I SA/OL 414/25

I SA/Ol 414/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /sprawozdawca/
Anna Janowska
Jolanta Strumiłło /przewodniczący/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 132
art. 64cd §1, §3, §4, §5, art. 65a §1
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1553
art. 11 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 23 lipca 2025 r., nr 2801-IEE.7192.81.2025 w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz strony skarżącej K. C. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 czerwca 2025 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Olsztynie (dalej jako: "NUS", "organ egzekucyjny") odmówił K. C. (dalej jako: "strona", "skarżący" "zobowiązany") zwrotu kosztów egzekucyjnych pobranych w toku egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...] i [...] z 20 kwietnia 2018 r. (dalej jako: "tytuły wykonawcze") wystawionych przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "Dyrektor OR", "wierzyciel") w celu dochodzenia należności z tytułu nienależnie pobranych płatności przez "E." Sp. z o. o. (dalej jako: "spółka"), do zapłaty których strona została zobowiązana decyzją z 28 stycznia 2016 r. (dalej rownież jako: "decyzja z 28 stycznia 2016 r.") wydaną w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności strony wraz z innymi członkami zarządu za zobowiązania tej spółki.
Wymienionym postanowieniem NUS odmówił zwrotu kosztów egzekucyjnych wobec stwierdzenia upływu 3 - letniego terminu przedawnienia obowiązku ich zwrotu, uznając, że w sprawie ma zastosowanie art. 65a §3 u.p.e.a. wprowadzony ustawą z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553), dalej jako: "ustawa zmieniająca", z tym że bieg terminu przedawnienia obowiązku rozpoczyna się z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 20 lutego 2021 r.
Jak wynika z postanowienia NUS oraz przekazanych tutejszemu sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy, egzekucję zakończono wskutek całkowitego wyegzekwowania dochodzonych należności odpowiednio w dniach 15 listopada, 14 sierpnia i 20 września 2018 r. Decyzja z 28 stycznia 2016 r. została uchylona, a ostatecznie decyzją z 12 lipca 2024 r. Dyrektor OR umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialności członków zarządu spółki.
Pismem z 10 kwietnia 2025 r. (również data nadania w placówce pocztowej) strona zwróciła się o zwrot kosztów postępowania egzekucyjnego wraz odsetkami na podstawie art. 64cd §1 i art. 64cd §3 pkt 3 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132, ze zm.), dalej jako: "u.p.e.a.".
Skarżący wyjaśnił, że wyrokiem z 9 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 178/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa ARiMR z 3 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora OR z 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania spółki. Po rozpatrzeniu tej sprawy decyzją ostateczną z 12 lipca 2024 r. Dyrektor OR umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania tej spółki.
NUS podał, że z uwagi to, że orzeczenia dotyczące odpowiedzialności członków zarządu spółki za jej zobowiązania, w uchyleniu których strona upatruje podstawę do zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych zostały wydane po zakończeniu egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych i nie były podstawą wystawienia tych tytułów wykonawczych, zwrócił się do Dyrektora OR o ustosunkowanie się do argumentacji zawartej we wniosku. W szczególności o wskazanie, jaki wpływ na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z 20 kwietnia 2018 r. mają powołane przez stronę orzeczenia (tj. wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 178/22 i decyzja z 12 lipca 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania spółki) i czy prowadzenie postępowania egzekucyjnego było zgodne z prawem.
Organ egzekucyjny wskazał, że w piśmie z 22 maja 2025 r. Dyrektor OR poinformował, że ww. tytuły wykonawcze były wystawione w oparciu o decyzję z 28 stycznia 2016 r. Na dzień wystawienia tytułów wykonawczych i wyegzekwowania należności decyzja będąca podstawą ich wystawienia była ostateczna i wykonalna, a została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 listopada 2019 r. Organ ponownie orzekł o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu spółki za jej zobowiązania, a po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Prezes ARiMR utrzymał decyzję w mocy. Wyrokiem z 9 lutego 2023 r. WSA w Olsztynie uchylił decyzję Prezesa ARiMR. Wydanie przez Dyrektora OR decyzji z 12 lipca 2024 r. było konsekwencją uchylenia przez Prezesa ARiMR decyzji z 19 grudnia 2019 r. (wydanej przez Dyrektora OR) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja z 8 stycznia 2024 r.). Wierzyciel podkreślił, że decyzja z 12 lipca 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania została wydana ze względu na przedawnienie zobowiązania dłużnika pierwotnego i upływu terminu na wydanie decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej.
NUS wskazał, że naliczenie i wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych w egzekucji prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych z 20 kwietnia 2018 r. nastąpiło w stanie prawnym obowiązującym przed 20 lutym 2021 r. Mimo że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 18 listopada 2019 r. stwierdził nieważność decyzji, która była podstawą wystawienia ww. tytułów wykonawczych, co stanowiło przesłankę do zwrotu kosztów egzekucyjnych, o której mowa była w obowiązującym wówczas art. 64c §3 u.p.e.a., przed 20 lutym 2021 r. nie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych. Przed tym dniem doszło natomiast do wyegzekwowania dochodzonego obowiązku, a więc wystąpiła okoliczność wskazana w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej. Z tego powodu zdaniem NUS na mocy przepisów przejściowych zawartych w ustawie zmieniającej do obowiązku zwrotu kosztów egzekucyjnych zastosowanie znajdują wprowadzone tą ustawą regulacje dotyczące przedawnienia obowiązku zwrotu tych kosztów z tą różnicą, że początkową datą biegu terminu przedawnienia jest dzień wejścia w życie ustawy, tj. 20 lutego 2021 r.
Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej jako: "DIAS", "organ odwoławczy", "organ") postanowieniem z 23 lipca 2025 r. rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego utrzymał w mocy.
W pierwszej kolejności organ poinformował, że przesłanka do zwrotu pobranych przez NUS kosztów egzekucyjnych zaistniała przed dniem wejścia zmiany przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. przed dniem 20 lutego 2021 r. (decyzja stanowiąca podstawę wyegzekwowanych należności oraz pobranych kosztów egzekucyjnych została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z 18 listopada 2019 r.), a jednocześnie przed tym dniem organ egzekucyjny nie wszczął postępowania w sprawie zwrotu ww. kosztów, które zostały naliczone i wyegzekwowane przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdą przepisy wprowadzone ustawą zmieniającą.
Uwzględniając powołane w postanowieniu przepisy (art. 64cd §1, art. 65a §3 u.p.e.a., art. 11 ust. 2 i ust. 3 ustawy zmieniające) organ odwoławczy stwierdził, że NUS słusznie uznał, że trzyletni termin przedawnienia obowiązku zwrotu kosztów egzekucyjnych wyegzekwowanych odpowiednio 21 sierpnia, 26 września i 16 listopada 2018 r., w zakresie których nie wszczęto postępowania w sprawie ich zwrotu, upłynął 20 lutego 2024 r. Tym samym zaskarżone postanowienie o odmowie zwrotu kosztów egzekucyjnych pobranych w toku prowadzonej na podstawie tytułów wykonawczych z 20 kwietnia 2018 r. jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
DIAS wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że decyzja z 28 stycznia 2016 r. będąca podstawą wystawienia ww. tytułów wykonawczych została wyeliminowana z obrotu prawnego 18 listopada 2019 r. decyzją Ministra Finansów i Rozwoju Wsi. Tym samym w powyższej dacie odpadła podstawa prawna egzekwowanych na ich podstawie obowiązków, a w związku z czym skarżący mógł wystąpić z wnioskiem o zwrot wyegzekwowanych w toku prowadzonego postępowania kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia ich pobrania. Organ zauważył, że dopiero pismem z 10 kwietnia 2025 r. strona wystąpiła z wnioskiem o zwrot kosztów egzekucyjnych.
DIAS podkreślił, że NUS prowadził postępowanie egzekucyjne tylko i wyłącznie na podstawie tytułów wykonawczych 20 kwietnia 2018 r. Natomiast wskazane przez stronę decyzje Dyrektora OR z 19 grudnia 2019 r. oraz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 3 listopada 2021 r., którymi organy ponownie orzekły o odpowiedzialności za zobowiązania spółki zostały wydane już po wyegzekwowaniu ww. należności oraz po naliczeniu i pobraniu kosztów egzekucyjnych. Bez znaczenia pozostaje zatem stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji z 19 grudnia 2019 r., że "kwoty zaległości zostały wyegzekwowane od stron w postępowaniu egzekucyjnym", tym bardziej, że wskazana okoliczność nie ustalała praw lub obowiązków skarżącego, a jedynie stanowiła element stanu faktycznego obrazującego przebieg postępowania. wobec powyższego organ odwoławczy ocenił jako niezasadne twierdzenia skarżącego, że okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji z 28 stycznia 2016 r. nie stanowiła podstawy do zwrotu wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych, a termin przedawnienia ich zwrotu liczony powinien być od końca 2024 r.
Końcowo organ odwoławczy zaznaczył, że NUS nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych, bowiem nie dysponował jakąkolwiek informacją od wierzyciela o treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 listopada 2019 r. Dopiero pismem z 22 sierpnia 2024 r. Dyrektor OR poinformował organ egzekucyjny o wyroku WSA w Warszawie z 9 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 178/22 uchylającym decyzję z 3 listopada 2021 r. Powyższa okoliczność spowodowała konieczność przeprowadzenia analizy sprawy w zakresie obowiązku zwrotu kosztów egzekucyjnych. W jej wyniku organ egzekucyjny stwierdził przedawnienie obowiązku zwrotu kosztów.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżyła ww. postanowienie DIAS w całości, wniosła o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie ze złożonym spisem kosztów, a w przypadku jego braku według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1) art. 8 §1 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu oraz zasady przekonywania (organ błędnie odtworzył podstawę prawną zwrotu kosztów, a w uzasadnieniu postanowienia przestawił nieprzekonującą argumentację co do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia),
2) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, że obowiązek zwrotu kosztów egzekucyjnych przedawnił się z dniem 20 lutego 2024 r., co było wynikiem pominięcia faktu, że podstawę do uznania wszczęcia i prowadzenia egzekucji za niezgodne z prawem stanowią dopiero: wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 178/22 uchylający decyzję Prezesa ARiMR z 3 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora OR z 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności skarżącego oraz pozostałych członków zarządu za zobowiązania spółki oraz decyzja Dyrektora OR z 12 lipca 2024 r. umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialności członków zarządu spółki. Dopiero te akty skutecznie eliminują możliwość przypisania zobowiązanemu odpowiedzialności za należności objęte tytułami wykonawczymi, a tym samym stanowią faktyczna podstawę do zwrotu kosztów egzekucyjnych (oznacza to, że w sprawie nie zachodzi konieczność odwoływania się do przepisów przejściowych, tym samym, że w sprawie znajdują już w pełni zastosowanie znowelizowane przepisy u.p.e.a., w tym art. 65a §3 u.p.e.a.),
3) naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 2 oraz art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy do oceny początku terminu przedawnienia powinien znaleźć zastosowanie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej (w konsekwencji powzięcia przez organ w 2024 r. informacji o uchyleniu orzeczenia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego w sprawie powinny znaleźć już w pełni zastosowanie znowelizowane przepisy u.p.e.a., w tym art. 65a §3 u.pe.a., co oznacza, że początek trzyletniego terminu przedawnienia powinien być liczony od końca roku kalendarzowego, w którym organ powziął w/w informację, tj. od końca 2024 r.),
4) naruszenie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej poprzez jego zastosowanie oraz art. 65a §3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do przyjęcia przez organ, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą przesłanki warunkujące konieczność zastosowania szczególnej regulacji z art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nakazującej liczyć rozpoczęcie biegu przedawnienia obowiązku zwrotu kosztów egzekucyjnych z dniem wejścia w życie tej ustawy, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy organ dowiedział się o uchyleniu orzeczenia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego w 2024 r., co oznacza, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie znowelizowane przepisy w tym art. 65a §3 u.p.e.a., to zaś z kolei powoduje, że początek trzyletniego terminu przedawnienia powinien być liczony nie od dnia wejścia w życie nowelizacji u.p.e.a. dokonane ustawą zmieniającą, lecz od końca roku kalendarzowego, w którym organ powziął ww. informację, tj. od końca 2024 r.
Skarżący wskazał, że w stanie faktycznym sprawy nie ma potrzeby posiłkowania się przepisami przejściowym, ponieważ to, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było niezgodne z prawem (było prowadzone na podstawie następnie uchylonej decyzji) okazało się dopiero w momencie późniejszego orzeczenia sądu administracyjnego oraz ostatecznej decyzji Dyrektora OR z 12 lipca 2024 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialności członków zarządu spółki, w tym skarżącego. Samo stwierdzenie nieważności decyzji z 28 stycznia 2016 r., które nastąpiło w 2019 r. nie wyczerpywało tej przesłanki, ponieważ po tej dacie (tj. 19 grudnia 2019 r.) Dyrektor OR wydał decyzję, w której ponownie orzekł o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu spółki za jej zobowiązania. W treści uzasadnienia tej decyzji wskazał, że: "kwoty zaległości zostały wyegzekwowane od stron w postępowaniu egzekucyjnym i poprzez dokonanie potrąceń z płatności przysługujących od ARiMR". Zatem na moment wydania decyzji z 18 listopada 2019 r., w której Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji z 28 stycznia 2016 r. koszty postępowania egzekucyjnego były należne, bowiem doprowadziły do zaspokojenia roszczeń wierzyciela wynikających z decyzji Dyrektora go OR z 19 grudnia 2019 r., co zostało stwierdzono wprost w niej stwierdzone.
W ocenie strony dopiero z momentem stania się ostateczną decyzji Dyrektora OR z 12 lipca 2024 r. doszło do definitywnego i niebudzącego wątpliwości zaistnienia przesłanki z art. 64cd §1 u.p.e.a., tj. dopiero wtedy - po wyegzekwowaniu kosztów egzekucyjnych - okazało się, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było niezgodne z prawem (było prowadzone na podstawie następnie uchylonej decyzji).
W związku z tym zastosowanie powinien znaleźć znowelizowany art. 65a §3 u.p.e.a. bez konieczności zastosowania przepisów przejściowych, w tym art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej. Trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 65a §3 u.p.e.a. powinien więc być liczony od dnia 31 grudnia 2024 r., jako że w tym roku okazało się, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było niezgodne z prawem.
Nadto skarżący podniósł, że jeśli przyjąć za organem, że obowiązek zwrotu kosztów po stronie organu zaktualizował się przed wejściem w życie zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą, to zgodnie z dotychczasowymi przepisami, w sytuacji w której po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi organ egzekucyjny ma obowiązek zwrócić zobowiązanemu (art. 64c §3 u.p.e.a.). Zwrot wskazanych należności następował z urzędu jako czynność materialno-techniczna. Stąd istnieją postawy do uznania, że wszczęcie postępowania w sprawie zwrotu kosztów miało miejsce przed dniem wejścia w życia nowelizacji, które to postępowanie nie zakończyło się również przed tym dniem, co oznacza, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe (zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej). Strona zauważyła, że ówczesne przepisy nie zawierały regulacji odnoszącej się do przedawnienia tego obowiązku, co potwierdza również uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej. W związku z wątpliwościami co do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych regulujących przedawnienie niepodatkowych należności budżetowych przyjęto szczególne rozwiązania zawarte w proponowanym art. 65a. Powyższe oznacza, że nie mogło dojść do przedawnienia obowiązku zwrotu kosztów egzekucyjnych przed nowelizacją u.p.e.a., bowiem ustawa ta nie zawierała uregulowań w tym zakresie.
Zdaniem skarżącego organ ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie w sprawie (stosując reguły walidacyjne), błędnie przypisuje kluczowe znaczenie faktowi wyegzekwowania kosztów egzekucyjnych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. W ocenie strony to nie fakt i czas wyegzekwowania obowiązku ma znaczenie dla ustalenia początku terminu przedawnienia, lecz to kiedy organ egzekucyjny uzyskał informację o uchyleniu orzeczenia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, czyli dopiero w 2024 r. Skarżący przytoczył fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, z którego wynika, że NUS nie wszczął z urzędu postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych, bowiem nie dysponował jakąkolwiek informacją od wierzyciela o treści decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 listopada 2016 r. Dopiero pismem z 22 sierpnia 2024 r. Dyrektor OR poinformował organ egzekucyjny o wyroku WSA w Warszawie z 9 lutego 2023 r.
Odpowiadając na skargę DIAS podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa będące podstawą wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie tak zakreślone ramy kontroli, orzekający w sprawie sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. W wyniku badania przedmiotowej sprawy pod względem zgodności z przepisami mającymi zastosowanie w sprawie sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem odmowy skarżącemu zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego wraz z odsetkami prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych z 20 kwietnia 2018 r., z uwagi na stwierdzony przez organ egzekucyjny i DIAS upływ 3-letniego terminu przedawnienia obowiązku ich zwrotu, liczonego od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Przy czym zdaniem organów w sprawie istotne jest stwierdzenie decyzją Ministra Rozwoju i Wsi z 18 listopada 2018 r. nieważności decyzji Dyrektora OR z 28 stycznia 2016 r. stanowiącej podstawę wystawienia tytułów egzekucyjnych. Z kolei skarżący uważa, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie znowelizowane przepisy u.p.e.a., w tym art. 65a §3, a początek biegu terminu przedawnienia powinien być liczony od końca roku kalendarzowego, w którym organ egzekucyjny powziął informację o treści ostatecznej decyzji Dyrektora OR z 12 lipca 2024 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialności członków zarządu spółki, w tym skarżącego (tj. od końca 2024 r.).
Analizując sporne zagadnienie oraz uwzględniając ustalony w sprawie stan faktyczny sąd ocenił, że do wniosku strony o zwrot kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami (k. 14 akt administracyjnych), który do organu egzekucyjnego wpłynął 16 kwietnia 2025 r. (data nadania w placówce pocztowej 10 kwietnia 2025 r.), czyli już po wejściu w życie ustawy zmieniającej zastosowanie mają przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu jego złożenia. Wniosek ten zainicjował postępowanie w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych. W tym zakresie sąd podzielił więc stanowisko skarżącego.
Art. 64c §2 u.p.e.a. stanowi m.in., że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego.
Zgodnie z art. 64cd §1, §3, §4, §5 u.p.e.a. (dodanym przez art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej, obowiązującym od 20 lutego 2021 r.), jeżeli po wyegzekwowaniu lub uzyskaniu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie lub prowadzenie postępowania egzekucyjnego było niezgodne z prawem, w szczególności jeżeli w chwili wyegzekwowania lub uzyskania kosztów egzekucyjnych postępowanie egzekucyjne podlegało umorzeniu, organ egzekucyjny, który zakończył postępowanie egzekucyjne, zwraca zobowiązanemu lub wierzycielowi wyegzekwowane lub uzyskane koszty egzekucyjne wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia ich wyegzekwowania lub uzyskania do dnia obciążenia rachunku bankowego organu egzekucyjnego przekazywanymi środkami pieniężnymi. (§1 art. 64cd u.p.e.a.)
Zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi odsetkami dokonuje się na wniosek lub z urzędu niezwłocznie po dniu:
1) w którym postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego stało się ostateczne;
2) wyegzekwowania lub wykonania obowiązku, w tym zapłaty należności pieniężnej, odsetek z tytułu niezapłacenia jej w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych, a w przypadku wyegzekwowania tego obowiązku w egzekucji z nieruchomości - po dniu, w którym postanowienie o przyznaniu własności nieruchomości stało się ostateczne;
3) uzyskania przez organ egzekucyjny informacji o uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności orzeczenia stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego lub postanowienia o nadaniu temu orzeczeniu rygom natychmiastowej wykonalności. (§3 art. 64cd u.p.e.a.).
Jednocześnie ze zwrotem kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi odsetkami zawiadamia się o tym zwrocie odpowiednio zobowiązanego lub wierzyciela. (§4 art. 64cd u.p.e.a.)
Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi odsetkami:
1) na wniosek złożony nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, o którym mowa w §4, jeżeli zobowiązany lub wierzyciel kwestionuje wysokość zwróconych kosztów egzekucyjnych lub ustawowych odsetek wynikającą z zawiadomienia;
2) jeżeli wniosek zobowiązanego lub wierzyciela o zwrot kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi odsetkami nie zasługuje na uwzględnienie. (§5 art. 64cd u.p.e.a.)
Według art. 65a §1 u.p.e.a. (dodanego przez art. 1 pkt 27 ustawy zmieniającej, obowiązującego od 20 lutego 2021 r.), obowiązek zwrotu zobowiązanemu lub wierzycielowi kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi odsetkami przedawnia się z upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniały zdarzenia określone w art. 64cd §3. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 64cd §5, przerywa bieg terminu przedawnienia. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym złożono ten wniosek.
Z powyższych przepisów wynika zatem, że co do zasady koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Jednakże w przypadku ich wyegzekwowania od zobowiązanego, w sytuacji w której okaże się, że wszczęcie lub prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, zobowiązanemu przysługuje ich zwrot wraz z należnymi odsetkami.
Regulacja zwarta w art. 64cd u.p.e.a. w obecnym brzmieniu stanowi rozszerzenie dotychczasowej zawartej w art. 64c §3 u.p.e.a. w kwestii możliwości zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi odsetkami w przypadku niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji i pozostaje ona związana z brakiem informacji po stronie organu egzekucyjnego na temat przeszkód uniemożliwiających wszczęcie oraz prowadzenie postępowania egzekucyjnego. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. 2, C.F. Beck, Warszawa 2024 s. 544). Odnotować należy, że do dnia wejście w życie ustawy zmieniającej, na którą powołuje się organ egzekucyjny oraz DIAS, tj. 20 lutego 2021 r. w u.p.e.a. brak było przepisów regulujących wprost kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu kosztów egzekucyjnych. Dopiero bowiem na mocy art. 1 pkt 25 ustawy zmieniającej wprowadzono do u.p.e.a. art. 65a regulujący terminy przedawnienia, m.in. obowiązku zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami.
Z przepisów przejściowych ustawy zmieniającej w zakresie przedawnienia obowiązku zwrotu kosztów egzekucyjnych, tj. art. 11 ust. 1, na które powołał się DIAS oraz organ egzekucyjny wynika, że do postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w ust. 2 art. 11 tej ustawy wskazano, że jeżeli w przypadku wyegzekwowania lub uzyskania kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie lub prowadzenie postępowania było niezgodne z prawem, w szczególności jeżeli w chwili wyegzekwowania lub uzyskania kosztów egzekucyjnych podlegało umorzeniu, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej nie wszczęto postępowania w sprawie zwrotu kosztów egzekucyjnych naliczonych na podstawie ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, a przed tym dniem nastąpiły okoliczności wskazane w pkt 1-3 zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami dokonuje się niezwłocznie na wniosek lub z urzędu po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Wówczas odpowiednie zastosowanie znajduje art. 65a §3 u.p.e.a., a termin przedawnienia obowiązku zwrotu rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.
Zdaniem sądu NUS, a w ślad za nim DIAS błędnie zastosowały w sprawie regulację intertemporalną z art. 11 ustawy zmieniającej, który stanowi o sprawach w przedmiocie zwrotu kosztów egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Jakkolwiek koszty wyegzekwowane zostały w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy, to do rozstrzygania w kwestii ich zwrotu zastosować należy przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku o zwrot kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami. Jeżeli o wyeliminowaniu decyzji stanowiącej podstawę egzekucji administracyjnej poprzez jej uchylenie przez sąd, a następnie umorzenie postępowania w sprawie organ egzekucyjny dowiedział się od wierzyciela w 2024 r., to oczywiste jest, że postępowanie w sprawie zwrotu nie mogło toczyć się wcześniej.
Należy zwrócić uwagę, że zatasowanie w sprawie przepisów przejściowych do oceny kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami DIAS wywodzi z zaistnienia samej przesłanki do zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych, podnosząc, że podstawa wyegzekwowania należności oraz pobranych kosztów została wyeliminowania z obrotu prawnego decyzją Ministra Finansów i Rozwoju Wsi z 18 listopada 2019 r., czyli przed dniem wejścia zmian przepisów u.p.e.a. DIAS podał też, że przed tym dniem organ egzekucyjny nie wszczął postępowania w sprawie zwrotu ww. kosztów oraz stwierdził, że wówczas to zobowiązany mógł wystąpić z wnioskiem o zwrot wyegzekwowanych w toku prowadzonego postępowania kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami. Powyższe stanowisko organu odwoławczego nie zasługiwało na akceptację sądu. Wyjaśnić bowiem trzeba, że obowiązujący przed nowelizacją przepis art. 64c §3 u.p.e.a. nie stanowił samodzielnej podstawy prawnej do orzekania w sprawie zwrotu zobowiązanemu pobranych kosztów egzekucyjnych, a w przypadku ziszczenia się przesłanek do jego dokonania organ egzekucyjny wypełniał dyspozycje tego przepisu bez uprzedniego wydawania postanowienia w tej sprawie. Zwrot kosztów następował jedynie z urzędu jako czynność materialno-techniczna po stwierdzeniu wszczęcia i prowadzenia postępowania niezgodnie z prawem. Przepis ten nie wymagał spełnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek formalnych w postaci np. wniosku zobowiązanego (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 2149/15 wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 198/18, wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Po 545/20). Nie można więc wymagać od strony, żeby to ona po wydaniu decyzji z 18 listopada 2019 r. stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę egzekwowanej należności zwróciła się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o zwrot zapłaconych kosztów egzekucyjnych. Tym bardziej, że już 19 grudnia 2019 r. Dyrektor OR ponownie orzekł o odpowiedzialności strony za zobowiązania spółki, zaś w decyzji stwierdził, że kwoty zaległości zostały wyegzekwowane od stron w postępowaniu egzekucyjnych. Zdaniem sądu takim stwierdzeniem wierzyciel dał wyraz uznaniu za bezzasadną ponowną egzekucję należności wynikającej z "nowego" rozstrzygnięcia. Z kolei w aktach administracyjnych sprawy znajduje się dokument (pismo Dyrektora OR z 22 sierpnia 2024 r. - k. 11 akt administracyjnych), w którym wierzyciel informuje organ egzekucyjny, że w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 9 lutego 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 178/22 uchylone zostało orzeczenie stanowiące podstawę wystawienia tytułów wykonawczych z 20 kwietnia 2018 r., zaś postępowanie w sprawie orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania podatkowe spółki zostało umorzone. Nadto z pisma wynika, że środki wyegzekwowane przez organ egzekucyjny zostały zwrócone zobowiązanym. Do tego więc czasu organ egzekucyjny, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie miał uzasadnionej podstawy do zwrotu wyegzekwowanej w postępowaniu kwoty kosztów egzekucyjnych z urzędu. Tym bardziej od zobowiązanego nie można wymagać, aby już w 2019 r. domagał się wypłaty tych kosztów.
Reasumując sąd stwierdził, że do wniosku skarżącego z 10 kwietnia 2025 r. o zwrot kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami zastosowanie mają niewątpliwie przepisy u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie jego złożenia (art. 64cd u.p.e.a.). Nadto wniosek ten został złożony we właściwym czasie, czyli po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku uchylającego decyzję w przedmiocie solidarnej odpowiedzialności członków zarządu oraz ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie tej odpowiedzialności przez Dyrektora OR. Z kolei zgodnie z treścią art. 65a §3 u.p.e.a. złożenie wniosku przerwało bieg przedawnienia obowiązku zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych wraz z ustawowymi odsetkami, o którym mowa w art. 65a §3 u.p.e.a. Termin na zwrot tych kosztów "otworzył się" z chwilą uzyskania przez organ egzekucyjny informacji o uchyleniu decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułów wykonawczych i umorzeniu postępowania w sprawie (art. 64cd §3 pkt 3 u.p.e.a. ). Przy czym błędna jest sugestia DIAS, że podstawą egzekucji administracyjnej w sprawie była wyłącznie decyzja z 28 stycznia 2016 r. a wraz ze stwierdzeniem jej nieważności powstała podstawa do zwrotu wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych.
Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że badając zaskarżoną decyzję nie sposób nie ulec wrażeniu, że interpretacja przepisów DIAS w zakresie obowiązku zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami jest ukierunkowana na stwierdzenie przedawnienia tego obowiązku. DIAS "miesza" przesłanki bowiem na wstępie uznaje, że podstawa zwrotu wyegzekwowanych kosztów wystąpiła już w 2019 r., a jednak nie dokonuje ich zwrotu z urzędu. W dalszej części postanowienia twierdzi wręcz, że to strona mogła wystąpić ze stosownym wnioskiem, mimo że obowiązujące wówczas przepisy nie obligowały zobowiązanego do dokonania takiej czynności. Rację ma zatem skarżący, że gdyby przyjąć stanowisko DIAS za prawidłowe, to wówczas brak zwrotu kosztów egzekucyjnych z urzędu po unieważnieniu decyzji w dniu 18 listopada 2019 r. stanowiłby zaniedbanie organu egzekucyjnego. Nadto zauważyć należy, że NUS nie dokonał zwrotu kosztów wraz z odsetkami również po uzyskaniu od Dyrektora OR informacji z 22 sierpnia 2024 r. o treści wyroku WSA w Warszawie i umorzeniu postępowania podatkowego, co powinno nastąpić niezwłocznie po tym dniu (art. 64cd §3 pkt 3 u.p.e.a.). Co istotne DIAS podaje, że organ egzekucyjny nie dysponował wiedzą o stwierdzeniu nieważności decyzji. O powyższym dowiedział się z pisma Dyrektora OR z 22 maja 2025 r. (k. 18 akt administracyjnych), stąd konsekwentnie powinien właśnie tę datę przyjąć za moment pozyskania informacji o uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności orzeczenia stanowiącego podstawę egzekucji. Nadto sam wierzyciel, działając jako organ administracji publicznej, nie widział podstaw do zwrotu wyegzekwowanych należności już po stwierdzeniu nieważności decyzji z 28 stycznia 2016 r.
W ocenie sądu uzasadnienie postanowienia prezentujące brak jednoznacznego stanowiska i "żonglowanie" faktami, narusza zawartą w art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. zasadę zaufania do władzy publicznej.
Rozpoznając sprawę ponownie, DIAS winien uwzględnić poczynione przez sąd rozważania. W szczególności wydać rozstrzygnięcie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu prawnego, tj. obowiązującego w dniu złożenia wniosku o zwrot wyegzekwowanych kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami. Z kolei prawidłowe zastosowanie art. 65a i art. 64cd u.p.e.a., które w pierwszej kolejności wymaga ustalenia, czy wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, stanowić będzie podstawę obowiązku zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami.
Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 p.p.s.a. oraz §14 pkt 1a w zw. §2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).
Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym zostały określone w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.