 r., została uwzględniona petycja Sołectw: B., N., S. i S.1 z 7 maja 2025 r. w sprawie niewszczynania postępowania administracyjnego zmierzającego do budowy elektrowni wiatrowych oraz farm fotowoltaicznych w obrębie ww. Sołectw. Skarżący podniósł także, że organ stanowiący Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę zadziałał nie tylko wbrew woli Mieszkańców Gminy P., ale także wbrew prawu, bowiem nie można tworzyć prawa przez uchwalanie aktów wzajemnie ze sobą sprzecznych, a wręcz wykluczających się. W ocenie skarżącego, takie działanie wprowadza chaos w lokalnym porządku prawnym i jest absolutną podstawą do usuwania takich sprzecznych uchwał z porządku prawnego.
Na skutek zarządzenia z 19 lutego 2026 r., uzupełniono w wyznaczonym przez Sąd terminie braki formalne skargi polegające na przedłożeniu czytelnej listy z oznaczeniem imion i nazwisk, miejsca zamieszkania oraz numerów PESEL osób tworzących grupę mieszkańców w imieniu której wniesiono skargę. W wyznaczonym terminie, skarżący M. B. uzupełnił także brakujący wpis od skargi (por. karta nr 29 i 48 akt).
Odnosząc się do dwukrotnych wezwań Sądu do: wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia; wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia każdej z osób tworzących grupę mieszkańców, w imieniu której wnosi skargę; a to - stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - strona skarżąca udzieliła odpowiedzi na pierwsze wezwanie - w piśmie z 9 marca 2026 r. Co do drugiego wezwania, strona skarżąca nie odniosła się w żaden sposób.
W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy Pakosławice - Wójt Gminy, wniósł o oddalenie skargi, zasadzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu i oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przywołanego przepisu, umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały.
Podkreślić trzeba, że w przypadku wniesienia skargi przez grupę mieszkańców interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., dający legitymację do zaskarżenia uchwały, przysługiwać powinien indywidualnie zarówno skarżącemu, jak i każdemu z imiennie oznaczonych członków grupy mieszkańców (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego - dalej NSA, z 25 czerwca 2026 r., sygn. akt II OSK 1034/26, umieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej: "CBOiSA" na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast u podstaw legitymacji skargowej wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (art. 101 ust. 2a ustawy).
Z tych też względów, Sąd dwukrotnie wezwał stronę skarżącą reprezentowaną przez M. B. do: wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą jego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia; wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia każdej z osób tworzących grupę mieszkańców, w imieniu której wnosi skargę; a to - stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
W kwestii legitymacji skargowej, wskazać należy bowiem należy, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, opublikowane OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, dostępny w CBOiSA). Skarżący muszą zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia ich prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępne w CBOiSA). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżących, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, dostępny w CBOiSA). W konsekwencji, musi to być interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżących (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie ich praw (pogorszenie ich sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym, owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Cytowany przepis kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przepis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej.
Wymaga również podkreślenia, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej), a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok TK z 3 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, opublikowane OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, a także wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępne w CBOiSA). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżących (por. wyrok NSA z: 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, dostępne w CBOiSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Strona skarżąca musi zatem wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jej prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępny w CBOiSA). Strona zobligowana jest więc wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając ją pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że strona skarżąca, nawet pomimo wezwania, nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Gminy, a tym bardziej okoliczności jego naruszenia. W skardze wywiedziono interes prawny z faktu, że uchwała dotyczy mieszkańców Gminy Pakosławice, albowiem w ich ocenie - uchwała rozpoczyna formalny proces inwestycji polegającej na budowie farm wiatrowych, a inwestycja ta jest niebezpieczna i szkodliwa dla mieszkańców. Uznają oni, że to mieszkańcy są wspólnotą samorządową, a ustrój demokratyczny nie powinien pozwalać na realizację wyłącznie partykularnych interesów naruszających wspólne dobro i godząc w istocie w interes publiczny. Z kolei w piśmie z 9 marca 2026 r. podniesiono, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy zlekceważyła wolę mieszkańców zawartą w petycji, której sednem było nie podejmowanie żadnej czynności zmierzającej do realizowania farm fotowoltaicznych czy elektrowni wiatrowych na terenie Gminy P. Ponadto, Rada przez podjęcie skarżonej uchwały wyraziła zgodę na istotną część powyższego przedsięwzięcia, które jest dla skarżących szkodliwe z uwagi na efekty stroboskopowe, szkodliwe emisje w postaci irytującego dźwięku, czy wydzielanego pola magnetycznego. Uchwała ta narusza także przyrodnicze walory Gminy.
W ocenie Sądu, przedstawione stanowisko skarżących nie wskazuje na występowanie po ich stronie indywidualnego interesu prawnego, tj. dotyczącego każdego ze skarżących indywidualnie. Skarżący w swojej ogólnej argumentacji nie wykazali bowiem w sposób jednoznaczny indywidualnego związku pomiędzy swoją sytuacją życiową (każdego ze skarżących z osobna), a zaskarżoną uchwałą, który uprawniałby ich do wniesienia skargi na tę uchwałę - np. że są właścicielami działek wskazanych w uchwale, bądź graniczących z tymi działkami, a ich prawo własności zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Zdaniem Sądu, stopień ogólnikowości w argumentacji skarżących nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, w jaki konkretny sposób zaskarżona uchwała miałaby naruszać indywidualny interes prawny lub uprawnienie każdego ze skarżących z osobna. Na podstawie analizy treści pism procesowych strony skarżącej można dojść do wniosku, że skarżący są po prostu mieszkańcami Gminy zaangażowanym w sprawy lokalne, co nie świadczy jednak automatycznie o istnieniu indywidualnego interesu prawnego, a wskazuje co najwyżej na występowanie w obronie interesu ogólnego, który nie może uzasadniać zaskarżenia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na odpłatne ustanowienie służebności przesyłu. Nie zasługuje również na aprobatę - w kontekście spełniania przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - argumentacja, że mieszkańcy czują się zlekceważeni przez organ uchwałodawczy, a to wobec zmiany planów w zakresie przedmiotowej inwestycji, albowiem wcześniej organ ten uwzględnił petycję mieszkańców dotyczącą wręcz odmiennego żądania, tj. aby nie były podejmowane żadne czynności zmierzające do realizacji na terenie Gminy farm fotowoltaicznych czy elektrowni wiatrowych. Ustawa o samorządzie gminnym, w przypadku niezadowolenia mieszkańców Gminy z polityki i kierunku działania organów gminy, przewiduje inne formy rozwiązań prawnych. Ustawa ta, zawiera także w rozdziale 10 szeroko rozbudowane regulacje dotyczące nadzoru nad działalnością gminną, który sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Gdyby natomiast podzielić argumentację skarżących wskazywaną jako uzasadnienie legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, to należałoby dojść do przekonania, że w zasadzie każdy podmiot mógłby zaskarżyć każdy akt podejmowany przez organy samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zaś nie to przyświecało ustawodawcy, który uzależnił skuteczność wniesienia skargi od wykazania indywidualnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Dodatkowo dostrzec trzeba, że twierdzenie skarżących o możliwym szkodliwym oddziaływaniu zaskarżonej uchwały na warunki ich życia mają wyłącznie charakter hipotetyczny, kształtujący co najwyżej ich interes faktyczny nie podlegający ochronie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Subiektywne przekonanie o utrudnieniach w życiu codziennym, nie może być zakwalifikowane jako interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Reasumując, skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny czy też uprawnienie. Można tu mówić, co najwyżej, o istnieniu interesu faktycznego. Istnienie jednak takiego interesu faktycznego nie jest wystarczające do skutecznego zaskarżenia uchwały pojętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zaistnieniu okoliczności uzasadniającej odrzucenie skargi, tj. braku naruszenia interesu prawnego stosownie do wymogu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wobec tego skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.
Odnosząc się natomiast do sformułowanego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, że wobec odrzucenia skargi nie mógł zostać nadany bieg temu wnioskowi i nie podlegał on rozpoznaniu, albowiem skarga nie została skutecznie wniesiona. Sąd podziela bowiem pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy skarga została już odrzucona. Wniosek taki może być procedowany wyłącznie wtedy, gdy skarga została skutecznie wniesiona, nie jest obarczona żadnymi brakami formalnymi czy fiskalnymi (albo braki te zostały prawidłowo uzupełnione) i sprawa nadaje się do merytorycznego rozpoznania (por. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. akt II OZ 31/26, CBOiS).
O zwrocie z urzędu uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, stronie zwraca się cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.