Pełny tekst orzeczenia I SA/Ol 378/06

I SA/Ol 378/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Renata Kantecka /sprawozdawca/
Tadeusz Piskozub
Wiesława Pierechod /przewodniczący/
Symbol z opisem
6533 Absolutorium dla organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Piskozub Asesor WSA Renata Kantecka (spr. ) Protokolant apl. adw. Marcin Szewczyk po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 września 2006r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie badania zgodności z prawem uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium Burmistrzowi Miasta oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą nr "[...]" z dnia 28 kwietnia 2006r. Rada Miejska w S., działając na podstawie art.18 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm., zwana dalej w skrócie u.s.g.) oraz art.199 ust.3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz.2104) nie udzieliła absolutorium Burmistrzowi Miasta S. za rok 2005r. Uchwała podjęta została po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu Miasta S. za rok 2005 oraz po zapoznaniu się z wnioskiem Komisji Rewizyjnej dotyczącym udzielenia absolutorium Burmistrzowi Miasta, opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o przedłożonym przez Burmistrza sprawozdaniu z wykonania budżetu Miasta S. za 2005r. oraz opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej o wniosku Komisji Rewizyjnej o udzieleniu absolutorium. Uchwała podjęta została bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady.
Uchwałą nr "[...]" z dnia 23 maja 2006r. Skład Orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej negatywnie zaopiniował ww. uchwałę Rady Miejskiej w S.
Zaskarżoną uchwałą z dnia 1 czerwca 2006r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (zwanej dalej w skrócie RIO) unieważniło uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie nieudzielania absolutorium Burmistrzowi Miasta S. za rok 2005r., w związku ze stwierdzonym istotnym naruszeniem art.18 ust.1 pkt 4 u.s.g. oraz art.199 ust.3 ustawy o finansach publicznych.
W uzasadnieniu uchwały RIO stwierdziła, iż sesja Rady Miejskiej w S. zwołana została celem rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budżetu miasta za 2005r. i podjęcia uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielania absolutorium Burmistrzowi Miasta. Zgodnie z porządkiem obrad, w punkcie 9, Skarbnik Miasta omówił sprawozdanie z wykonania budżetu za 2005r., a następnie odczytano radnym:
- wniosek Komisji Rewizyjnej w sprawie udzielenia absolutorium Burmistrzowi Miasta za 2005r. z tytułu wykonania budżetu,
- pozytywną opinię Komisji Rewizyjnej w sprawie oceny wykonania budżetu miasta za 2005r.,
- uchwałę składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej pozytywnie opiniującą przedłożony przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w S. wniosek w sprawie absolutorium dla Burmistrza Miasta z tytułu wykonania budżetu za 2005r.,
- uchwałę składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej pozytywnie opiniującą przedłożone przez Miasto S. sprawozdanie z wykonania budżetu i sprawozdania z wykonania planu finansowego zadań administracji rządowej zleconych Miastu ustawowo.
W następnej kolejności Przewodnicząca Rady otworzyła dyskusję na temat przedstawionego sprawozdania z wykonania budżetu. W dyskusji głos zabrało 9-ciu radnych, a treść ich wystąpień i zapytań kierowanych do Burmistrza dotyczyła realizacji budżetu w 2005r. Burmistrz odpowiadał na przedstawione w dyskusji głosy i zarzuty. Dodatkowe wyjaśnienia składał Skarbnik Miasta oraz osoba odpowiedzialna za windykację należności budżetowych Miasta. Po dyskusji Przewodnicząca Rady poddała pod głosowanie wniosek Komisji Rewizyjnej dotyczący udzielenia absolutorium Burmistrzowi Miasta z wykonania budżetu za 2005r. Za udzieleniem absolutorium głosowało 10 radnych, przeciw – 11. Przewodnicząca Rady stwierdziła, iż w wyniku głosowania Rada Miejska nie udzieliła absolutorium Burmistrzowi Miasta za 2005r.
RIO uznała, że wynik głosowania na sesji Rady świadczy jedynie o tym, że nie podjęto uchwały o udzieleniu absolutorium Burmistrzowi. W związku z odrzuceniem wniosku Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium, nie głosowano nad uchwałą o nieudzielenie absolutorium Burmistrzowi z tytułu wykonania budżetu za 2005r. RIO stwierdziło, iż treść przedstawionej jej uchwały jest sprzeczna z treścią uchwały głosowanej przez Radnych. Poddanie pod głosowanie uchwały o udzieleniu absolutorium i jej odrzucenie nie powoduje automatycznie przyjęcia, że Burmistrz nie uzyskał absolutorium.
Izba zwróciła nadto uwagę na przeprowadzoną debatę nad wykonaniem budżetu za 2005r. W motywach zaskarżonej uchwały stwierdziła, że instytucja absolutorium została nierozłącznie związana z oceną wykonania budżetu za dany rok budżetowy. Tylko uprzednie rozpatrzenie sprawozdania z jego wykonania przez organ stanowiący jest podstawą do podjęcia uchwały o udzieleniu bądź nieudzielaniu absolutorium. Treść podjętej uchwały winna zatem być konsekwencją pozytywnej bądź negatywnej oceny wykonania budżetu, dokonanej przez Radę w toku debaty podczas sesji absolutoryjnej. Szczegółowa analiza protokołu nr "[...]" z XXXIX sesji Rady Miejskiej w S. z dnia 28 kwietnia 2006r., a zwłaszcza wystąpienia radnych, świadczą, zdaniem RIO, że przeprowadzono debatę nad wykonaniem budżetu za 2005r. Z treści wystąpień radnych nie wynika generalnie negatywna ocena wykonania budżetu. Żaden z mówców nie postawił konkretnych zarzutów niewłaściwego, niezgodnego z uchwałami Rady wykonania budżetu, a wynikającego z przedłożonego Radzie sprawozdania. Zdaniem Izby nie można negatywnie oceniać wykonania budżetu na podstawie uwag, co do realizacji niektórych zadań inwestycyjnych. Ogółem wydatki majątkowe zostały wykonane w 98,02%. Radni w dyskusji sami podkreślili, że zmiany w zadaniach inwestycyjnych, przesunięcia terminów, przeprowadzone zostały za aprobatą Rady Miejskiej. Zarzuty co do realizacji niektórych zadań inwestycyjnych przybierają charakter zarzutów niezwiązanych bezpośrednio z wykonaniem budżetu w 2005r.
W skardze na opisaną uchwałę Rada Miejska w S. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale zarzuciła naruszenie art.28a ust.2 u.s.g., poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej jest nieważna, mimo jej podjęcia zgodnie z obowiązującą procedurą. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem RIO, gdyż z ustaw ustrojowych nie wynika, aby odrzucenie uchwały o udzieleniu absolutorium skutkowało koniecznością poddania pod głosowanie uchwały o treści przeciwnej – o nieudzieleniu absolutorium. Istotne jest to, że w sprawie udzielenia absolutorium uchwała została odrzucona, a więc nie uzyskała wymaganej, bezwzględnej większości głosów ustawowego składu organu stanowiącego, zaś bezwzględną większością głosów Rada opowiedziała się przeciw udzieleniu absolutorium Burmistrzowi. Tok rozumowania RIO skarżąca uznała, za sprzeczny z treścią u.s.g., ponieważ przewiduje on zastosowanie dodatkowego głosowania, o którym nie ma mowy w ustawie. Nie zgadza się również ze stanowiskiem Izby, że radni nie dokonali generalnie negatywnej oceny wykonania budżetu i, że nie można negatywnie oceniać wykonania budżetu na podstawie uwag co do realizacji wybranych zadań inwestycyjnych. Z żadnego przepisu nie wynika, aby ocena wykonania budżetu miała być generalnie negatywna, czy generalnie pozytywna. Nie zgodziła się też ze stwierdzeniem, że ocena budżetu dokonana została na podstawie uwag co do realizacji niektórych zadań inwestycyjnych. W swoich wystąpieniach na sesji radni omawiali sprawy ważne dla miasta i mieszkańców, a także planowanie, wyłanianie wykonawców, szacowanie i odbiór inwestycji, co nierozerwalnie łączy się z budżetem i jego wykonaniem. W 10 punktach przywołali najistotniejsze sprawy podnoszone w dyskusji. W ocenie skarżącej dokonano poważnej analizy sprawozdania i wykonania budżetu. Rada Miejska nie zgodziła się ze stanowiskiem, że naruszyła art.18 ust.2 pkt 4 u.s.g. oraz art.199 ust.3 ustawy o finansach publicznych.
Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Gmina jest odrębnym podmiotem sprawującym funkcje administracji publicznej. Wykonuje ona zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, ale pod nadzorem państwowym. Organem uprawnionym do sprawowania nadzoru w zakresie uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach m.in. absolutorium są, zgodnie z art.11 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz.U. nr 55 z 2001r. nr 577 ze zm.) oraz art.90 u.s.g., regionalne izby obrachunkowe.
Wykonanie budżetu gminy należy do wójta (burmistrza). Działania wójta (burmistrza) jako organu wykonawczego podlegają kontroli ze strony rady gminy (art.18a ust.1 u.s.g.). W związku z tym, w zakresie spraw budżetowych wójt (burmistrz) jest zobowiązany do przedstawienia radzie i regionalnej izbie obrachunkowej sprawozdania rocznego z wykonania budżetu (art.136 ust.1 ustawy o finansach publicznych). Rada gminy rozpatruje to sprawozdanie do 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia, bądź w sprawie nieudzielania absolutorium wójtowi (art.136 ust.2 ustawy o finansach publicznych).
Podstawową regulację dotyczącą procedury udzielania absolutorium zawiera u.s.g. Zgodnie z art.18 ust.2 pkt 4 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Z wnioskiem o udzielenie, bądź nieudzielanie absolutorium występuje komisja rewizyjna, opiniując wcześniej sprawozdanie zarządu z wykonania budżetu. Wniosek komisji rewizyjnej wymaga natomiast zaopiniowania przez regionalną izbę obrachunkową (art.18a ust.3 u.s.g.). Uchwałę w sprawie absolutorium rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy (art.28a ust.2 u.s.g.).
W postępowaniu w sprawie absolutorium dla wójta (burmistrza) udział biorą zatem trzy podmioty: komisja rewizyjna, regionalna izba obrachunkowa oraz rada gminy. Uprawnienia władcze ma jednak wyłącznie rada gminy. Komisja rewizyjna oraz regionalna izba obrachunkowa występują w roli organów opiniodawczych. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż udział regionalnej izby obrachunkowej w tym zakresie nie jest aktem nadzoru lecz aktem wiedzy, dostarczającym radzie informacji przydatnych do oceny wykonania budżetu. Opinia regionalnej izby obrachunkowej, mimo że nie jest wiążąca dla rady, jest wypowiedzią organu sprawującego merytoryczny nadzór nad działalnością finansową gminy i dlatego powinna być brana przez radę pod uwagę.
W rozpoznanej sprawie uchwała Rady Miejskiej w S. o nieudzielaniu absolutorium Burmistrzowi Miasta za 2005r. podjęta została po rozpatrzeniu sprawozdania z wykonania budżetu Miasta za ten rok, po zapoznaniu się z wnioskiem Komisji Rewizyjnej dotyczącym udzielenia absolutorium Burmistrzowi Miasta oraz opiniami Regionalnej Izby Obrachunkowej: o przedłożonym przez Burmistrza sprawozdaniu z wykonania budżetu Miasta i o wniosku Komisji Rewizyjnej o udzieleniu absolutorium, a także po przeprowadzeniu dyskusji na temat przedstawionego sprawozdania z wykonania budżetu. Do momentu głosowania Rada zachowała zatem procedurę podejmowania uchwał absolutoryjnych. Rację jednakże przyznać należy Regionalnej Izbie Obrachunkowej, że w sytuacji, gdy poddany pod głosowanie wniosek Komisji Rewizyjnej o udzielenie Burmistrzowi Miasta za 2005r. absolutorium nie uzyskał ustawowej większości, nie można automatycznie przyjąć, iż podjęto uchwałę o nieudzieleniu absolutorium. W art.28a ust.1 u.s.g. ustawodawca jednoznacznie wskazuje na uchwałę rady w sprawie nieudzielania absolutorium. Z powyższego zapisu, a także z treści art.18 ust.1 pkt 4 i art.18a ust.3 u.s.g, w ocenie sądu, wynika, iż w postępowaniu absolutoryjnym występują odrębne dwie sprawy: sprawa udzielenia absolutorium i sprawa nieudzielania absolutorium. Koniecznym jest zatem, w przypadku odrzucenia wniosku Komisji Rewizyjnej o udzielenie absolutorium, przeprowadzenie drugiego głosowania – w sprawie nieudzielenia absolutorium. Głosowanie w sprawie nieudzielenia absolutorium zarządza, po ogłoszeniu wyników pierwszego głosowania (w sprawie udzielenia absolutorium) Przewodniczący Rady Miejskiej. W ocenie sądu nie ma podstaw do przyjęcia, iż w zakresie tym konieczny jest wniosek Komisji Rewizyjnej, bowiem, jak już podniesiono, to Rada Miejska jest jedynym organem, który w sprawie absulutoryjnej ma władcze, rozstrzygające kompetencje. Zdaniem sądu musi zapaść odrębna uchwała w sprawie nieudzielania absolutorium, gdyż nie udzielanie absolutorium nie może być dorozumiane. Powoduje ono bowiem zbyt doniosłe konsekwencje, m.in. możliwość podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza) z tej przyczyny (art.28a ust.3 u.s.g.). W ocenie sądu, ze względu na tryb bezpośredniego wyboru wójta, burmistrza i prezydenta miasta, ustawodawca zrezygnował z zapisu, iż odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu zarządowi absolutorium ( art.28b ust.1 zd.2 u.s.g w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 października 2002r.). Takie zapisy obowiązują natomiast w art.13 ust.2. ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U z 2001r. nr 142, poz.1592 ze zm.) oraz art.19 ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2001r. nr 142, poz.1590 ze zm.).
Zdaniem sądu bezzasadny jest zarzut naruszenia przez Regionalną Izbę Obrachunkową art.28a ust.2 u.s.g. Przepis ten stanowi jedynie o wymaganej większości głosów rady gminy przy podejmowaniu uchwał w sprawie absolutorium. Kwestia ta nie była sporna w toku postępowania. Spór dotyczył natomiast treści głosowanej uchwały. Z protokołu obrad Rady Miejskiej wynika, iż głosowano w sprawie udzielenia absolutorium, zaś unieważnioną przez Izbę uchwałą Rada Miejska w S. nie udzieliła absolutorium Burmistrzowi Miasta.
W świetle przedstawionych powyżej wywodów skargę należało uznać za bezzasadną, a zaskarżoną uchwałę za wydaną zgodnie z prawem. W konsekwencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz.1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.