I SA/Kr 231/24

I SA/Kr 231/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Paweł Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Głowacki
Urszula Zięba
Symbol z opisem
6117 Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich, ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2383
ART. 67A PAR. 1, ART. 122, ART. 187 PAR. 1, ART. 191
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
ART. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
|Sygn. akt I SA/Kr 231/24 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 lutego 2025 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędziowie: WSA Piotr Głowacki, WSA Urszula Zięba, Protokolant: Sekretarz sądowy Maksymilian Krzanowski, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2025 r., sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 grudnia 2023 r. nr SKO.Oś/4170/324/2023 w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 grudnia 2023 r. nr SKO.Oś/4170/324/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Liszki (dalej: Wójt) z 15 czerwca 2023 r. nr ROŚ.6232.3.955.2022 w przedmiocie odmowy umorzenia M. K. (dalej: Skarżąca) zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, aby należało umorzyć zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż Wójt prawidłowo ocenił przesłanki umorzenia zaległości. Słusznie Wójt podniósł, że osoba będąca w trudnej sytuacji materialnej w pierwszej kolejności powinna zaspokajać bieżące wydatki, w tym m.in. zakup żywności, lekarstw, opłaty za media, podatki i opłaty lokalne, w tym również za odbiór odpadów, itp., a dopiero w drugiej kolejności dokonywać zakupu artykułów, które nie są niezbędne do funkcjonowania. Zasadnie Wójt podniósł także, że niektóre przedstawione faktury czy wyciągi z konta są niekompletne - tzn. brakuje stron lub niektóre pozycje są ukryte, podczas gdy wnioskodawca chcąc skorzystać z ulgi w postaci umorzenia zaległości ma obowiązek rzetelnie i wyczerpująco wykazać organom swoją rzeczywistą sytuację życiową i materialną. Ponadto wskazał, że faktury za zakupy w aptekach w większości stanowią zakup leków, suplementów lub innych produktów bez recepty. Przedłożone paragony i faktury za zakupy przedstawiają zakup artykułów spożywczych koniecznych do życia, ale również zakup przedmiotów, które, nie są niezbędne w codziennym funkcjonowaniu. Zwrócił też uwagę na nieścisłości w złożonych oświadczeniach – Skarżąca deklaruje, że nie posiada samochodu, a załączyła fakturę za paliwo na kwotę 225,66 zł. Zauważył również, że zadłużenie z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstało z przyczyn zawinionych przez Skarżącą, która przez długi czas nie płaciła regularnie tych opłat.
Kolegium stwierdziło, że Wójt nie przekroczył granic uznania, a jego stanowisko nie nosi cechy dowolności. Dokonał on wszelkich ustaleń i przeanalizował wszystkie istotne okoliczności w kontekście złożonego wniosku i ocenił, iż jakkolwiek sytuacja Skarżącej i jej rodziny jest trudna, to wyżej wskazane względy i istnienie ważnego interesu publicznego przemawia za tym, aby nie udzielić wnioskowanej ulgi.
Także korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej samo w sobie nie stanowi ustawowej przesłanki umorzenia zaległości podatkowych, a zatem nie każda osoba objęta taką pomocą spełnia warunki zastosowania ulgi płatniczej. Kryteria przyznania świadczeń stanowiących pomoc społeczną nie są, co do zasady, tożsame z okolicznościami warunkującymi stwierdzenie przesłanki interesu publicznego.
Skarżąca w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciła zaskarżonej decyzji Kolegium naruszenie:
a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 § 1, art. 8 § 2 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: k.p.a.) polegające na niezastosowaniu tego przepisu i nie uwzględnieniu skargi na decyzję Kolegium, pomimo tego iż decyzja wydana przez Wójta, a następnie utrzymana w mocy przez Kolegium narusza szereg przepisów k.p.a;
b/ art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżona do Kolegium decyzja jest obarczona naruszeniami, które skutkować powinny uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o oddalenie skargi wskazując, że w całości podtrzymuje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz argumentację szeroko przedstawioną w jej uzasadnieniu i wnosi o oddalenie skargi.
Ustanowiony dla Skarżącej pełnomocnik z urzędu w piśmie procesowym z 17 grudnia 2024 r. zarzucił zaskarżonej decyzji:
1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm. – dalej: O.p.) poprzez jego błędną wykładnię (na skutek której przepis ten nie został zastosowany) i w konsekwencji, na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 O.p., utrzymanie w mocy decyzji Wójta z 15 czerwca 2023 r. - naruszenie było efektem błędnego uznania, że w sprawie nie zrealizowano przesłanki "ważnego interesu podatnika", podczas gdy spełnione zostały przesłanki do umorzenia w całości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 30 w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zw. z art 67a § 1 pkt 3 O.p., poprzez kwestionowanie zakupu przez Skarżącą produktów takich jak lody czy balony dla swoich dzieci, jakoby taki zakup nie był niezbędnym dla funkcjonowania i jednocześnie świadczył o tym, że skoro Skarżąca dokonuje zakupu takich produktów to powinna być również w stanie regulować swoje zobowiązania publicznoprawne; naruszenie to powoduje, że Skarżącej i jej dzieciom odmawia się prawa do minimum godnej egzystencji i drobnych, skromnych radości dnia codziennego, a w konsekwencji godzi to w nałożony na władze publiczne obowiązek poszanowania i ochrony godności człowieka oraz szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, odmawiając w całości umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;
3/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122, art 187 § 1 oraz art 191 O.p. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonanie jego oceny w sposób wybiórczy, z pominięciem zasad logiki oraz doświadczenia życiowego, z pominięciem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i wbrew zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, co doprowadziło do wydania, z przekroczeniem tzw. luzu decyzyjnego, krzywdzącej dla Skarżącej i jej rodziny decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która to decyzja nosi znamiona dowolności;
4/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art 121 oraz art 124 O.p. poprzez brak przekonującego, wyczerpującego i jasno uzasadnionego stanowiska Kolegium, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w sposób pozbawiający wątpliwości co do tego, że wszystkie okoliczności sprawy zostały przez Kolegium głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest logiczną konsekwencją tych rozważań, opartych o zasady doświadczenia życiowego. Kolegium nie przedstawiło wszystkich przesłanek faktycznych i interpretacyjnych wnioskowania w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, jak również zasadę przekonywania strony;
5/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 210 § 1 pkt 4 O.p. poprzez brak przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i wyjaśnienia z jakich powodów Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do umorzenia zaległości z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, opierając swoją argumentację jedynie na fakcie zakupu przez Skarżącą produktów, które nie są niezbędne do funkcjonowania, co w odniesieniu do zakwestionowanych produktów należy uznać za argument absurdalny, w zaskarżanej decyzji brak jednak uzasadnienia powodów, dla których Kolegium uznało, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji umarzającej zaległość z tytułu zobowiązań publicznoprawnych Skarżącej;
6/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 180 § 1 w zw. z art. 120 oraz art. 121 § 1 O.p. poprzez wadliwe pouczenie Skarżącej w wezwaniu z 6 marca 2023 r. do przedłożenia dokumentów potwierdzających trudną sytuację Skarżącej, że ewentualne przedłożone przez nią paragony nie są dokumentem w rozumieniu art 129 K.p.c. Zastosowanie przepisów z zakresu postępowania cywilnego do postępowania administracyjnego i ograniczenie dowodów do dokumentów w rozumieniu K.p.c. jest błędem, zaś pouczenie pozostaje w sprzeczności z art 180 § 1 O.p. Takim pouczeniem Wójt niesłusznie wywarł u Skarżącej (osoby nie mającej dostatecznej wiedzy o prawie, która by pozwoliła jej na ocenę wadliwości pouczenia) przekonanie, że posiadane przez nią paragony dokumentujące ponoszone wydatki, nie mogą być dowodem w jej sprawie.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, jak również o uchylenie decyzji Wójta.
W piśmie z 16 stycznia 2025 r. pełnomocnik Skarżącej poinformowała o pożarze, który wybuchł w domu Skarżącej, w związku z którym Skarżąca musi wygospodarować środki na naprawę uszkodzonej instalacji i remontu pomieszczeń, które wskutek zdarzenia "ucierpiały" (zwłaszcza kuchnia).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania jest rozpoznanie wniosku Skarżącej o umorzenie zaległości z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pobieranymi na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399 ze zm.). Zgodnie z art. 6q ust. 1 tej ustawy, w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy O.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Dlatego też podstawę prawną w przedmiocie zastosowania wnioskowanej ulgi stanowił art. 67a § 1 O.p.
Istota sprawy sprowadza się do oceny w oparciu o art. 67a § 1 O.p. prawidłowości stanowiska Kolegium, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do zastosowania wnioskowanego zwolnienia, z czym wiąże się spełnienie przesłanek interesu publicznego oraz ważnego interesu podatnika. Rozstrzygane w sprawie kwestie były już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, tytułem przykładu można wskazać niektóre z orzeczeń, których argumentacja stała się kanwą rozważań w niniejszej sprawie dotyczących rozumienia art. 67a § 1 O.p. (por. wyroki NSA z 14 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 2922/15; z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15; z 17 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 963/14; z 18 maja 2016 r., sygn. akt II FSK 1128/14; z 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1968/14 – powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko zawarte w powołanych orzeczeniach.
Zgodnie z wyżej wskazanym przepisem organ podatkowy na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b O.p. (który nie ma w sprawie zastosowania) w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może realizować wskazaną w tym przepisie ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych w postaci umorzenia zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę. W przytoczonej regulacji przewidziane zostały zatem dwie przesłanki, przy zaistnieniu których organ podatkowy może w drodze decyzji zastosować ulgę podatkową – "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Zgodnie z językowymi dyrektywami wykładni spójnik "lub" użyty w przepisie oznacza przy tym, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek.
Podkreślić należy, że instytucja umorzenia zaległości podatkowej ma charakter uznaniowy w sensie dopuszczalności wyboru konsekwencji prawnych sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej. Stąd też w przypadku stwierdzenia, że w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 67a § 1 O.p. (ważny interes podatnika lub interes publiczny albo obie przesłanki łącznie) - organ w sposób uznaniowy podejmuje decyzję o wyborze alternatywy - czy przyznać podatnikowi ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych, czy też nie.
Przywołany przepis wyznacza zatem niejako dwie fazy postępowania administracyjnego. W pierwszej organ administracyjny obowiązany jest dokonać ustalenia, czy zachodzi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek zastosowania ulgi, co wymaga zgromadzenia niezbędnego dla tych ustaleń materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego właściwej oceny. W tym zakresie granice obowiązków organu wyznaczają normy prawne zawarte w art. 122 O.p. (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), art. 187 § 1 O.p. (zgromadzenie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego), czy też art. 191 O.p. (dokonanie oceny na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) oraz oczywiście wykładnia art. 67a § 1 O.p.
W przypadku uznania, że spełniona została jedna bądź obie z przesłanek, postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Artykuł 67a § 1 O.p. nie określa przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego, w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości podatkowej. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co jednakowoż nie świadczy, że dysponuje w tym zakresie zupełną dowolnością. Stwierdzenie zaś przez organ braku przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w zastosowaniu ulgi podatkowej powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 493/05). Brak tych przesłanek oznacza wobec tego konieczność wydania decyzji o odmowie zastosowania ulgi podatkowej i to nie w ramach uznania administracyjnego.
Najogólniej rzecz biorąc, spełnienie przesłanki "ważnego interesu podatnika" wiąże się z istnieniem po jego stronie szczególnych powodów, powodujących że żądanie pełnej i terminowej zapłaty podatku może zachwiać podstawami egzystencji podatnika i (lub) osób zależnych od niego. Rozpatrujący niniejszą sprawę Sąd aprobuje również pogląd wyrażony w wyroku NSA z 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 31/08, że pojęcia ważnego interesu podatnika nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia). W związku z tym w postępowaniu podatkowym wszczętym wnioskiem podatnika o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych szczególny nacisk winien być położony właśnie na analizę sytuacji ekonomicznej podatnika.
Z kolei istnienia przesłanki "interesu publicznego" nie można wiązać wyłącznie z obowiązkiem ponoszenia przez podatników ciężarów publicznych, uzależniać jej ziszczenie od nadzwyczajności powstania zaległości podatkowej, ani też przeciwstawiać jej przesłance ważnego interesu podatnika. Podkreślić należy, że ulgi podatkowe wymienione w art. 67a § 1 O.p. nie stanowią przywileju samego w sobie. Jest to forma pomocy udzielonej przez państwo podatnikowi po to, by poprzez stosowanie zasady (egzekwowanie podatku) nie doprowadzić do skutków niepożądanych z punktu widzenia, tak społecznego, jak i indywidualnego, odnoszącego się do osoby podatnika oraz jego najbliższych, a także osób zależnych od podatnika. Chodzi zatem o to, by wskutek dochodzenia zaległości podatkowych, państwo nie poniosło w efekcie kosztów większych, niż w wypadku zaniechania korzystania z tego uprawnienia. Zwrócił na to uwagę m.in. NSA w wyroku z 3 lipca 2007 r., sygn. akt I FSK 1026/06. Wprowadzenie do art. 67a § 1 O.p. przesłanki interesu publicznego oznacza, że ustawodawca przewidział sytuacje, w których odstąpienie od dochodzenia należności podatkowych, czy też rozkładanie ich na raty, odraczanie terminów płatności będzie zbieżne z tymże interesem.
W konsekwencji ustalenie przez organ administracyjny kwestii istnienia przesłanki "interesu publicznego" wiąże się z koniecznością ważenia wartości w dwóch płaszczyznach: jedną płaszczyznę tworzy zasada, jaką jest terminowe płacenie podatków w pełnej wysokości, drugą - wyjątek od zasady, polegający na zastosowaniu indywidualnej ulgi podatkowej. Organ w danym przypadku winien ustalić, co jest korzystniejsze z punktu widzenia interesu publicznego (dochodzenie należności czy też zastosowanie ulgi). Oczywiście bywają sytuacje, w których sam rachunek ekonomiczny przemawia za zastosowaniem ulgi podatkowej (np. nie ma możliwości ściągnięcia podatku w pełnej wysokości, a sytuacja ekonomiczna podatnika wyklucza możliwość radykalnej poprawy jego sytuacji finansowej w dającym się przewidzieć okresie przy dołożeniu przez podatnika starań, aby pozyskać środki pieniężne). Dokonując "ważenia" obu wartości organ podatkowy uwzględnia rzecz jasna także inne dyrektywy, wspólne dla całego społeczeństwa, jak sprawiedliwość, zasady etyki, zaufanie do organów państwa itp. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II FSK 1351/11). W ocenie Sądu tak należy postrzegać przesłankę interesu publicznego, określoną w art. 67a § 1 O.p.
Przy takim przedstawieniu rozumienia obu interesów dodać również należy, że żaden z nich nie ma pozycji nadrzędnej. Dlatego też Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że "Interes podatnika nie powinien kolidować z interesem publicznym, jakim niewątpliwie jest terminowe płacenie podatków czy też w rozważanej sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Sens bowiem tego stwierdzenia jest taki, że w istocie w ogóle stosowanie ulg jest niedopuszczalne, gdyż zawsze z tak pojętym interesem publicznym będzie "kolidować". Oznaczałoby to z kolei, że normę prawną wyrażoną w art. 67a O.p. uznać należałoby za pustą, co byłoby niedopuszczalne.
Odnosząc się zaś szczegółowo do stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że nie zostało w niej wskazane, czy w sprawie wystąpił "ważny interes podatnika", bądź "interes publiczny", co uzasadniałoby ewentualne przejście do drugiego etapu postępowania, jakim byłaby możliwość umorzenia zaległości, bądź też odmowa takiego rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Jak już bowiem wcześniej wskazano, pierwszy etap mający na celu ustalenie, czy przesłanki powyższe zostały spełnione, nie należy do tej części postępowania zainicjowanego wnioskiem o przyznanie ulgi w którym zastosowanie znajdują reguły dotyczące możliwości wydania rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Uniemożliwia to Sądowi prawidłowe dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, gdyż nie wiadomo, czy Kolegium rozpatrywało sprawę i badało istnienie przesłanek ustawowych pozwalających na zastosowanie ulgi (wystąpienie przesłanek "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego"), czy też badało zasadność podjęcia przez Wójta rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego. Motywów takich nie można się domyślać, gdyż wówczas kontrola sądowa byłaby niejako "warunkowa".
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Kolegium rozpatrując odwołania od decyzji, których kierunek rozstrzygnięcia pozostawiony został do uznania organowi pierwszej instancji ma ograniczone możliwości orzekania. Wynika to bezpośrednio z art. 233 § 3 O.p., który stanowi, że samorządowe kolegium odwoławcze uprawnione jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowe kolegium odwoławcze uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji. Regulacja taka oznacza, że Kolegium rozpatrując odwołanie od decyzji dotyczącej ulg w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinno w pierwszej kolejności dokonać ustaleń, czy w sprawie występuje jedna z przesłanek do ich stosowania, czyli "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". W tym zakresie Kolegium nie jest skrępowane żadnymi ograniczenia wynikającymi z faktu, że końcowe rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organowi pierwszej instancji. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że jedna z tych przesłanek wystąpiła, zaś organ pierwszej instancji odmówił zastosowania ulgi, Kolegium nie orzeka zgodnie z pełnymi zasadami dwuinstancyjności postępowania, lecz ogranicza się do zbadania, czy organ pierwszej instancji nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, choć powinno sprawę ponownie rozpoznać. Innymi słowy Kolegium nie może zastąpić organu uprawnionego do stosowania ulg i je przyznać.
Powyższe reguły powodują, że sąd administracyjny rozpatrując skargę na decyzję samorządowego kolegium odwoławczego stosuje odmienne reguły kontroli w zależności od tego jakie przesłanki spowodowały odmowę przyznania ulgi. Jeżeli spowodowane było to brakiem wystąpienia ustawowych przesłanek, sąd administracyjny bada czy w pełni zagwarantowana została zasada dwuinstancyjności postępowania, między innymi w zakresie zgromadzenia i właściwej oceny materiału dowodowego. Jeżeli natomiast samorządowe kolegium odwoławcze ustali, że przesłanki wystąpiły, lecz zasadnie organ pierwszej instancji odmówił zastosowania ulgi, kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do oceny, czy nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego. W obydwu jednak przypadkach istotne znaczenie ma prawidłowe ustalenie wszystkich istotnych elementów faktyczny, które mogą mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie.
Podkreślić również należy, ze zasada dwuinstancyjności postępowania podatkowego, wyrażona w art. 127 O.p. nie zamyka się wyłącznie w przyznaniu jednostce prawa do weryfikacji orzeczenia wydanego w pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia, ale wyznacza także rolę procesową organu odwoławczego. Jak zauważają przedstawiciele nauki prawa, istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją (postanowieniem) organu pierwszej instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym) powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ pierwszej instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zatem realizując zasadę dwuinstancyjności organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13). Toteż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie, czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11). Konieczne jest zatem, aby rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10).
Nie można zatem zaakceptować stwierdzenia wyrażonego przez Kolegium, że "Badając zasadność wydanej decyzji (...)". Jak już wyżej wspomniano rolą organu odwoławczego, nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Już z takiego stanowiska wynika, że Kolegium uchybiło zasadzie dwuinstancyjności postępowania, co potwierdza dalsza część uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Poza wskazanym już uchybieniem, że z decyzji Kolegium nie wynika, czy spełniona została którakolwiek z przesłanek zastosowania ulgi, zaskarżona decyzja zawiera dalsze uchybienia i to zarówno w sferze argumentacyjnej, jak i dotyczącej błędów co do oceny zgromadzonych dowodów i ich znaczenia dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że z zaskarżonej decyzji nie wynika za jaki okres powstały zaległości w regulowanie opłat. Podana została jedynie zbiorcza kwota zaległości. Powoduje to, że nie można przeanalizować przesłanek, które doprowadziły do powstania tych zaległości. Nie wiadomo zatem, czy było to celowe działanie Skarżącej, czy też w okresie wymagalności opłat zaistniały takie okoliczności, które w sposób obiektywny uniemożliwiały ich regulowanie. Na konieczność badania takich przesłanek zwrócił choćby uwagę Wójt wyrażając pogląd, że w sprawie zastosowania ulgi istnieje możliwość sięgania do argumentów związanych z genezą zadłużenia. Pogląd ten Sąd podziela, gdyż ustalenie takiej okoliczności i wykazanie, że osoba wnioskująca o ulgę nie miała obiektywnych możliwości zapłaty należnego świadczenia w świetle wartości aksjologicznych może mieć wpływ na podjęcie końcowego rozstrzygnięcia. Inaczej bowiem należy potraktować osobę, która nie miała obiektywnych możliwości zapłaty świadczenia, pomimo dołożenia należytej staranności, zaś w inny sposób osobę, która środkami pieniężnymi dysponowała, lecz przeznaczyła je na potrzeby, które nie były konieczne do zapewnienia jej godnej egzystencji. W kwestii tej należy zaznaczyć, że sama Skarżąca wskazywała, iż brak zapłaty spowodowany był wstrzymaniem wypłaty zasiłków na dzieci, pogorszeniem stanu zdrowia oraz brakiem zatrudnienia. Nie jest również wiadome, czy w okresie złożenia wniosku Skarżąca na bieżąco regulowała należne opłaty i tym samym powstanie zaległości było wynikiem zdarzeń na które nie miała wpływu. Okoliczności te nie zostały jednak zbadane, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 122 O.p. i uszczegółowionej w art. 187 § 1 O.p.
Okoliczności przyczynienia się Skarżącej do powstania zaległości Kolegium poświęciło jedno zdanie. Podało, że "Należy też zauważyć, że zadłużenie z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które posiada Pani M. K. powstało z przyczyn zawinionych przez Stronę, która przez długi czas nie płaciła regularnie tych opłat". Pogląd taki jest jednak zupełnie nielogiczny i gdyby go podzielić, w każdym przypadku, jeżeli jakiś podmiot nie uiszcza należności, to należy przypisać mu winę z tego tytułu. Brak zapłaty wymagalnych opłat jest natomiast faktem, nie zaś przyczyną. Natomiast do organów administracyjnych należała ustalenie, z jakich powodów zapłata nie następowała i dopiero na podstawie ustalonych okoliczności, możliwym byłoby stwierdzenie, czy Skarżącej można przypisać "winę" w nieuregulowaniu zobowiązania.
Kolejne uchybienie związane jest z brakiem ustalenia, jakimi faktycznie miesięcznymi dochodami Skarżąca dysponowała w poszczególnych miesiącach w których miała obowiązek ponosić opłaty. Wprawdzie przedstawiając w zaskarżonej decyzji ustalenia zawarte w decyzji Wójta, wskazano jakie świadczenia i w jakim okresie miały być Skarżącej wypłacane, niemniej jednak, jak już wyżej zaznaczono, nie wiadomo za jaki okres powstały zaległości w regulowaniu przedmiotowych opłat. Ponadto przedstawione informacje nie zostały poddane jakiejkolwiek analizie. Nie skonfrontowano w szczególności jakie wydatki z dochodów Skarżącej zostały poniesione i czy były to wydatki konieczne do zapewnienia godnej egzystencji rodziny Skarżącej. Oznacza to, że sytuacja materialna i rodzinna Skarżącej nie została prawidłowo ustalona, a w każdym razie nie znalazło to odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że Kolegium na tę okoliczność żadnych rozważań nie prowadziło, ograniczając się w rzeczywistości do podzielenia stanowiska Wójta o trudnej sytuacji materialnej Skarżącej. Również zatem i w tym przypadku stwierdzić należy naruszenie art. 122 oraz art. 187 § 1 O.p. Nie dokonano również samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów, co powoduje naruszenie art. 191 O.p. Zgodzić się należy w tym względzie ze stanowiskiem zaprezentowanym w piśmie procesowym Skarżącej z 17 grudnia 2024 r., w którym wskazano, że "W niniejszej sprawie Organ mimo wzywania Skarżącej do przedstawiania coraz to nowych dowodów, nie przeanalizował należycie tych, które Skarżąca przedstawiła".
Kolejne uchybienie, którym w ocenie Sądu dotknięta jest zaskarżona decyzja, sprowadza się do naruszenia art. 210 § 4 O.p. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Analizując treść uzasadnienia decyzji Kolegium stwierdzić należy, że nie sprostało ono tym wymogom. Większą część uzasadnienia stanowi przytoczenie przebiegu postępowania przed Wójtem. Wywody Kolegium zaczynają się od podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również wyjaśnienia kiedy mogą one zostać zastosowane i ponownego przytaczania okoliczności mających miejsce w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.
Odnosząc się do okoliczności faktycznych, które zdaniem Kolegium przemawiają za prawidłowością rozstrzygnięcia Wójta, Kolegium poświęciło kilka zdań. Wskazało, że poddało analizie zgromadzony materiał dowodowy i na tej podstawie uznało, że prawidłowo oceniono przesłanki odmowy umorzenia zaległości. Nie podano już jednak analiza jakich materiałów zgromadzonych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doprowadziła Kolegium do takiego wniosku. Nie można zatem prześledzić sposobu rozumowania Kolegium, które skłoniło go do wysnucia końcowej tezy. Stanowiska takiego Sąd nie może zatem zweryfikować, gdyż nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakim dowodom dano wiarę i przyczyn dla których innym odmówiono wiarygodności i tym samym mocy dowodowej.
Została wprawdzie podjęta przez Kolegium próba wypełnienia wymogu o którym mowa art. 210 § 4 O.p., lecz polegała ona w istocie na przytoczeniu poglądów Wójta, bez jakiejkolwiek próby ich analizy. Zaakceptowano zatem stanowisko, że w pierwszej kolejności należy zaspokajać najważniejsze potrzeby bytowe oraz uiszczać należności publicznoprawne, zaś dopiero w dalszej kolejności przeznaczać środki na towary, które nie są niezbędne do funkcjonowania. Jakkolwiek zgodzić należy się z takim stanowiskiem, gdyż jeżeli strona posiada środki na zapłatę należności, lecz przeznacza je na towary "luksusowe", czyli zbyteczne do zapewnienia sobie minimum godnej egzystencji, umorzenie zaległości jawić się będzie negatywnie w społecznym odczuciu i tym samym naruszać zasady sprawiedliwości społecznej. Niemniej jednak Kolegium powinno wyczerpująco wskazać na takie towary, podać częstotliwość ich zakupów oraz wartość. Koniecznym było wyliczenie, czy gdyby zakup takich "zbędnych" towarów nie nastąpił, lecz środki na ich nabycie zostałyby przeznaczone na zapłatę należnych opłat, zaległość by nie powstała, bądź była zdecydowania niższa. Żadna argumentacja w tym kierunku nie została jednak przedstawiona. Kolegium jedynie przykładowo podało, jakie produkty uważa za niekonieczne do zapewnienia warunków funkcjonowania Skarżącej i jej rodziny. Były to: galaretka do ciała, naklejki wielkanocne, kartki świąteczne, lakier do paznokci, fontanna tortowa, balony foliowe.
Pomijając już, że nie została wskazana wartość takich towarów i tym samym wpływ wydatków na możliwość uregulowania przedmiotowych opłat, podzielić w tym względzie należy pogląd zaprezentowany w piśmie procesowym pełnomocnika Skarżącej z 17 grudnia 2024 r., że "Organy w istocie dążą zatem do tego, aby Skarżącą i jej dzieci pozbawić prawa do choćby najmniejszych i najbardziej marginalnych radości życia codziennego, jak np. balony czy słodycze, które i tak, sądząc po przedstawionych paragonach, pojawiają się w ich życiu jedynie incydentalnie".
Kolejnym argumentem za wydatkowaniem środków na artykuły, które nie są niezbędne do prawidłowego funkcjonowania, Kolegium w ślad za Wójtem podało, że są to nabywane w aptekach leki, suplementy lub inne produkty bez recepty. Nie podano już jednak, jakie były to produkty i o jakiej wartości oraz nie wykazano, że nie mogą one być co najmniej pomocne w profilaktyce zdrowotnej. W istocie Kolegium przesądziło, że zapewne zdecydowana większość asortymentu oferowanego w aptekach jest zbyteczna dla ochrony zdrowia ludzkiego i jedynie leki dostępne na receptę służą takiej ochronie. Wydaje się jednak, że tego typu konkluzja nie znajduje uzasadnienia.
Kolegium bez zbadania okoliczności faktycznej wskazało na nieścisłości w złożonym przez Skarżącą oświadczeniu, gdyż podała, że nie posiada samochodu, zaś załączyła fakturę na zakup paliwa. Okoliczność tę Skarżąca wyjaśniła w skardze podając, że zapłaciła za paliwo osobie, która udostępniła swój samochód na dojazd do SOR. Podkreślić należy, że formułując pewne stwierdzenia, które mogą budzić wątpliwości, Kolegium powinno w pierwszej kolejności dokonać ich weryfikacji, w tym przypadku zwracając się do Skarżącej o wyjaśnienie wątpliwości co do kwalifikowalności jej wydatków. Żadna taka czynność nie została jednak podjęta.
Ostatnią okolicznością, która zdaniem Kolegium przemawiała za odmową udzielenia wnioskowanej ulgi, był brak przedłożenia przez Skarżącą wymaganej przez Wójta dokumentacji, bądź też niektóre przedstawione faktury czy wyciągi z konta były niekompletne – tzn. brakowało stron lub niektóre pozycie były ukryte. O ile zgodzić należy się z Kolegium, że jeżeli osoba wnioskująca o zastosowanie ulgi uchyla się od przedkładania stosownej dokumentacji, może stanowić to podstawę do odmownego załatwienia wniosku. Niemniej jednak Kolegium poza ogólnikowym stwierdzeniem, że Skarżąca nienależycie współpracowała z Wójtem, czemu ona przeczy, nie rozwinęło swojego stanowiska w tym przedmiocie, choćby przez wskazanie przykładowych uchybień Skarżącej. Oznacza to, że i ten argument nie mógł stanowić podstawy do utrzymania w mocy decyzji Wójta. Kolegium powinno bowiem wyraźnie określić, jakie dokładnie uchybienia w tym przedmiocie można przypisać Skarżącej, aby stanowisko to poddawało się kontroli sądowej.
Oceniając postępowanie odwoławcze przeprowadzone w niniejszej sprawie przez Kolegium oraz treść zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził poza naruszeniem przepisów prawa materialnego, także naruszenie zasady dwuinstancyjności, której rozumienie zaprezentowano we wcześniejszej części uzasadnienia. Lektura zaskarżonej decyzji dowodzi, że kontrola instancyjna decyzji Wójta została przeprowadzona w sposób powierzchowny i stanowi wyłącznie kadłubową realizację prawa Skarżącej do rozpatrzenia jej sprawy przez organ odwoławczy. W istocie, rozważania Kolegium odnośnie meritum sprawy sprowadzają się głównie do powtórzenia argumentacji zaprezentowanej w decyzji organu pierwszej instancji, bez szerszej próby uzasadnienia swojego stanowiska. Jak wyżej wskazano, argumentacja Kolegium opiera się w istocie na jednozdaniowych sformułowaniach, bez poparcia ich stosownym materiałem dowodowym. Taki sposób rozstrzygnięcia sprawy nie czyni zadość obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej granicach.
Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Samo stwierdzenie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, co do zasady powinno skutkować uchyleniem jedynie decyzji organu odwoławczego, aby mógł on prawidłowo z poszanowaniem tej zasady sprawę rozpoznać. Niemniej jednak w realiach rozpatrywanej sprawy stwierdzone uchybienia w zakresie prawidłowości rozpoznania wniosku Skarżącej, należy odnieść również do decyzji wydanej przez Wójta. Dlatego też Sąd w oparciu o dyspozycję wynikającą z art. 135 p.p.s.a., uchylił także decyzję wydaną w pierwszej instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wójt usunie spostrzeżone nieprawidłowości, które zostały zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu. W pierwszej kolejności będzie zobowiązany do wyraźnego przesądzenia, czy w sprawie wystąpiła przesłanka "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego". W razie pozytywnej odpowiedzi, dokonując właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego podejmie rozstrzygnięcie w ramach przyznanego mu uznania administracyjnego. Analizując w tym zakresie swój obowiązek weźmie również pod uwagę wartości konstytucyjne wyrażone w szczególności w art. 30 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W tym kontekście przyjąć powinien, że ustalając minimum egzystencji należy wziąć pod uwagę, że kierować należy się przesłanką godności. Oznacza to, że nie można pewnych zakupów traktować jako zbędnych, gdyż każdemu powinno zapewnić się minimum godnej egzystencji i drobnych, skromnych radości dnia codziennego. Powinien również w tym kontekście wziąć pod uwagę, że na władze publiczne nałożony został obowiązek poszanowania i ochrony przyrodzonej godności człowieka oraz szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Słusznie na te okoliczności zwrócił uwagę pełnomocnik Skarżącej.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt zobowiązany będzie również wziąć pod uwagę nową okoliczność, która ujawniła się na etapie postępowania sądowego, czyli pożar w domu Skarżącej i związaną z tym konieczność poczynienia nakładów na remont. Sąd do tej okoliczności się nie odnosił, gdyż kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.
Na treść rozstrzygnięcia Sądu nie mogła mieć wpływu okoliczność skazania Skarżącej w postępowaniu karnym za przestępstwo sfałszowania faktur przy pomocy których usiłowała wprowadzić w błąd Wójta zawyżając swoje wydatki. Do akt sprawy dołączona została kserokopia skazującego wyroku sądu karnego, lecz nie wiadomo, czy jest on prawomocny (adnotacja na wyroku jest nieczytelna). Poza tym znaczenie tego wyroku sprowadza się do tego, że Skarżąca nie poniosła kosztów wykazanych na przedmiotowych fakturach.
Wniosek pełnomocnika Skarżącej o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, zostanie rozpoznany we właściwym trybie przez referendarza sądowego.
Z tych wszystkich powodów orzeczono, jak w sentencji.