I SA/Op 114/25

I SA/Op 114/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik
Tomasz Judecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3, art. 76 par. 1 i par. 3, art. 68 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 728
art. 74 ust. 1-4, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 6, art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 134 par. 1, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. Spółka z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 listopada 2024 r., nr BP.501.1835.2024.2401.OP8.641157 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 lipca 2024 r., nr WITD.DI.0152.VIII1273/10/24, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej K. Spółka z o.o. w O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. Sp. z o.o. w O. (dalej jako: "skarżąca", "strona", "spółka") wniosła skargę na, wydaną z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: "organ", "organ odwoławczy", "GITD"), decyzję z dnia 22 listopada 2024 r., nr BP.501.1835.2024.2401.OP8.641157, utrzymującą w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako: "WITD", "organ I instancji") z dnia 8 lipca 2024 r., nr WITD.DI.0152.VIII1273/10/24 nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili 27 maja 2024 r. w K. kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr. rej. [...]. Pojazdem kierował I. K. wykonując krajowy regularny transport drogowy osób na trasie z O. do K. w imieniu i na rzecz spółki. Kierowca nie posiadał przy sobie i nie okazał zezwolenia na tej trasie jak również żadnego innego zezwolenia. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej nr [...] z dnia 27 maja 2024 r. (dalej także jako: "protokół kontroli").
W efekcie przeprowadzonej kontroli drogowej, pismem z dnia 27 maja 2024 r., WITD zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowanie administracyjnego w zakresie naruszeń opisanych w załączniku nr 1 do protokołu kontroli.
Następnie, decyzją z dnia 8 lipca 2024 r., WITD nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł za niewyposażenie kierowcy w dokument zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie O. - K. jak również żadnego innego zezwolenia, kwalifikując to jako naruszenie lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 728, z późn. zm. - dalej jako: "u.t.d.", "ustawa o transporcie drogowym").
W wyniku wniesionego odwołania, opisaną we wstępie decyzją z dnia 22 listopada 2024 r., GITD utrzymał w mocy decyzję WITD z dnia 8 lipca 2024 r.
W podstawie prawnej decyzji z dnia 22 listopada 2024 r. GITD powołał: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej jako: "k.p.a."); art. 4 pkt 1 i 22, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.
W uzasadnieniu decyzji własnej z dnia 22 listopada 2024 r. GITD przedstawił w pierwszej kolejności przebieg postępowania w tym zarzuty podniesione w odwołaniu. Następnie przytoczył i omówił mające - w jego ocenie - zastosowanie w sprawie przepisy prawa krajowego oraz unijnego. Powołał i omówił w uzasadnieniu prawnym decyzji m.in. regulacje: art. 189a § 2 k.p.a.; art. 4 pkt 1, 7 i 22, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 u.t.d.; lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. Zaznaczył, że zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca jest obowiązany przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych mieć przy sobie i okazać na żądanie odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Stosownie zaś do treści lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dokument.
W uzasadnieniu faktycznym decyzji z dnia 22 listopada 2024 r. GITD nie zanegował prawidłowości przeprowadzenia postępowania kontrolnego i wyjaśniającego oraz ustaleń i ocen przyjętych w uzasadnieniu decyzji WITD z dnia 8 lipca 2024 r. Tym samym przyjął je za podstawę faktyczną własnego rozstrzygnięcia. Za ustalone uznał w szczególności, że: "(...) W toku kontroli ustalono, że kierowca skontrolowanego pojazdu nie posiadał przy sobie i nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób na trasie O. - K. jak również żadnego innego zezwolenia". Powołał się na protokół kontroli drogowej z dnia 27 maja 2024 r. podkreślając jego szczególne znaczenie dowodowe w sprawie jako dokumentu urzędowego, któremu służy domniemanie prawdziwości jego treści i tego co zostało w nim w sposób urzędowy stwierdzone. Według GITD: "(...) z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że strona wykonywała zarobkowy przewóz drogowy osób nie wyposażając kierowcy we wszystkie wymagane dokumenty o których mowa w art. 87 u.t.d. (...) organ I instancji w sposób dostateczny ustalił przebieg kontroli tj. określił (...) stan faktyczny dotyczący stwierdzonego naruszenia, a także przeprowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem przepisów (...) materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony należycie już w momencie kontroli drogowej". W konsekwencji, tak jak organ I instancji ocenił, że strona ponosi odpowiedzialność za popełnienie naruszenia z lp. 1.12 załącznika nr 3 u.t.d. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za zasadne uznał więc GITD utrzymanie w mocy decyzji WITD nakładającej karę pieniężną w wysokości 500 zł.
Na powyższą decyzję GITD z dnia 22 listopada 2024 r. strona wniosła skargę do tut. Sądu. Decyzję zaskarżyła w całości. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz rozporządzenia z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. 2023 poz. 370) polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, w szczególności nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania kierowcy I. K., prowadzące do przyjęcia wniosku, że spółka nie wyposażyła kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d.;
2) art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie ogólnikowego i dowolnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nieprzedstawiającego w sposób dostateczny zasadniczych powodów rozstrzygnięcia;
3) przepisu art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów stanowiącej o obowiązku dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a w następstwie tego dokonanie błędnego przypisania przedsiębiorcy materialnoprawnej podstawy odpowiedzialności, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana przez organ I instancji i organ odwoławczy, w oparciu o który wydano decyzje, wskazywała na wątpliwości dotyczące przypisania przedsiębiorcy stwierdzonych naruszeń.
W uzasadnieniu skargi spółka argumentowała m.in., że w toku kontroli drogowej funkcjonariusz nie żądał w sposób zrozumiały dla kierowcy dokumentów dotyczących wykonywanego przewozu, że kierowca przekazał kontrolerowi dokumenty jakie ten zażądał, tj. wskazujące na przedsiębiorstwo, w imieniu którego kierowca wykonuje przewóz drogowy. Wskazała na wady protokołu (m.in. brak w uwagach wpisów tego, jakie dokumenty kierowca okazał kontrolującym oraz przyczyn odmowy podpisania protokołu). Podkreśliła, że w pojeździe znajdował się wypis z zezwolenia na wykonywanie linii regularnej wraz z rozkładem jazdy oraz wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika, bo dokumenty te kierowca otrzymał przed rozpoczęciem przewozu drogowego.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji GITD i poprzedzającej decyzji organu I instancji, 2) zasądzenie od GITD na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł m.in. o jej oddalenie.
Na rozprawie przed WSA stawił się wyłącznie pełnomocnik spółki, który podtrzymał skargę, wnosząc i wywodząc jak w jej treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji GITD z dnia 22 listopada 2024 r. wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - zwanej dalej: "p.p.s.a.").
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że w niniejszej sprawie nie było kwestionowane w toku postępowania i w skardze, że do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej doszło w rezultacie kontroli drogowej przeprowadzonej przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, że spółka spełnia kryteria przedsiębiorcy oraz przewoźnika drogowego osób, że posiada też zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie O. - K. wraz z zatwierdzonym rozkładem jazdy do ww. zezwolenia oraz, że podlega w swej działalności rygorom wynikającym z przepisów u.t.d. oraz innych przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego oraz zasady wykonywania zawodu przewoźnika drogowego osób. Tym samym dopuszczalne jest stosowanie wobec spółki przepisów zawartych w Rozdziale 11 u.t.d. "Przepisy karne i przepisy o administracyjnych karach pieniężnych". Osią sporu w sprawie jest to, czy w dniu kontroli drogowej, kontrolowany kierowca został wyposażony w zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie O. - K. w kontekście zarzutów wadliwego ustalenie tej okoliczności.
Kontrolę zaskarżonej decyzji należy poprzedzić uwagami prawnymi natury ogólnej.
Sąd zwraca uwagę, że dla każdego postępowania administracyjnego, ma zasadnicze znaczenie należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, co obejmuje przestrzeganie przepisów postępowania regulujących tryb dochodzenia organu do prawdy materialnej, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe zastosowanie prawa materialnego i ustalenie zakresu praw oraz obowiązków strony takiego postępowania. W sytuacji sądowej kontroli decyzji administracyjnej w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Sąd właśnie kwestie dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza wtedy, kiedy - jak w kontrolowanej sprawie - zarzuty takie zostaną w skardze wprost podniesione.
Mając na uwadze powyższe spostrzeżenie w pierwszym rzędzie podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej szereg obowiązków procesowych, których celem jest wyczerpujące wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy a następnie dokonanie ich prawidłowej oceny prawnej. W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością.
Zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej realizuje szereg kolejnych przepisów k.p.a. w tym zasady ogólne ujęte w szczególności w art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony - in dubio pro libertate) i art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organu - także zob. art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, Dz. U. z 2024 r. poz. 236, z późn. zm.).
Nie może przy tym budzić wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów - najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Op 1003/24).
Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej są dalsze regulacje procesowe rządzące postępowaniem dowodowym m.in.: zobowiązujące organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.) oraz ustanawiające, obok innych wymogów dotyczących decyzji administracyjnej, obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno bowiem stwarzać możliwość kontroli przez stronę, organ wyższego stopnia, a także sąd administracyjny prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz przesłanek faktycznych i prawnych jakimi kierował się.
Nie budzą też wątpliwości Sądu te ogólne rozważania GITD, w których organ, za judykaturą, wskazał na znaczenie, w sprawach takich jak rozpoznawana, protokołu sporządzanego podczas przeprowadzanej kontroli drogowej (por. NSA w wyrokach: z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1157/18; z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1157/18). Ma też rację GITD, że sporządzany w toku kontroli drogowej protokół jest, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumentem urzędowym przewidzianym przez ustawę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 6/20). To ostatnie zastrzeżenie rzeczywiście powoduje, że protokół z kontroli korzysta z "podwyższonej" mocy dowodowej w zakresie jego treści. Zgodnie bowiem z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku, w razie uzasadnionych wątpliwości, co do zgodności z prawdą materialną, przeprowadzenia przeciwdowodu. Przepisy procedury administracyjnej nie wyłączają bowiem możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach (por. art. 76 § 3 k.p.a.). Wyklucza się tylko gołosłowne wyrażanie wątpliwości co do treści dokumentów publicznych i ich kwestionowanie. Natomiast jeżeli strona kategorycznie twierdzi, że treść dokumentu urzędowego jest niezgodna z faktami, podważa jego wiarygodność i proponuje dowody, to twierdzenie jej muszą być zweryfikowane a dowody dopuszczone.
Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza przy tym ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 433/23 i powołane w nim poglądy wyrażane w literaturze prawniczej).
Ponadto fakty ustalone w protokole sporządzonym podczas przeprowadzanej kontroli drogowej mogą być obalone przez wykazanie sporządzenia tego dokumentu z naruszeniem prawa (por. NSA w wyroku z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 6/20) skoro, jak wynika z art. 76 § 1 k.p.a., walor dokumentu urzędowego ma dokument sporządzony w przepisanej prawem formie. Jako podstawowy dowód, wyznaczający granice stanu faktycznego sprawy, protokół z kontroli drogowej winien być sporządzony prawidłowo.
Sporządzenie protokołu kontroli drogowej znajduje umocowanie w treści art. 74 u.t.d. Należy zauważyć, odwołując się w tym zakresie do treści art. 74 ust. 2 u.t.d., że kontrolowanemu przysługuje prawo odmowy podpisania protokołu, jednakże w każdym przypadku odmowa złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna być odnotowana w protokole ze wskazaniem jej przyczyny. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia (art. 74 ust. 4 u.t.d.). Urzędowy wzór protokołu z kontroli określony w załączniku nr 1 do rozporządzeniu z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. poz. 370 z późn. zm.) zawiera odrębną rubrykę pn. "Uwagi do protokołu, w tym dotyczących odmowy podpisania protokołu, omówienie przyczyn, dla których odmówiono podpisania protokołu".
W tym miejscu należy także podkreślić, że również z treści art. 68 § 2 k.p.a. wynika, iż jedną z zasad dotyczących sporządzania protokołu kontroli w postępowaniu administracyjnym, jest to, że odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole.
Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi, dostrzegł.
Protokół z kontroli został sporządzony z naruszeniem powołanych wyżej przepisów określających jego formę. Umknęło bowiem uwadze GITD brak omówienia w protokole kontroli przyczyn odmowy podpisania protokołu przez kierowcę.
W protokole kontroli w rubryce pn.: "Uwagi do protokołu, w tym dotyczących odmowy podpisania protokołu, omówienie przyczyn, dla których odmówiono podpisania protokołu" odnotowano jedynie dwa zdania, tj.: "(...) Kierowca odmówił przyjęcia mandatu karnego. Kierowca odmówił podpisania protokołów kontroli i załączników".
Brak omówienia przyczyn odmowy złożenia podpisu na protokole kontroli przez kierowcę upoważnia do stwierdzenia, że dokument ten nie odpowiada wymogom dokumentu urzędowego określonym w art. 74 ust. 1 - 4 ustawy o transporcie drogowym, art. 68 § 2 k.p.a. i załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego.
Przy czym należy wyraźnie zastrzec, że sama odmowa popisania protokołu kontroli drogowej przez kontrolowanego kierowcę (brak podpisu) nie umniejsza jeszcze wartości dowodowej protokołu bez podpisu. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy usterka ta, w kontekście innych jego wad, w tym braku opisu przebiegu kontroli, który pojawił się dopiero w uzasadnieniu faktycznym decyzji WITD z dnia 8 lipca 2024 r., opisu przeciwnego do przedstawionego w wyjaśnieniach złożonych przez spółkę w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r., czyni opisaną wadliwość za wystarczającą do uznania, że w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia przez organ zasad prowadzenia postępowania dowodowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi braki w ustaleniu faktycznego przebiegu kontroli drogowej.
Sąd z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) zauważył, że opis przebiegu kontroli drogowej WITD, wykraczający poza ustalenia protokołu kontroli, zamieszczono dopiero w uzasadnieniu faktycznym decyzji WITD z dnia 8 lipca 2024 r. Stwierdzono w niej m.in., cyt. "(...) kierowca, pomimo że jest obywatelem innego państwa, w trakcie kontroli zrozumiał i wiedział gdzie w pojeździe znajduje się wypis z licencji (...), który okazał, natomiast pomimo wyraźnego polecenia kontrolującego inspektora, kierowca nie okazał wypisu z zezwolenia (...) wraz z rozkładem jazdy. W przypadku gdy kierowca nie zrozumiałby poleceń osoby kontrolującej, nie wiedział jaki dokument miał okazać, bądź gdzie w pojeździe dany dokument się znajduje, wówczas zgodnie z art. 87 ust. 6 u.t.d. miał prawo skontaktować się z pracodawcą (...) Ponieważ kierowca w trakcie kontroli kontaktował się telefonicznie (z - dopisek Sądu) pracodawcą a mimo to nie okazał wymaganego przy kontroli dokumentu stwierdzono naruszenie z zał. 3 do u.t.d. lp. 1.12 (...)" i nałożono karę w kwocie 500 zł.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że wskazany przez WITD przepis art. 87 ust. 6 u.t.d. stanowi, że podczas kontroli drogowej kierowca może kontaktować się z siedzibą przedsiębiorcy, na rzecz którego wykonuje przewóz, jego zarządzającym transportem lub inną osobą lub podmiotem, aby przed zakończeniem kontroli drogowej przedstawić wszelkie dowody, których obecności nie stwierdzono w pojeździe; pozostaje to bez uszczerbku dla obowiązków kierowcy dotyczących zapewnienia właściwego stosowania tachografu i obowiązku posiadania w pojeździe dokumentów, o których mowa w ust. 1, 2 i 4.
Przytoczone w uzasadnieniu decyzji WITD z dnia 8 lipca 2024 r. ustalenia faktyczne, obrazujące - według organu - faktyczny przebieg kontroli drogowej, mają dowodzić, że w jej toku przekazano kierowcy informację dotyczącą zakresu jej przeprowadzenia, że wyraźnie zażądano przedstawienia spornych dokumentów, których obecności nie stwierdzono w pojeździe, że w tym celu kierowca nawet kontaktował się telefonicznie z pracodawcą. Organ zakwalifikował je za istotne ustalenia w sprawie skoro sam przytoczył je w opozycji do twierdzeń spółki z jej pisma z dnia 24 czerwca 2024 r. Jednak ustalenia te nie wynikają z protokołu kontroli ani z żadnego innego dowodu. Po sporządzeniu protokołu organy obu instancji nie przeprowadziły żadnych innych dowodów zawierających tego rodzaju ustalenia faktyczne (np. przesłuchanie inspektorów, kierowcy).
Podkreślić należy, że przedstawiony w decyzji WITD z dnia 8 lipca 2024 r. przebieg kontroli drogowej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście hipotezy normy prawnej z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. w zw. z lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. tego, czy przewoźnik wyposażył kierowcę w wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Wskazane przez organ okoliczności faktyczne jednocześnie są jednocześnie sporne. Skarżąca, w toku postępowania administracyjnego i w skardze do Sądu, konsekwentnie podnosi m.in., że kierowca autobusu został zaopatrzony w wymagany prawem dokument (w zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie O. - K.) i przekazał kontrolerowi dokumenty takie jakie ten zażądał (k. 10, 11 i 19 akt admin.).
Reasumując z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że kontrola drogowa miała przebieg jak opisany w decyzji WITD z dnia 8 lipca 2024 r. utrzymanej w mocy przez GITD. Nie wiadomo w jaki sposób ustalono taki jej przebieg. Organy obu instancji nie przedstawiły na te okoliczności dowodów. Zaniechania w tym zakresie naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Sąd zauważył, że w świetle argumentacji spółki wymaga też wyjaśnienia fakt odnotowania w protokole kontroli, cyt. "(...) Do protokołu kierowca (...) nie wnosi zastrzeżeń". Jeśli bowiem nie wnosi zastrzeżeń a jednocześnie odmawia złożenia podpisu pod protokołem i załącznikami, to organ sprzeczność tę winien logicznie wytłumaczyć.
Dostrzec z urzędu należy, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W stanie sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, została powiadomiona o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (k. 7 akt admin.). Dalej jednak WITD oraz GITD nie umożliwiły stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Spółka, pomijając wniesione środki zaskarżenia, tylko raz (w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r.) złożyła wyjaśnienia (k. 10 - 11 akt admin.). Należy przy tym zauważyć, że wspomniane pismo strony zostało złożone w związku z wszczęciem postępowania administracyjnego, a nie w związku z zakończeniem przez organ postępowania wyjaśniającego. Wyjaśnienia, zawarte w jej piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r., jasno przy tym wskazują na okoliczności negujące ustalenia protokołu kontroli. Podpisany pod pismem Prezes Zarządu M. D. podnosi m.in., że kierowca I. K. był wyposażony we wszystkie dokumenty, oferując tym samym swoją wiedzę o spornych faktach.
W ocenie Sądu skarżąca w prowadzonym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym ma prawo do wykazywania m.in., że wbrew ustaleniom protokołu kontroli nie popełniła zarzucanego naruszenia negując tym samym spełnienie przesłanek nałożenia kary. Jeśli podważa wiarygodność dokumentu urzędowego (tu: poprzez ww. braki formalne protokołu) i powołuje się na fakty przeczące ustaleniom kontroli drogowej, wskazuje swoich pracowników jako tych, którzy dysponują stosowną wiedzą w tym zakresie, przeciwną do ustaleń protokołu kontroli, to nie było możliwe stwierdzenie jej odpowiedzialności i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, bez uprzedniego przeprowadzenia zaoferowanych w ten sposób dowodów osobowych (przesłuchania w charakterze świadków jej pracowników) co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie było sprzeczne z prawem. Dopiero wówczas organ może rozważyć ich moc dowodową wespół z innymi dowodami (np. przesłuchaniem inspektorów), a następnie dokonać ustaleń na ich podstawie bądź wskazania przyczyn ich pominięcia.
Zaznaczyć należy, że wyjaśnienia i dowody zostały zaoferowane przez spółkę w toku postępowania dowodowego i w reakcji na wyraźne wezwanie WITD z dnia 27 maja 2024 r. do przedstawienia cyt. "(...) wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień dotyczących stwierdzonych naruszeń zawartych w protokole kontroli" (k. 7 akt admin.). Spółka zareagowała na to wezwanie. Tymczasem zaoferowane przez nią wyjaśnienia i dowody nie zostały uwzględnione, co uzasadniono m.in. tym, że kontrola drogowa miała przebieg jak opisany w decyzji WITD z dnia 8 lipca 2024 r., czyli inny niż zaprezentowany w wyjaśnieniach spółki. Organy obu instancji same nie przedstawiły jednak na to dowodów. W ocenie Sądu powyższe jasno wskazuje, że istniała konieczność przeprowadzenia czynności dowodowych w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym. Zaniechanie w tym zakresie uniemożliwiło spółce czynny udział i wykazanie okoliczności przeciwnej, co narusza art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a.
Reasumując na tle całokształtu stanu sprawy okoliczności faktyczne nie zostały należycie wyjaśnione i utrwalone w aktach sprawy. Zatem słuszne są zarzuty spółki dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w tym: art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., nie pozwalał na tym etapie na przyjęcie, w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie normy prawa materialnego płynącej z art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. w zw. z lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.
Zaznaczyć należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organów we właściwym gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego.
Zaskarżona decyzja GITD została więc wydana z naruszeniem omówionych przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. GITD nie dostrzegł przy tym identycznej wadliwości tkwiącej w utrzymanej w mocy decyzji WITD. W konsekwencji decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w pkt. 1 sentencji wyroku.
Z tych samych przyczyn - w ocenie Sądu - podjęte przez organy orzekające w tej sprawie rozstrzygnięcie (nałożenie administracyjnej kary pieniężnej), przypisujące stronie skarżącej bezsporne dopuszczenie się omawianego naruszenia, z jednoznacznym wykluczeniem ewentualnych okoliczności egzoneracyjnych na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d, było co najmniej przedwczesne. Oparte zostało bowiem na niedokładnie wyjaśnionym w sprawie stanie faktycznym.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organy obu instancji powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, sformułowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).