I SA/Ol 152/23

I SA/Ol 152/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy
Anna Janowska /sprawozdawca/
Przemysław Krzykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1201
art. 63c par. 3
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2018r., nr 2801-IEE.711.603.2017 w przedmiocie zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Wójt Gminy S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Olsztynie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej
w Olsztynie z 10 stycznia 2018 r. w przedmiocie zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych.
Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynikał następujący stan sprawy:
Decyzją z 25 listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Olsztynie (dalej jako: "SKO") uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z 2 kwietnia 2008 r. w części dotyczącej określenia J. K. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia i wymierzyło tę karę w wysokości 2.821.192,17 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 46/09, oddalił skargę J. K. na decyzję SKO.
W toku postępowania egzekucyjnego wszczętego wobec majątku J. K. (dalej również jako: "zobowiązany") na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...], wystawionego przez Wójta Gminy S. (dalej też jako: "wierzyciel") w oparciu o decyzję SKO, wyegzekwowano kwotę 64.333,64 zł, którą w całości rozliczono na koszty egzekucyjne.
Decyzją z 21 kwietnia 2016 r. SKO, po wznowieniu postępowania administracyjnego na wniosek J. K., stwierdziło, że decyzja z 25 listopada 2008 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12, którym Trybunał orzekł, że przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że przewidują obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. W ocenie SKO, w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: "k.p.a."), jednak uchylenie decyzji ostatecznej nie mogło nastąpić z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.).
Postanowieniem z 11 października 2017 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego
w K. umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art.59 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej: "u.p.e.a.").
Następnie postanowieniem z 17 października 2017 r. organ egzekucyjny odmówił zobowiązanemu J. K. zwrotu pobranych kosztów egzekucyjnych w wysokości 64.333,64 zł. W ocenie organu, wszczęcie i prowadzenie egzekucji nie było niezgodne z prawem, gdyż nadal w obrocie prawnym znajduje się decyzja SKO z 25 listopada 2008 r., będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Decyzja SKO z 21 kwietnia 2016 r. nie wyeliminowała poprzedniej decyzji, lecz może być podstawą dochodzenia przez zobowiązanego odszkodowania.
Zaskarżonym postanowieniem DIAS uchylił powyższe postanowienie organu egzekucyjnego i orzekł o zwrocie zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych
w wysokości 64.333,64 zł wraz z odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu organ nadzoru odwołał się do linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą dla zastosowania regulacji prawnej z art. 64c § 3 u.p.e.a. konieczne jest spełnienie dwóch przesłanek, tj. musi dojść do pobrania od zobowiązanego określonych kosztów egzekucyjnych oraz po ich pobraniu musi okazać się,
że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Podniósł,
że niezgodność z prawem, o której mowa w przepisie, powinna być stwierdzona prawomocnym orzeczeniem właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie SKO decyzją z 21 kwietnia 2016 r. stwierdziło, że decyzja wymiarowa z 25 listopada
2008 r. została wydana z naruszeniem prawa, przy czym minęło ponad 5 lat od dnia doręczenia tej decyzji, co wypełniło przesłankę z art. 146 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, że brak możliwości uchylenia decyzji dotkniętej wadą wymienioną w art. 145a k.p.a., po upływie terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., nie oznacza, że decyzja taka jest prawidłowa. Wobec tego zaś, że właściwy organ prawomocnym orzeczeniem stwierdził niezgodność z prawem decyzji stanowiącej podstawę prawną dochodzonych należności, stanowi to spełnienie przesłanki warunkującej zwrot pobranych kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64c § 3 u.p.e.a.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł wierzyciel - Wójt Gminy S., który wnosząc o uchylenie w całości postanowienia organu nadzoru, zarzucił naruszenie:
1. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 i art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, a także poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów państwa,
2. art. 64c § 3 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że zachodzą okoliczności skutkujące uznaniem, że prowadzenie egzekucji było niezgodne
z prawem, a należności wraz z odsetkami winny zostać zwrócone zobowiązanemu, podczas gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca karę administracyjną, która daje podstawę do dalszej egzekucji.
W uzasadnieniu powyższych zarzutów podniesiono, że w chwili wydania decyzja SKO z 25 listopada 2008 r. była zgodna z przepisami prawa, co potwierdził wyrok WSA w Olsztynie z 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 46/09. Zatem nadużyciem jest stwierdzenie, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. Niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę prawną tej decyzji została stwierdzona dopiero w 2014 r., czyli 3 lata po wszczęciu egzekucji. Z wyroku TK nie wynika przy tym, aby możliwa była wycinka drzew bez zezwolenia (co miało miejsce w tej sprawie), lecz, że przepisy o karach powinny zawierać przesłanki egzoneracyjne, umożliwiające odstąpienie od kary. Ponadto wyrok TK nie usuwał zaskarżonych przepisów z obiegu prawnego z chwilą jego wydania (18-miesięczne odroczenie utraty mocy). Zdaniem wierzyciela, w związku z wydaniem wyroku TK nie odpadła podstawa prawna egzekucji. Podkreślono, że gdyby zaistniała możliwość wznowienia postępowania, to wówczas zostałaby wydana nowa decyzja uwzględniająca konieczność badania przesłanek nałożenia kary i zmianie uległaby jedynie jej wysokość.
Zarzucono także, że uzasadnienie faktyczne postanowienia jest niewyczerpujące i ogranicza się jedynie do przytoczenia sekwencji wydarzeń ustalonych w postępowaniu wyjaśniającym. Nie przedstawia zaś i nie dokonuje oceny dowodów i nie określa ich znaczenia dla poczynionych ustaleń. W ocenie skarżącego, wymogów określonych w przepisach prawa nie spełnia też uzasadnienie prawne. Ponadto organ naruszył także art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnej oceny zebranego materiału, bez wskazania przyczyny, dla której uznał zebrany materiał dowodowy za niewystarczający.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 180/18, uchylił postanowienie organu nadzoru. Od tego wyroku skargi kasacyjne wywiedli J. K. oraz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 135/21, uchylił wyrok WSA w Olsztynie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Uznając za zasadną skargę kasacyjną organu oraz częściowo skargę kasacyjną zobowiązanego, NSA podniósł, że WSA dokonał oceny zgodności z prawem z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru był zwrot kosztów zobowiązanemu, natomiast Sąd poza granicami sprawy rozstrzygał o obciążeniu kosztami wierzyciela. Za zasadne NSA uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA nie uczynił natomiast przedmiotem swoich rozważań zarzutu naruszenia art. 64c § 3 u.p.e.a., stwierdzając, że uniemożliwiał to brak jednoznacznych ustaleń faktycznych w sprawie. Wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, Sąd pierwszej instancji odniesie się do istoty rozstrzygnięcia w jego całokształcie, w tym również w przedmiocie wykładni art. 64c § 3 u.p.e.a.,
z pominięciem jego części ostatniej dotyczącej obciążenia kosztami wierzyciela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenie miał również przepis art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przy czym związanie sądu obejmuje jedynie wykładnię tych przepisów prawa, które były rozpoznawane
w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, w tym przede wszystkim tych, które stanowiły podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Możliwość odstąpienia od zawartej
w orzeczeniu NSA wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych. W szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (wyrok WSA
w Warszawie z 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04, CBOSA). Ponadto
w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie,
w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych (Komentarz
do art. 190 p.p.s.a, B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Lex/el).
Mając na względzie powyższe oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 135/21.
Zatem ponownie rozpoznając sprawę i mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez NSA, Sąd uwzględnił, że art. 64c § 3 u.p.e.a. reguluje dwie instytucje: zwrot kosztów egzekucyjnych zobowiązanemu oraz ewentualne obciążenie kosztami wierzyciela, przy czym przedmiotem zaskarżonego przez wierzyciela rozstrzygnięcia organu nadzoru była wyłącznie kwestia zwrotu kosztów zobowiązanemu. Skoro zaś art. 64c § 3 u.p.e.a. reguluje dwa zagadnienia,
a zaskarżonym postanowieniem organ rozstrzygnął merytorycznie jedynie o wniosku strony o zwrot kosztów egzekucyjnych, to przedmiotem sporu w sprawie nie było istnienie przesłanek obciążenia wierzyciela kosztami, bowiem kwestii tej nie dotyczył wniosek strony inicjujący postępowanie, jak również zaskarżone rozstrzygnięcie.
Przedmiotem kontroli Sądu było bowiem postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie, którym uchylono w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. o odmowie zwrotu kosztów egzekucyjnych i orzeczono o zwrocie zobowiązanemu pobranych kosztów egzekucyjnych w wysokości 64.333,64 zł wraz z odsetkami ustawowymi.
Stan faktyczny w sprawie był bezsporny. Koszty egzekucyjne, których zwrotu domagał się skarżący, były wynikiem postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego w oparciu
o decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z Olsztynie z 25 listopada
2008 r. w przedmiocie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 21 kwietnia 2016 r., po wznowieniu postępowania administracyjnego, stwierdziło, że ww. decyzja została z 25 listopada 2008 r. została wydana
z naruszeniem prawa z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. W ocenie SKO, w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia
z art. 145a § 1 k.p.a., jednak uchylenie decyzji ostatecznej nie mogło nastąpić
z uwagi na upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji (art. 146 § 1 k.p.a.).
Zobowiązany, powołując się na wyżej opisaną okoliczność, zwrócił się
z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o zwrot pobranych nienależnie środków, przy czym DIAS, odmiennie niż organ egzekucyjny, stwierdził, że zaistniały podstawy do zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych w trybie art. 64c § 3 u.p.e.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się wierzyciel.
Zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do wykładni przepisu art. 64c § 3 u.p.e.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu,
a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela.
W punkcie wyjścia niniejszych rozważań należy podnieść, że w spornym zakresie w orzecznictwie sądowym funkcjonowały dwa odrębne poglądy. Zgodnie
z pierwszym z nich, który prezentuje też w niniejszej sprawie wierzyciel, niezgodność z prawem, o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a., dotyczy czynności wierzyciela
i organu egzekucyjnego, a nie decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. Zgodność
z prawem decyzji nie stanowi kryterium oceny wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 64c § 3 u.p.e.a. Pobrane do momentu uchylenia decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, koszty egzekucyjne nie są kosztami w rozumieniu art. 64c § 3 u.p.e.a. (np. wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt: II FSK 3648/15;
z 20 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2664/16). Natomiast druga prezentowana
w orzecznictwie sądowym ocena spornej kwestii oparta jest na konstatacji,
że "niezgodność z prawem", o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a., powinna być rozumiana szeroko, a więc nie tylko w odniesieniu do czynności wierzyciela lub organu egzekucyjnego, ale także podstawy prawnej samej egzekucji (np. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1610/16, z glosą aprobującą K. Żychlińskiego, ZNSA 2019 Nr 2 s.125-132; a także wcześniejsze wyroki NSA: z 30 listopada
2016 r., sygn. akt II FSK 3282/14; z 25 maja 2017r., sygn. akt II FSK 1178/15 i sygn. akt II FSK 1179/15; z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1887/15; z 20 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2672/15; z 10 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 2876/15.).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należy podzielić drugie ze wskazanych wyżej stanowisk. Nie ma bowiem podstaw do tego, aby "niezgodność
z prawem", o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a., rozumieć zawężająco. Przepis ten przyznaje dłużnikowi prawo do wyrównania uszczuplenia jego majątku spowodowanego działaniami egzekucyjnymi państwa wobec tegoż dłużnika zmierzającymi do wypełnienia przez niego obowiązku, który nie znajdował oparcia
w przepisach prawa. Zawężająca interpretacja tego przepisu byłaby niezgodna
z konstytucyjnie chronionym prawem własności (art. 64 Konstytucji RP), które to prawo państwo jest zobowiązane szczególnie chronić (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Obciążanie obywatela kosztami prowadzonego przez państwo postępowania egzekucyjnego dla wyegzekwowania obowiązku podatkowego, który następnie okazał się obowiązkiem określonym z naruszeniem prawa, godziłoby w sposób oczywisty w prawo własności. Obciążenie kosztami egzekucyjnymi nie jest "represją" za brak woli dobrowolnego wypełnienia obowiązków przez zobowiązanego ani też "wynagrodzeniem" podmiotu prawidłowo realizującego obowiązki w zakresie egzekwowania należności. Przez niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji należy rozumieć również sytuację, w której okoliczność wszczęcia
i prowadzenia egzekucji w sposób sprzeczny z prawem zostanie ujawniona
po wyegzekwowaniu należności z tytułu kosztów egzekucyjnych. Skoro okaże się,
że egzekwowane zobowiązanie zostało określone z naruszeniem prawa,
to bezpodstawne staje się obciążanie zobowiązanego kosztami egzekucji takiego zobowiązania (wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 października 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 414/21). Skoro w przypadku niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, co może być rezultatem np. wad w samym tytule wykonawczym (art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 u.p.e.a.), mających często jedynie formalny charakter, istnieje wywodzony z art. 64c § 3 u.p.e.a. prawny nakaz nieobciążania zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi, to tym bardziej nakaz taki powinien istnieć w przypadku uznania za niezgodny z prawem aktu administracyjnego, w wykonaniu której prowadzona była egzekucja (wyrok NSA z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II FSK 527/14).
Z kolei, przez zawarte w art. 64c § 3 u.p.e.a. określenie "okaże się" należy rozumieć takie przypadki, w których niezgodność z prawem możliwa będzie do zweryfikowania. Nie można ich przy tym ograniczać, jak to wskazano w skardze, jedynie do sytuacji, w których "niezgodność z prawem" stwierdzona zostanie na podstawie zapadłego w późniejszym czasie orzeczenia eliminującego decyzję stanowiącą podstawę wystawienia tytułu wykonawczego ze skutkiem ex tunc,
tj. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wymiarowej. Jak wskazał NSA w wyroku z 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt III FSK 2957/21, wyraźne brzmienie tego przepisu nie ogranicza możliwości weryfikacji zgodności z prawem wszczęcia egzekucji jedynie do dowodów z dokumentów. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu ogranicza się do zasadności obciążenia zobowiązanego kosztami egzekucji, nie zaś do weryfikacji dokonanych czynności egzekucyjnych. Ewentualne uznanie,
że egzekucja została wszczęta niezgodnie z prawem, spowoduje odstąpienie od obciążenia zobowiązanego kosztami jej prowadzenia. Jedynym warunkiem statuującym konieczność zwrotu pobranych kosztów jest stwierdzenie obiektywnej okoliczności, jaką jest "wszczęcie i prowadzenie egzekucji niezgodnie z prawem".
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzenie okoliczności sprzecznego z prawem wszczęcia egzekucji jest łatwo weryfikowalne. Aczkolwiek
w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego istniała formalnoprawna podstawa jego wszczęcia w postaci decyzji wymiarowej, to jednak postępowanie egzekucyjne było niezgodne z prawem, gdyż było prowadzone na podstawie decyzji wymiarowej, która została następnie uznana za wydaną z naruszeniem prawa z tego powodu, że została wydana w oparciu o niekonstytucyjne przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Wbrew twierdzeniom wierzyciela, okoliczność, że SKO nie wyeliminowało decyzji wymiarowej z obrotu prawnego, lecz jedynie stwierdziło, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, nie wyłącza możliwości zaistnienia przesłanki niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Decyzja, mimo że była obarczona wadą, nie podlegała uchyleniu,
a właściwy organ administracji publicznej ograniczył się do stwierdzenia wydania jej
z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których jej nie uchylił. Wadliwa decyzja pozostała zatem w obrocie prawnym, lecz nie korzysta już
z domniemania legalności. Analizowany przepis u.p.e.a. nie uzależnia zaś prawa zobowiązanego do zwrotu kosztów egzekucyjnych od uchylenia decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, lecz od stwierdzenia niezgodnego
z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Niezgodność z prawem decyzji,
w której określa się obowiązek administracyjny, nie może być okolicznością obojętną w stosunku do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, jeżeli niezgodność ta ma lub może mieć wpływ na istnienie lub treść tego obowiązku. Zatem ww. przesłanka może wystąpić nie tylko w sytuacji nieistnienia obowiązku, lecz także w sytuacji ukształtowania tego obowiązku niezgodnie z przepisami prawa. W niniejszej sprawie SKO wskazało wyraźnie, że w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia postępowania administracyjnego, a jedynym powodem braku możliwości ponownego orzekania w sprawie był upływ terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Twierdząc zaś, że nawet w przypadku zaistnienia możliwości wznowienia postępowania w sprawie doszłoby do wydania decyzji, w wyniku której zobowiązany dalej byłby zobligowany do zapłaty kary administracyjnej za bezprawną wycinkę drzew, lecz zmianie uległaby jedynie jej wysokość, wierzyciel sam podważył swą wcześniejszą argumentację, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie odpadła podstawa prawna egzekucji. Nie powinno bowiem budzić żadnych wątpliwości, że w weryfikacji "niezgodności z prawem" mieści się również element podstawy egzekucji związany z treścią dochodzonego obowiązku, m.in. wysokością należności. Na podstawie decyzji określającej niezgodnie z prawem obowiązek administracyjny nie można bowiem wszcząć zgodnej z prawem egzekucji
(K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 130-131).
Wobec powyższego należy przyznać rację organowi nadzoru, że wszczęta
i przeprowadzona egzekucja była niezgodna z prawem w rozumieniu art. 64c § 3 u.p.e.a. Podstawę wystawienia tytułu wykonawczego stanowiła bowiem decyzja,
co do której właściwy organ, po wznowieniu postępowania administracyjnego, stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12. Jak wskazał NSA w wyroku
z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 2750/17, przeprowadzając wykładnię oraz oceniając możliwości zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 64c § 3 u.p.e.a. nie można zasadnie odwoływać się, nawet poprzez milczące założenia,
do problematyki zawinienia organów w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. W takiej sytuacji jeżeli już nawet prowadzić dyskurs w kategoriach winy i przyczyny analizowanej niezgodności z prawem, to leżą one nie po stronie konkretnego organu egzekucyjnego, ale dotyczą Państwa, którego właściwy organ powołał do obowiązywania przepis niezgodny z Konstytucją, Państwa, którego organ wydał na jego podstawie decyzję, inny organ decyzją tę wykonywał, by w końcu kolejny organ stwierdził niekonstytucyjność stosowanej regulacji prawnej. Jeżeli przepis został uznany za niekonstytucyjny, to decyzja wydana na jego podstawie nie stanowiła efektu praworządnego procesu stosowania prawa. Prowadzona na takiej podstawie egzekucja również nie może zostać oceniona jako zgodna z prawem, pomimo obowiązku prowadzenia tej egzekucji przez organ przed stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisu przez Trybunał Konstytucyjny. Rzeczywista praworządność z jednej strony oznacza obowiązek stosowania prawa przez organ, pomimo negatywnej oceny prawa przez ten organ; z drugiej jednak strony nie uzasadnia kwalifikowania jako zgodnych z prawem działań podejmowanych na podstawie przepisu niespełniającego konstytucyjnych standardów aksjologicznych,
w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności w sposób przewidziany przez prawo.
Zatem jeśli decyzja stanowiąca podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego była niezgodna z prawem (wadliwa) w sposób kwalifikowany, to również niezgodne z prawem było wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w oparciu o taką decyzję (wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2672/15). Postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o taką decyzję można uznać za "owoce zatrutego drzewa", gdyż jest wynikiem naruszającego prawo aktu pierwotnego (wyroki NSA: z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II FSK 2269/16;
z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1610/16). Skutkami niezgodnego z prawem aktu administracyjnego nie może być obciążany zobowiązany.
Zdaniem Sądu, trafność powyższego rozumowania wzmacnia linia orzecznicza NSA zapoczątkowana uchwałą składu 7 sędziów tego Sądu
z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FPS 8/13 (np.: wyroki NSA: z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1641/13 oraz z 4 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 235/14). Wprawdzie uchwała ta, a także wydane w jej następstwie wyroki dotyczyły nieco odmiennego problemu prawnego, tj. wpływu uchylenia postanowienia nadającego decyzji nieostatecznej rygor natychmiastowej wykonalności, względnie uchylenia przez organ odwoławczy decyzji, której nadano taki rygor, bądź wadliwości tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne, na kwestię spowodowania skutku w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na skutek zastosowania środka egzekucyjnego, jednak
u podstaw tych orzeczeń legło rozumowanie, które jest aktualne na gruncie problematyki w niniejszej sprawie. Sprowadza się ono do konkluzji, że skutkami wadliwego, niezgodnego z prawem aktu administracyjnego nie może być obciążany zobowiązany. Oznacza to, że taki wadliwy akt administracyjny nie może powodować negatywnych dla zobowiązanego konsekwencji prawnych. Zauważenia przy tym wymaga, że w powołanej uchwale NSA krytycznie odniósł się także do dominującego dotychczas w judykaturze rozróżnienia konsekwencji prawnych wyeliminowania określonego aktu administracyjnego w zależności od tego, czy było to "zwykłe uchylenie" ze skutkami ex nunc, czy też kwalifikowane, w trybie nadzwyczajnym ze skutkami ex tunc. Również z punktu widzenia unormowanej w art. 64 § 3 u.p.e.a. przesłanki "niezgodności z prawem" trudno wywodzić o zasadności czynienia tego rodzaju rozróżnień. Jak już bowiem wskazano, analizowany przepis u.p.e.a. nie uzależnia prawa zobowiązanego do zwrotu kosztów egzekucyjnych od wydania orzeczenia eliminującego decyzję stanowiącą podstawę wystawienia tytułu wykonawczego ze skutkiem ex tunc, czy też uchylenia tej decyzji w trybie zwykłym, lecz od stwierdzenia niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji.
Z tego względu należy uznać, że stwierdzenie przez właściwy organ, po wznowieniu postępowania administracyjnego, wydania decyzji z naruszeniem prawa, mieści się w hipotezie przepisu art. 64 § 3 u.p.e.a. W odniesieniu zaś do argumentacji skarżącego o utracie mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów dopiero po upływie 18 m-cy od daty opublikowania wyroku TK, tj. odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych konstytucyjnie przepisów do 15 stycznia 2016 r., wskazać ponadto należy, że decyzja SKO z 21 kwietnia 2016 r. wpisywała się w linię orzeczniczą ukształtowaną po wydaniu wyroku TK, dopuszczającą możliwość wznowienia postępowania administracyjnego do zdarzeń sprzed daty utraty mocy obowiązującej (p. wyroki NSA: z 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2702/14;
z 14 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3384/14; z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 219/15).
W ocenie Sądu, niezasadne były również zarzuty skargi dotyczące niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpującego zebrania
i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zatem naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. Zarzuty te nie zostały bliżej sprecyzowane, przy czym Sąd nie miał obowiązku doszukiwać się w uzasadnieniu skargi, które argumenty dotyczą poszczególnych przepisów wskazanych w zarzutach. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co zarzutu braków uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż organ odwoławczy precyzyjnie oraz zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a. opisał przyczyny podjęcia zaskarżonego postanowienia.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.