I SA/Op 1130/24

I SA/Op 1130/24 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Remigiusz Mazur
Tomasz Judecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1394
art. 16
Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości
Dz.U. 2023 poz 1047
art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140n ust. 4, art. 140mb pkt 2
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 568
art. 1 pkt 17
Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 31i ust. 1 i ust. 2, art. 15 zzzzzn2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189f par. 1 pkt 1, art. 12, art. 189c, 7, art. 7b, art. 8, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 28 lutego 2024 r., nr SKO.40.3562.2023.dr w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr KT.II.5410.6.337.2021.AP.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. J. (zwanego dalej: "skarżącym" lub "stroną") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej: "SKO", "Kolegium", "organem odwoławczym" lub "organem drugiej instancji") z dnia 28 lutego 2024 r., nr SKO.40.3562.2023.dr, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego (dalej także: organ I instancji) z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr KT.II.5410.6.337.2021.AP, w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu marki [...] o nr rej. [...].
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 18 maja 2021 r. Starosta Nyski zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za niezawiadomienie organu o zbyciu pojazdu marki [...], nr rej. [...], w ustawowym terminie. Organ pierwszej instancji ustalił, że I. G. i M. J. dokonali zbycia ww. pojazdu na mocy umowy sprzedaży z dnia 26 maja 2020 r., zaś zawiadomienie o zbyciu pojazdu wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Nysie w dniu 26 maja 2021 r.
Decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. Starosta Nyski, działając na postawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., na dzień wydania zaskarżanej decyzji Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 140 mb pkt 2, art. 140n ust. 1 i ust. 2a w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, ze zm. - na dzień wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, ze zm. - zwanej dalej: "u.p.r.d." lub "ustawą"), oraz w związku z art. 31i ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm. - zwanej dalej: "ustawą COVID-19"), orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 300 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 180 dni.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 20 września 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Następnie, pismem z dnia 10 listopada 2021 r. Starosta Nyski zawiadomił stronę w trybie art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 4 ustawy COVID-19, o uchybieniu 180-dniowego terminu na zawiadomienie o zbyciu pojazdu i wyznaczył trzydziestodniowy termin na złożenia wniosku o przywrócenie terminu.
Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Starosty Nyskiego o przywrócenie terminu do wykonania czynności w postaci zawiadomienia o zbyciu pojazdu. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r., Starosta Nyski odmówił przywrócenia terminu. Postanowienie to, wobec jego niezaskarżenia, stało się ostateczne.
Starosta Nyski, rozpatrując po raz kolejny sprawę, decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r. orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 300 zł z tytułu naruszenia obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 180 dni.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, opisaną we wstępie decyzją z dnia 28 lutego 2024 r. SKO w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji własnej Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania. W uzasadnieniu prawnym przytoczyło i omówiło mające w sprawie zastosowanie przepisy, w tym: art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140mb pkt 2 i art. 140n ust. 1, 2a i 4 ustawy prawo o ruchu drogowym; art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1394); art. 15zzzzzn2 ust. 1 oraz art. 31i ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy COVID-19. Omówiło szczegółowo zakres zastosowania działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne". Kolegium wyjaśniło zastosowanie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania skutków kradzieży tożsamości.
Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Kolegium przypomniało, że skarżący dokonał zbycia pojazdu 26 maja 2020 r., wobec czego w sprawie znajduje zastosowanie art. 31i ustawy COVID-19. Oznacza to, że termin na dokonanie stosownego zawiadomienia wynosił 180 dni, a jego ostatni dzień przypadał na 22 listopada 2020 r. Tymczasem zawiadomienie o zbyciu pojazdu nastąpiło dopiero 26 maja 2021 r., a więc po ustawowym terminie. Okres opóźnienia wyniósł 184 dni, co skutkowało wymierzeniem przez organ I instancji kary w wysokości 300 zł, nieco powyżej minimum ustawowego, mieszczącej się w przewidzianych granicach, z uwzględnieniem właściwych przesłanek (art. 140n ust. 4 u.p.r.d.).
Rozważając możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f ust. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stwierdziło Kolegium, że strona zaprzestała naruszenia prawa w dniu 26 maja 2021 r., gdy dokonała zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Ustalenie to otwiera drogę do analizy przesłanki "znikomej wagi naruszenia". Podkreśliło, że ustawodawca nie sprecyzował, jakimi kryteriami należy się kierować przy ocenie "znikomości wagi naruszenia prawa", dlatego w praktyce często stosuje się pomocniczo zasady prawa karnego - analizując m.in. rodzaj i wagę naruszonego dobra, sposób i okoliczności czynu, a także motywację sprawcy.
Kontynuując wskazało, że obowiązek zawiadomienia o zbyciu pojazdu służy zapewnieniu aktualności danych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i zwiększeniu transparentności obrotu pojazdami. Niedopełnienie tego obowiązku godzi w funkcje gwarancyjne rejestrów publicznych. W przedmiotowej sprawie naruszenie utrzymywało się przez 184 dni, co oznacza, że dobro chronione przez ustawodawcę doznało istotnego uszczerbku. Kolegium zauważyło też, że w pewnych przypadkach przekroczenie terminu mogłoby być usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy, jednak strona takich okoliczności nie wskazała. Nie można również uznać, że brak negatywnych skutków dla osób trzecich automatycznie świadczy o znikomej wadze naruszenia, gdyż dane w rejestrach publicznych mają charakter systemowy, a ich nieaktualność narusza zasady pewności obrotu prawnego.
W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że przesłanki z art. 189f k.p.a. nie zostały spełnione, co uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, biorąc pod uwagę brak uzyskania przez stronę korzyści majątkowej, jednokrotność naruszenia, a także długi okres opóźnienia w wykonaniu obowiązku zgłoszenia zbycia pojazdu 184 dni (zakres naruszenia) Kolegium uznało, że wysokość nałożonej kary pieniężnej - 300 zł, wymierzonej w kwocie odbiegającej od kary minimalnej o 100 zł (przy regulacji ustawowej przewidującej tę karę w przedziale od 200 zł do 1 000 zł), za adekwatną i uzasadnioną oraz spełniającą wytyczne wynikające z art. 140n ust. 4 u.p.r.d.
Nie godząc się z powyższą decyzją M. J. wniósł skargę do tut. Sądu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez organ drugiej instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 6 i art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie podczas wydawania zaskarżonej decyzji części zarzutów skarżącego i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji oraz ograniczenia uzasadnienia do powtórzenia twierdzeń organu I instancji; art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1, art. 189a § 1 oraz art. 189d k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
Mając na uwadze powyższe, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W motywach skargi zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty do zarzutów przedstawionych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu - jak prawidłowo stwierdziło Kolegium - obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Stosownie bowiem do art. 16 ustawy dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ograniczania niektórych skutków kradzieży tożsamości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1394 - zwanej dalej: ustawą nowelizującą), zmieniającej z dniem 1 stycznia 2024 r. treść przepisów mających zastosowanie w sprawie, do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb ustawy zmienianej w art. 2 (tj. Prawa o ruchu drogowym), wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym.
W rozpoznawanej sprawie Starosta Nyski wszczął z urzędu postępowanie zawiadomieniem z dnia 18 maja 2021 r. i zakończył je decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r., od której skarżący wniósł odwołanie, a zatem wobec braku ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Stosownie zaś do art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 1 000 zł. Natomiast ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy (art. 140n ust. 4 u.p.r.d.).
Wyjaśnienia wymaga, że termin określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. został czasowo zmieniony na podstawie art. 31i ustawy COVID-19, który został dodany przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), z mocą obowiązującą od 31 marca 2020 r.
Zgodnie z art. 31i ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2020 r.:
1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym;
2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1.
Wedle art. 31i ust. 2 ustawy COVID-19 przepisy ust. 1 stosuje się:
1) do pojazdu, niebędącego nowym pojazdem, sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw;
2) do pojazdu zarejestrowanego nabytego lub zbytego nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.
Z powyższego wynika, że przepis art. 31i ustawy COVID-19 miał zastosowanie z mocą wsteczną do pojazdu zarejestrowanego nabytego lub zbytego nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 31 marca 2020 r., a więc w okresie od dnia 1 marca 2020 r. W przedmiotowej sprawie skarżący zbył pojazd w dniu 26 maja 2020 r., a zatem już po ogłoszeniem stanu epidemii, wprowadzonym rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491, ze zm.), poprzedzonym ustawą covidową z dnia 2 marca 2020 r. oraz po wejściu w życie (z dniem 31 marca 2021 r.) ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568). Zgodnie zatem z art. 31i ustawy COVID-19, zobligowany był zgłosić zbycie przedmiotowego pojazdu w terminie 180 dni, licząc od 26 maja 2020 r., tj. do 22 listopada 2020 r. Tymczasem zawiadomienie o zbyciu wpłynęło do organu w dniu w dniu 26 maja 2021 r., a zatem okres opóźnienia wyniósł 184 dni, co też zostało prawidłowo ustalone przez Kolegium.
Dostrzec należy nadto, że ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią COVID-19 zabezpieczył interes stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenia terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby obowiązek nałożenia na stronę kary pieniężnej. Przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 wprowadził szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii. W przedmiotowej skarżący złożył skutecznie w tym zakresie wniosek, jednakże prawomocnym postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r. Starosta Nyski odmówił przywrócenia terminu na wykonanie obowiązku zawiadomieniu organu o zbyciu pojazdu.
Opisany powyżej, obligatoryjny tryb przywrócenia terminu materialnoprawnego, został zatem wyczerpany.
Sąd dalej dostrzegł, że Kolegium w rozważaniach uzasadnienia decyzji własnej skoncentrowało się na ustaleniach i ocenie co do braku możliwości zastosowania w sprawie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Była i jest to nadal zasadnicza oś sporu. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, organy obu instancji trafnie uznały, że w przypadku skarżącego nie można mówić o znikomej wadze naruszenia prawa w kontekście przesłanek odstąpienia od nałożenia kary opisanych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Także i to stanowisko należy uznać za prawidłowe. Sąd uznał, że organ odwoławczy, oceniając kwestię znikomości naruszenia prawidłowo ocenił, że waga naruszenia obowiązku ustanowionego w art. 78 ust. 2 pkt 1 u.p.r.d. nie mogła być oceniona jako znikoma w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, kiedy ustawodawca nakazuje wymierzenie kary w granicach ustawowego zagrożenia wynoszącego minimalnie 200 zł. W kontekście powyżej powiedzianego Sąd za zasadne uznał więc stanowisko Kolegium, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowała się pierwsza z przesłanek do zastosowania wobec skarżącego art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Dalej Sąd skontrolował zaskarżoną decyzję w zakresie ustalania wysokości kary pieniężnej i uznał, że narusza ona jednak prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przesłanki miarkowania kary zostały określone w art. 140n ust. 4 u.p.r.d. Przepis ten nakazuje, przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, uwzględnić: zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy.
W tym zakresie organ I instancji ustalił i ocenił, iż: "(...) ustawodawca wysokość kary przewidział w granicach od 200 zł do 1 000 zł, a zatem zastosowana wobec strony kara mieści się w dolnym pułapie, właśnie ze względu na pierwsze naruszenie oraz brak korzyści finansowych uzyskanych w związku z naruszeniem przepisów ustawy. Natomiast długość przekroczenia terminów spowodowała, że nie nałożono kary w najniższej możliwej wysokości, tj. 200 zł, bowiem taką karę organ stosuje wobec osób, które naruszyły ten termin zgłoszenia o mniejszą ilość czasu (np. 30 dni)". Kolegium utrzymało w mocy tę argumentację. Zwróciło uwagę, na "(...) brak uzyskania przez stronę korzyści majątkowej z naruszeniem prawa oraz jego jednokrotność, z drugiej strony zaś fakt, że opóźnienie w wykonaniu obowiązku zgłoszenia przez stronę zbycia pojazdu (...) - obejmowało długi okres - 184 dni (zakres naruszenia), wysokość kary minimalnej o 100 zł (przy regulacji ustawowej przewidującej tę karę w przedziale od 200 do 1 000 zł), należy uznać za adekwatną i uzasadnioną oraz spełniającą wytyczne wynikające z art. 140n ust. 4 p.r.d.".
Choć ocena Kolegium mieści się nominalnie w ramach jednej z przesłanek z art. 140n ust. 4 u.p.r.d., tj. "zakres naruszenia", to zdaniem Sądu, nie można uznać za prawidłową lakoniczną argumentację uzasadnienia decyzji Kolegium, wydawaną w ramach jednak uznania administracyjnego, a kwalifikującą długi okres naruszenia - 184 dni - spornego obowiązku jako sam w sobie adekwatny i uzasadniony do wymierzenie skarżącemu kary 300 zł, tj. w wyższej wysokości niż jej dolny próg 200 zł.
Z akt administracyjnych wynika niewątpliwie, że przedmiotowe naruszenie było jedynym naruszeniem, którego dopuścił się skarżący. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika również, że organ ustalił brak korzyści finansowej uzyskanej z tytułu naruszenia ustawy. Jednakże pomimo niestwierdzenia takiej korzyści i jednokrotnego naruszenia uznano, że pozostałe przesłanki przemawiały same w sobie w wystarczającym stopniu za ustaleniem kary w przyjętej wysokości.
W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło refleksji, czy wobec skarżącego, który z powodu uchybienia obowiązkowi zawiadomienia, co do pojazdu sprzedanego 26 maja 2020 r., konieczne było wymierzenie kary w wyższej wysokości niż minimalna 200 zł. Kolegium (w tym i organ I instancji) przy miarkowaniu wysokości kary, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wadliwie odniosło się do innych, już ustalonych i niespornych okoliczności, a mieszczących się w ramach dyrektywy wymiaru kary wyrażonej w przesłance "zakresu naruszenia".
Skarżący podnosił w toku postępowania, co nie było kwestionowane przez organy, że nowy właściciel pojazdu niezwłocznie poinformował Starostę Nyskiego o jego nabyciu. Skutkowało to przerejestrowaniem pojazdu i zmianami w systemie CEPIK (por. pismo skarżącego z dnia 25 maja 2021 r.). Nabywca zawiadomił Starostę Nyskiego o nabyciu pojazdu już w czerwcu 2020 r. Przy piśmie Starosty Nyskiego z dnia 18 maja 2021 r. znajduje się umowa sprzedaży pojazdu z dnia 26 maja 2020 r. Na umowie została zamieszczona adnotacja pracownika Starostwa o zarejestrowaniu pojazdu już 30 czerwca 2020 r. Starosta od czerwca 2020 r. miał zatem wiedzę o zbyciu spornego pojazdu i pomimo upływu terminu 22 listopada 2020 r. wszczął postępowanie dopiero po blisko kolejnych 6 miesiącach, tj. pismem z dnia 18 maja 2021 r.
W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy Kolegium nie wykazało dostatecznie, że zasadnym było wymierzenie kary w wyższej wysokości niż dolna granica, a w dodatku po tak znacznym upływie czasu od wykonania ciążącego na stronie obowiązku, tj. po przeszło czterech latach od momentu zaprzestania naruszenia. Kolegium nie przedstawiło przekonywującej argumentacji, że uchybienie to wywołało tak negatywne konsekwencje dla dóbr prawnie chronionych, że "(...) godzi w funkcje gwarancyjne rejestrów publicznych" w takim stopniu, aby wymierzenie kary w wysokości wyższej niż jej dolna granica było uzasadnione okolicznościami sprawy. W uzasadnieniu decyzji nie ma niezbędnych ocen i wyważeń wszystkich okoliczności, w jakich do naruszenia doszło, w tym podawanych wprost przez stronę jako usprawiedliwiających powody zaniechania. Samo zestawienie okresu opóźnienia skarżącego z okresem, jaki był potrzebny dla organu do wszczęcia postępowania (po blisko sześciu miesiącach) i wydania ostatecznej decyzji (po czterech latach) wskazuje, że nie traktował on sprawy w sposób wymagający jej niezwłocznego rozstrzygnięcia zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Dowodzi to, że wymierzana kara nie miała prewencyjnego znaczenia jako służąca zapewnieniu aktualności i integralności danych zawartych w prowadzonych przez organ rejestrach, które zostały zaktualizowane w oparciu o zgłoszenie dokonane w czerwcu 2020 r., oraz że "zakres naruszenia" nie był kwalifikowany przez organ jako znaczący skoro w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 sierpnia 2023 r. przyznano, że "(...) W niniejszej sprawie niezawiadomienie o zbyciu pojazdu w ustawowym terminie może i nie wywołało negatywnych skutków w obszarze dóbr prawnie chronionych, ale tylko dlatego, że nabywca w ustawowym terminie wywiązał się ze swojego obowiązku. W (...) CEPiK 2,0 figuruje nowy właściciel - nabywca pojazdu".
Na tym tle wadliwie oceniono, że brak uzyskania korzyści finansowych oraz jednokrotność analizowanego naruszenia prawa nie może być w sprawie okolicznością łagodzącą wymiar administracyjnej kary pieniężnej.
Zdaniem Sądu organy obu instancji pominęły też istotną okoliczność, która mieści się w dyrektywie wymiaru kary z art. 140n ust. 4 u.p.r.d., tj. w przesłance "zakresu naruszenia", jako wskazówki przy ustalaniu wysokości kary.
W ocenie Sądu istotną wskazówką w zakresie miarkowania wysokości kary w rozpoznawanej sprawie jest zamierzenie ustawodawcy, aby w stanie prawnym po dniu 1 stycznia 2024 r. kara za omawiany delikt była ustalona sztywno w kwocie 250 zł. Mimo iż nowy stan prawny nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie z mocy powołanych wyżej przepisów intertemporalnych, to jednak znaczne obniżenie przez ustawodawcę wymiaru ewentualnej kary z zakresu od 200 zł do 1 000 zł do obecnie nieprzekraczalnego poziomu 250 zł, tj. do poziomu niewiele wykraczającego ponad minimum określone w przepisach dotychczasowych, powinno stanowić rodzaj wskazówki interpretacyjnej przy miarkowaniu tejże kary na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. w ramach dyrektyw wymiaru kary z art. 140n ust. 4 u.p.r.d. Skoro bowiem wolą ustawodawcy było obniżenie wymiaru przedmiotowej kary to okoliczność ta nie powinna zostawać poza zakresem okoliczności rzutujących na uznanie organu.
Skład Sądu podziela i przytacza w dalszej części uzasadnienia pogląd prawny wyrażony przez WSA w Opolu w wyroku z dnia 5 grudnia 2024 r. w sprawie sygn. akt I SA/Op 977/24, którego argumentacja zachowuje w części swój walor prawny także w przedmiotowej sprawie.
W tym miejscu dostrzec należy, że od dnia 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe zasady odpowiedzialności administracyjnej za niezawiadomienie przez właściciela pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej właściwego starosty o zbyciu tego pojazdu w terminie nieprzekraczającym 30 dni. W ustawie nowelizującej przepisy przejściowe kolejno stanowią, że: w przypadku gdy pojazd został: 1) sprowadzony z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej, 2) sprowadzony z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej, 3) nabyty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – przed dniem 1 stycznia 2024 r., do spraw związanych z rejestracją oraz zawiadamianiem o zbyciu albo nabyciu pojazdu stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym (art. 14). Do postępowań o rejestrację pojazdów, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym (art. 15). Nadto do postępowań w sprawach nakładania kar pieniężnych, o których mowa w art. 140mb ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2, w brzmieniu dotychczasowym (art. 16).
Art. 140n ust. 6 u.p.r.d. zmieniony został mocą art. 2 pkt 10 lit. b ustawy zmieniającej. Dodano przepis wyraźnie wyłączający stosowanie przy nakładaniu kar przepisów art. 189d - art. 189f k.p.a. Ustawodawca nie wyłączył ze stosowania art. 189c k.p.a. Zgodnie z art. 189c k.p.a. jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.
Kluczowe - dla istoty sporu - jest to, że za niezawiadomienie właściwego starosty o zbyciu pojazdu w ustawowym terminie ustawodawca przewidział obecnie karę w sztywnej wysokości 250 zł, którą należy nałożyć na podmiot, który dopuścił się zaniechania. Ponadto do orzekania o tego rodzaju karach pieniężnych obecnie wyłączono możliwość zastosowania przepisów art. 189d - art. 189f k.p.a., ale - o czym powyżej - nie wyłączono art. 189c k.p.a.
Przypomnieć należy, że regulacja art. 189c k.p.a. została wprowadzona przy okazji dużej nowelizacji k.p.a. w 2017 r. na wzór tej, która obowiązuje przy odpowiedzialności karnej i karnej skarbowej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej k.p.a., wprowadzenie do polskiego porządku prawnego ogólnych zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych poprzez dodanie działu IVa k.p.a., w tym także art. 189c k.p.a., ma zapewnić jednolite standardy traktowania jednostek oraz zagwarantować, że wymierzane kary będą racjonalne i odpowiadające wadze popełnionego naruszenia (Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183, Sejm VIII kadencji, https://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/druk.xsp?nr=1183). W uzasadnieniu podkreślono, że administracyjna kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana, a przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej powinno być wystąpienie subiektywnego elementu zawinienia.
W świetle powyższego, jako prawidłowa jawi się konstatacja, że w przypadku wszczęcia pod rządami znowelizowanego Prawa o ruchu drogowym postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podmiot, który nie dopełnił obowiązku zawiadomienia właściwego starosty w terminie nieprzekraczającym 30 dni o zbyciu pojazdu, gdy uchybienie temu obowiązkowi nastąpiło przed dniem 1 stycznia 2024 r., co do zasady należy stosować przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu organy przy wymiarze kary zobowiązane są jednak uwzględniać normę wywiedzioną z art. 189c k.p.a., nakazującą stosowanie ustawy nowej.
W literaturze fachowej podnosi się, że oznacza ona, iż rozpoznając tego typu sprawy, organy administracji publicznej powinny każdorazowo dokonać oceny, która z regulacji będzie w danym stanie faktycznym względniejsza dla sprawcy naruszenia prawa. Stosowanie ustawy korzystniejszej nie może polegać na ocenianiu konkurujących ustaw z punktu widzenia korzystności dla późniejszego adresata decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w oderwaniu od okoliczności konkretnej sprawy, bowiem wskazanie regulacji względniejszej wymaga przede wszystkim ustalenia całokształtu konsekwencji, jakie pociąga za sobą zastosowanie każdej z porównywanych z punktu widzenia art. 189c k.p.a. ustaw (tak: C. Siermińska-Warczak, Studia Prawnoustrojowe, UWM, s. 465 i n., Problemy w zakresie orzekania o administracyjnej karze pieniężnej za brak zawiadomienia o zbyciu pojazdu po nowelizacji Prawa o ruchu drogowym. Studia Prawnoustrojowe, (66), https://doi.org/10.31648/sp.10448, a także przywołana tam literatura).
Uwagi te są istotne albowiem, po pierwsze - kara z art. 140mb pkt 2 u.p.r.d. nie ma charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim prewencyjny, a zatem należy rozważyć, czy nałożenie kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawowy - poprawy warunków obrotu pojazdami, czy nie naruszałoby wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu; po drugie - skoro po nowelizacji przepisów Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2024 r. ustawodawca, przyjął za wystarczające z punktu widzenia realizacji celów ustawy nałożenie kary w jednej sztywnej wysokości 250 zł, to zdaniem Sądu, świadczy o tym, że wymierzanie kary wyższej za niezgłoszenie zbycia pojazdu zostało przez samego ustawodawcę ocenione jako mało istotne z punktu widzenia realizacji celów informacyjnych, w tym zapewnienia aktualności i integralności danych zawartych w rejestrach, o których była mowa wyżej. W ocenie Sądu ta okoliczność prawna powinna zostać zatem wzięta pod uwagę przy ocenie miarkowania kary za delikt ujawniony w niniejszej sprawie.
Dostrzec należy również, że zgodnie z przepisem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma a strona zaprzestała naruszania prawa. W wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 376/22, NSA przyjął, że fakt dokonywania przez dany podmiot profesjonalnego obrotu jest niewystarczającym argumentem do odmowy zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Przy ocenie wagi naruszenia winno się wziąć pod uwagę, to czy chronione przepisami prawa interesy publiczne zostały faktycznie naruszone wobec dokonania zgłoszenia przez zbywcę samochodu, co pozwalało już samo w sobie na odnotowanie w stosownych rejestrach zmiany właściciela pojazdu. Znikomości wagi naruszenia, o którym traktuje ww. przepis nie można postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (niezawiadomienia o zbyciu pojazdu), ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej.
W tym miejscu wskazać należy także, że ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego unormował dwie nowe zasady: rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) oraz współdziałania organów administracji publicznej (art. 7b k.p.a.). Przy czym w niniejszej sprawie istotna staje się powinność organów wyznaczona art. 7a k.p.a., stanowiąca w § 1, że we wszystkich tych przypadkach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W regulacji tej urzeczywistnienie swoje znalazła zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (in dubio pro libertate). Zasada ta pozwala przy tym na realizację zasady pogłębiania zaufania do organu, ustanowionej w art. 8 k.p.a. Takie unormowanie wynika z tego, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wprowadzone rozwiązanie "przyjaznej interpretacji prawa" ogranicza ryzyko obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a tym samym chroni zaufanie obywateli do państwa i jego konstytucyjności. Nie może przy tym budzić jakichkolwiek wątpliwości, że zasada in dubio pro libertate przenika całe prawo administracyjne, a niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji dla stron postępowania, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie przysługującego stronie uprawnienia. Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów - najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie.
Na zakończenie podkreślić również należy, że - jak już wyżej zostało wskazane - organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji nie przeprowadziły całościowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym ich rozstrzygnięcia nie spełniają normatywnych wymogów uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W powyższym kontekście organy orzekające w sprawie w uzasadnieniu decyzji nie zawarły normatywnych elementów, zwłaszcza w aspekcie dyrektyw wymiaru kary. W konsekwencji tego zaniechania ich uzasadnienia - biorąc pod uwagę ww. wzorzec normatywny - są niepełne i niespełniające wymogów ustawowych, a tym samym wymykają się spod kontroli Sądu. Organy powinny odnieść się w szczególności do argumentów strony dotyczących okoliczności zaistnienia deliktu administracyjnego podnoszonych w toku postępowania, w tym m.in. rozważenia czy wobec skarżącego, który dokonał jednokrotnego naruszenia, choć z opóźnieniem, w realiach rozpoznawanej sprawy, w których Starosta Nyski wiedzę o zbyciu pojazdu powziął już w czerwcu 2020 r., nie wszczął niezwłocznie postępowania po tym jak w dniu 22 listopada 2022 r. upłynął skarżącemu termin na zgłoszenie (o czym wiedział z urzędu), konieczne jest - dla osiągnięcia celów tejże kary - nałożenie jej w wysokości 300 zł, a więc wyższej od minimalnej i aktualnie obowiązującej kary 250 zł za podobny delikt administracyjny.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. - zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z jej art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z powyższych rozważań.
Wyżej powołane wyroki są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.