I SA/Ke 429/25

I SA/Ke 429/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 170, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
par. 3 ust. 1 pkt 1,
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
Dz.U. 2025 poz 350
art. 24 ust. 5b,
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) z 29 sierpnia 2025 r. nr [...] wydana dla D. C. (strona, skarżąca), którą organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...]zł, w tym:
- z tytułu ubezpieczenia społecznego za okres [...] – [...] w łącznej kwocie [...]zł,
- z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego za okres 06-08/2004, 10/2004-10/2005, [...] w łącznej kwocie [...]zł,
- na Fundusz Pracy za okres 01-04/2006, 06/2006-06/2007 w łącznej kwocie [...]zł.
Organ wyjaśnił, że 15 lutego 2024 r. wpłynął wniosek D. C. o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z 9 maja 2024 r. Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Natomiast decyzją z 2 lipca 2024 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 9 maja 2024 r.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na decyzję organu z 2 lipca 2024 r.
Wyrokiem z 17 października 2024 r. w sprawie I SA/Ke 327/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił obie decyzje organu (z 9 maja 2024 r., z 2 lipca 2024 r.). W zawartych w uzasadnieniu wyroku wytycznych sąd zobowiązał organ do oceny kwestii ewentualnego przedawnienia wszystkich składek. Jeśli organ doszedłby do przekonania, że ono nie nastąpiło, miał dać temu wyraz w decyzji w sposób poddający się weryfikacji przez sąd. Następnie organ miał ponownie rozważyć możliwość umorzenia zaległości składkowych przy uwzględnieniu przedstawionej przez sąd wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Miał ocenić, czy egzekucja tych należności z majątku skarżącej może pozbawić ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a w konsekwencji zmusić do korzystania z pomocy społecznej w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i innych, z której dotąd nie korzystała. Organ został zobowiązany także do oceny zgromadzonej dokumentacji medycznej w kontekście przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Natomiast wynik swej oceny miał przedstawić w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Po uprawomocnieniu się ww. wyroku, Zakład poinformował stronę o możliwości uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty, w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia, co strona uczyniła.
Organ wyjaśnił, że dokonał ustaleń i oceny sprawy z punktu widzenia przesłanek prowadzących do przedawnienia. Wskazał, że całość zadłużenia figurującego na koncie strony jest przedmiotem przymusowego dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K., który od 8 czerwca 2005 r. prowadzi postępowanie egzekucyjne. Organ przytoczył treść art. 24 ust. 4, ust. 5-6 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497), zwanej dalej "u.s.u.s.". Podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wyjaśnił, że czynnością zmierzającą do ściągnięcia należności jest niewątpliwie wystawienie tytułu wykonawczego przez właściwy organ, ale za takie czynności mogą być uznane również inne czynności, tj. orzeczenia czy pisma kierowane do strony, z których treści wynika bezpośrednio, że zmierzają one do ściągnięcia należności. Taką czynnością jest doręczenie upomnienia z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w rozumieniu art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z treści tego przepisu wynika, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia upomnienia, w związku z czym jest to warunek obligatoryjny i konieczny do tego, by w sposób skuteczny prowadzić egzekucję. Jest więc pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe. Czynność ta mieści się zatem w dyspozycji art. 24 ust. 5b u.s.u.s.
Zakład stwierdził, że należności strony nie uległy przedawnieniu. Dokonując analizy poszczególnych okresów zaległości składkowych, wyjaśnił że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od doręczenia upomnienia, załączając przy tym do akt sprawy kserokopie upomnień wraz z dowodami ich doręczenia stronie postępowania.
Następnie organ wskazał, że analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wykazała, że strona wyrejestrowała prowadzoną działalność gospodarczą. Według Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS strona jest osobą pobierającą świadczenie rentowe, które według ustaleń Zakładu wynosi [...] zł brutto. Ze świadczenia dokonywane są potrącenia egzekucyjne w wysokości [...] zł. 9 stycznia 2025 r. strona złożyła wniosek o rentę wdowią, która została przyznana w wysokości 15% emerytury, tj. [...] zł. Stronie do wypłaty pozostaje [...] zł netto. Ponadto strona pobiera zasiłek pielęgnacyjny z MOPS w wysokości [...] zł.
Strona złożyła oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym, z którego wynika, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wykazała ponoszenie stałych comiesięcznych wydatków: z tytułu czynszu: [...] zł; opłaty eksploatacyjne: [...] zł + telefon [...] zł; koszty leczenia: [...] zł. Wskazała miesięczne opłaty: mieszkanie - [...] zł; światło - [...] zł, PEC - [...] zł + woda [...] zł; telefon - [...] zł; leki - [...] zł; zadłużenie wobec Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej - [...] zł miesięczna rata. Łącznie wydatki wynoszą [...] zł. W Centralnej Ewidencji Pojazdów i K. strona nie widnieje jako właścicielka ruchomości.
Zaś w bazie danych Ksiąg Wieczystych nie figuruje jako właścicielka nieruchomości
W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym strona wskazała, że posiada mieszkanie o pow. 58 m˛ w S. przy ul. [...].
Organ powołał następnie treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i podniósł, że przesłanka wymieniona w punkcie 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ w stosunku do strony nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w sytuacji strony nie ma zastosowania. Całość zadłużenia została skierowana do przymusowego dochodzenia przed upływem terminu płatności. Postępowanie egzekucyjne jest skuteczne. W ciągu ostatnich 6 miesięcy wyegzekwowano 3 539,17 zł.
Zakład w niniejszej sprawie nie wyczerpał okresu dochodzenia należności. Postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone.
Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. W związku z powyższym nie można uznać, aby okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 lub 6 u.s.u.s. zaistniały w tym przypadku.
Organ powołał treść § 3 rozporządzenia. W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stwierdził, że nie ma ona zastosowania, ponieważ wnioskodawczyni nie prowadzi działalności gospodarczej.
Oceniając wystąpienie przesłanki, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia, stwierdził że ona nie zachodzi. Zakład wyjaśnił, że akta sprawy potwierdzają trudną sytuację zdrowotną strony. Stwierdził, że Zakład podchodzi do niej ze zrozumieniem i jest świadomy, że stan zdrowia strony niewątpliwie może być dużym utrudnieniem w życiu codziennym. Wskazał, że przepisy nie pozwalają uznać, iż sytuacja zdrowotna strony spełnia wymogi określone w przesłance regulowanej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia. Zaznaczył, że choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny może stanowić przesłankę umorzenia należności z tytułu składek tylko wtedy, gdy pozbawia płatnika możliwości uzyskiwania dochodu niezbędnego do opłacenia należności. W przypadku strony ta przesłanka nie zachodzi, gdyż strona posiada stałe źródło dochodu w postaci otrzymywanego świadczenia rentowego, które jest przyznane na stałe i poddawane corocznej waloryzacji. Wyjaśnił również, że stan zdrowia strony nie pozwala na podjęcie pracy zarobkowej w celu pozyskania dodatkowych środków. Strona legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od 1 stycznia 2024 r. wprowadzono świadczenie wspierające, które jest nową formą pomocy dla dorosłych osób z niepełnosprawnościami. Świadczenie wspierające przysługuje osobom posiadającym decyzję wojewódzkiego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Przysługuje w wysokości od 40 do 220 procent wysokości renty socjalnej, której aktualna wysokość to 1 879,91 zł brutto.
Wyjaśnił, że dokumentacja sprawy nie wskazuje na to, że zadłużenie wobec ZUS powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, wywołanych przez czynniki zewnętrzne, których nie można było przewidzieć ani klęski żywiołowej, natomiast było wynikiem nieopłacenia w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej.
Z kolei oceniając przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ wskazał że strona jest osobą pobierającą świadczenie rentowe w wysokości 2 295,30 zł brutto. Ze świadczenia tego dokonywane są potrącenia egzekucyjne w wysokości 573,82 zł. Ponadto stronie została przyznana renta wdowia w wysokości 15% emerytury, tj. 136,25 zł. Łącznie do wypłaty, po potrąceniach, pozostaje zatem 1 604,83 zł netto. Strona oświadczyła, że pobiera zasiłek z MOPS w kwocie 215,84 zł, a łączny dochód to: 1820,67 zł. Organ wskazał także, że strona oświadczyła, że posiada stałe comiesięczne wydatki w łącznej wysokości: 1 468,80 zł. Organ stwierdził, że nie można uznać, że opłaty za energię elektryczną bądź wodę to nadzwyczajne, czy nieprzewidziane wydatki, lecz są to wydatki ponoszone przez ogół społeczeństwa. Nadmienił, iż strona nie udowodniła również, że brakuje jej środków finansowych na pokrycie kosztów leczenia, np. nie załączyła dokumentów potwierdzających, że nie może skorzystać z koniecznych badań lekarskich bądź zabiegów rehabilitacyjnych. Zakład wyjaśnił, że nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem oraz leczeniem. Podstawowym wskaźnikiem służącym do oceny sytuacji materialnej osoby zobowiązanej jest kwota określająca minimum socjalne, które dla gospodarstwa 1-osobowego emeryckiego (według IPISS - dane za I kwartał 2025 r.) wynosi 1 869,94 zł. Dochód strony bez uwzględnienia potrąceń jest wyższy niż wskazane minimum socjalne. Z ustaleń wynika, że po opłaceniu wydatków związanych z utrzymaniem w wysokości 1 468,80 zł, stronie pozostaje kwota 351,87 zł, z której finansuje pozostałe potrzeby życiowe (żywność, środki czystości itp.).
Organ argumentował, że uzyskiwanie niższych dochodów względem wydatków może wiązać się ze stanem braku wystarczających środków na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych, niemniej jednak nie są wykluczone wyjątki od tej reguły. Dzieje się tak przykładowo w sytuacji osób, które w zaspokajaniu swoich potrzeb życiowych korzystają ze wsparcia bliskich osób. Rozważania te w rozpatrywanej sprawie mają o tyle istotne znaczenie, bowiem strona wskazała, że w finansowaniu kosztów utrzymania korzysta z pomocy rodziny i znajomych. Jednocześnie strona nie wskazała, aby posiadała inne zobowiązania, zatem Zakład przyjął, że pomoc ta ma charakter bezzwrotny. W rezultacie Zakład nie ma podstaw, by przewidywać, czy i w jakim stopniu dalsza spłata pozostałych należności zagrozi egzystencji strony. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten czas nie tylko minimum socjalnego, ale także minimum egzystencji, a za ziszczenie się przesłanki należy uznać taką sytuację, gdy warunki materialne osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Według danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych minimum egzystencji za 2024 r. dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego w przekroju województwa świętokrzyskiego wynosi 864,56 zł (902,39 zł - wartość średnia dla Polski).
Dochód netto strony jakim dysponuje jest niższy aniżeli określone minimum socjalne, wyższy natomiast niż minimum egzystencji. W związku z powyższym nie można uznać, że strona jest pozbawiona środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
Pomimo powołanych trudności finansowych, strona nie wykazała korzystania z zasiłków stałych, okresowych czy celowych z opieki społecznej dedykowanych osobom znajdującym się w ciężkiej sytuacji bytowej (np. na zakup opału, opłat za media). Pomoc z opieki społecznej ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz ma za zadanie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a należna jest wszystkim znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej.
Skargę na decyzję Zakładu złożyła D. C..
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
a) obrazę prawa materialnego a to:
- art. 28 ust. 2, 3 i 3a, art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za zasadnością umorzenia należności z tytułu składek w postaci braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz zachodzą szczególne przypadki przemawiające za odstąpieniem od egzekucji, tj. jej stan zdrowia oraz brak środków pieniężnych;
- § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne poprzez błędne przyjęcie, że jej sytuacja rodzinna i materialna pozwala jej spłacać zobowiązanie względem ZUS, a nadto że spłacanie składek nie spowoduje niemożności zaspokojenia [pic]podstawowych potrzeb rodziny;
b) błąd w ustaleniach faktycznych wziętych za podstawę rozstrzygnięcia polegających na przyjęciu, że jej sytuacja materialna oraz rodzinna pozwala na spłacanie zaległości z tytułu składek bez uszczerbku dla jej osoby, a nadto błędne przyjęcie, że na skutek spłacania składek będzie w stanie zaspokoić wszystkie swoje podstawowe potrzeby. Ponadto błędne przyjęcie, że 13 - ta renta rodzinna stanowi stały dochód odwołującej oraz niewłaściwe przyjęcie, że osiągana renta rodzinna w wypłacanej kwocie około 1280 złotych pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, zakup leków, dokonanie opłat za mieszkanie oraz spłatę zadłużenia względem ZUS;
c) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i jej twierdzeń zawartych we wniosku co skutkowało przyjęciem, że znajduje się w dobrej sytuacji majątkowej, a tym samym bez żadnych trudności może spłacić zobowiązanie względem ZUS.
Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu składek, ewentualnie - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że w chwili obecnej mieszka z synem, ale prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe. Jest osobą schorowaną. W celu opłacenia wszystkich niezbędnych zobowiązań oraz zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb, niekiedy zmuszona jest korzystać z pomocy finansowej rodziny i znajomych a zaciągnięte w ten sposób długi spłaca w miarę możliwości. Wyjaśniła, że posiada I grupę inwalidzką i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Wymaga pomocy osób trzecich. Jest po licznych operacjach i oczekuje na kolejne. Według skarżącej organ rentowy dokonał niewłaściwej oceny jej sytuacji materialnej, uznając, że pobierana przez nią renta w wysokości ok. 1600 złotych (kwota wypacana po potrąceniach) pozwala jej bez problemu na spłatę zadłużenia względem ZUS i zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb życiowych. Poza tym przy analizie jej sytuacji niewłaściwie przyjęto pobranie przez nią świadczenia 13 - tej renty, albowiem świadczenie to jest wypłacane wyłącznie raz w roku i stanowi raptem 100 złotych miesięcznego dodatku do renty z rozbiciem na rok.
W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2024.1267), dalej jako "p.u.s.a." i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2024.935), określanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym - co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.
Na wstępie rozważań należy przypomnieć, iż sprawa była już przedmiotem kontroli tut. sądu, który to wyrokiem z 17 października 2024 r., I SA/Ke 327/24 uchylił poprzednio wydane decyzje Zakładu (z: 2 lipca 2024 r., 9 maja 2024 r.).
Kontrola zaskarżonej decyzji wymagała zatem zbadania, czy organ wykonał zalecenia zawarte w powołanym wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie podkreśla się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne oraz sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, z 16 maja 2007 r., I FSK 857/06, z 16 października 2014 r., II FSK 2506/12, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. oznacza zatem, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Art. 153 p.p.s.a. ma bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotowa ocenę. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu.
Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r.,II FSK 353/16). Przez "ocenę prawną" rozumie się natomiast wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018). Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., II FSK 1393/21).
Ponadto art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Strona postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (skarżąca lub organ administracji) niezadowolona z wyroku ma prawo wnieść skargę kasacyjną. Jeśli jednak tego nie uczyni, musi liczyć się z konsekwencjami prawnymi wynikającymi z brzmienia zacytowanego wyżej art. 153 p.p.s.a.
W wyroku z 17 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że wystąpienie przesłanek z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. powodujących zawieszenie biegu terminu przedawnienia należności nie zostało w żaden sposób potwierdzone w aktach administracyjnych sprawy. Akta te nie zawierały bowiem żadnych dokumentów źródłowych – tytułów wykonawczych z dowodami ich doręczeń, czy dokumentów związanych z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym. Braki w tym zakresie mogły wskazywać na wadliwe ustalenia stanu faktycznego dotyczące wysokości należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek. Wydane w sprawie decyzje zostały więc oparte na niepełnym materiale dowodowym, który nie pozwalał na jednoznaczną ocenę kwestii związanej z przedawnieniem całości należności objętych wnioskiem skarżącej.
Ponadto, cena organu, że nie zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia była dowolna i nie wynikała ze zgromadzonego materiału dowodowego.
Ocena przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 nastąpiła bez rozważenia wszystkich istotnych w tym względzie okoliczności. Konieczne było ustalenie relacji pomiędzy dochodami i wydatkami. Tylko bowiem ustalenie takiej relacji pozwala na dokonanie oceny możliwości płatniczych skarżącej. Organ takich ustaleń nie poczynił. Tymczasem już samo zestawienie wydatków strony i dochodów wskazywało, że pozostają one na porównywalnym poziomie. Ograniczając się jedynie do wyliczenia wydatków i dochodów, Zakład w swych ustaleniach nie uwzględnił chociażby zakupu żywności w kwocie 600 zł, na który skarżąca zwracała uwagę we wniosku o umorzenie. Nie wziął także pod uwagę konsekwentnych twierdzeń skarżącej (zawartych we wniosku o umorzenie, oświadczeniu majątkowym, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), że czasami zmuszona jest korzystać z pomocy finansowej rodziny i znajomych.
W ocenie sądu, akcentowane przez organ otrzymanie przez skarżącą "13" i "14" emerytury, biorąc pod uwagę jednorazowy charakter przysporzenia, nie miało znaczącego wpływu na jej sytuację finansową. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było rozważań, jak na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację skarżącej, organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia bez spowodowania zbyt ciężkich skutków w postaci pozbawienia skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Z kolei oceniając przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, organ pobieżnie odniósł się do stanu zdrowia skarżącej i kwestii jej niezdolności do pracy. Pomimo, że w aktach sprawy znajdowały się dokumenty potwierdzające twierdzenia skarżącej odnośnie jej stanu zdrowia, organ pominął je w swej ocenie.
Końcowo sąd uznał, że stwierdzenie, iż w przypadku skarżącej nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających organowi umorzenie zaległości z tytułu składek było dowolne i nie znajdowało potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ najpierw powinien ocenić kwestię ewentualnego przedawnienia wszystkich składek. Jeśli dojdzie do przekonania, że ono nie nastąpiło, ma dać temu wyraz w decyzji w sposób poddający się weryfikacji przez sąd. Następnie powinien rozważyć możliwość umorzenia zaległości składkowych przy uwzględnieniu przedstawionej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Ocenić, czy egzekucja tych należności z majątku skarżącej może pozbawić ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a w konsekwencji zmusić do korzystania z pomocy społecznej w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i innych, z której dotąd nie korzystała. Organ miał ocenić także zgromadzoną dokumentację medyczną w kontekście przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Następnie dokonać oceny istnienia przesłanek umorzenia, przedstawiając jej wynik w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Zdaniem sądu, powyższe wskazania nie zostały uwzględnione w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Zaskarżona decyzja ponownie narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zakład przytaczając treść art. 24 ust. 5b u.s.u.s. i wskazując zestawienie poszczególnych okresów zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, przyjął że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od doręczenia upomnienia, załączając do akt sprawy te upomnienia wraz z dowodem ich doręczenia skarżącej. Tymczasem z treści art. 24 ust. 5b u.s.u.s. wynika, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Upomnienie zmierza do dobrowolnego wykonania obowiązku. Nie stanowi jednak działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje działania egzekucyjne. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Wystawienia i doręczenia upomnienia nie można uznać więc za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. Jest to czynność realizowana poza postępowaniem egzekucyjnym, przed jego wszczęciem. Dopiero bowiem po doręczeniu upomnienia, możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 19 lutego 2025 r., I GSK 1502/21; wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2025 r., III SA/Łd 402/25; wyrok WSA we Wrocławiu z 23 października 2024 r., III SA/Wr 267/24).
Biorąc pod uwagę powyższe i przenosząc je w realia niniejszej sprawy, należy uznać, że Zakład, wbrew wytycznym WSA w Kielcach, nadal nie dokonał prawidłowej oceny kwestii przedawnienia wszystkich należności składkowych. Błędnie bowiem powiązał kwestię doręczenia skarżącej upomnienia z dokonaniem pierwszej czynności egzekucyjnej, dokumentując w aktach sprawy jedynie wystawienie upomnień i ich doręczenie. Aktualne pozostają zatem wytyczne wynikające z ww. wyroku WSA w Kielcach. Organ nie dokonał bowiem stosownej analizy przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności z tytułu składek. Tym samym zagadnienie dotyczące przedawnienia należności składkowych skarżącej nie zostało wyjaśnione w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że są one wymagalne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, okoliczność ta winna być wyjaśniona jako pierwsza. Ponadto, winna być poparta materiałem dowodowym pozwalającym na ocenę zajętego przez organ stanowiska w tym zakresie.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wobec należności z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych za okres 09.2004 r., z Funduszu Pracy za okres 06.2006, 09.2006, 10.2006-12.2006, 01.2007 organ wskazał, że należności te zostały spłacone. Nie wyjaśnił natomiast, czy zostały one spłacone w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Innymi słowy – czy istniały w dniu złożenia wniosku o ich umorzenie. Wobec należności z Funduszu Pracy za okres od 02.2007-06.2007 nie ma z kolei stosownej informacji (jak w przypadku pozostałych należności), czy zostały spłacone, czy też wobec nich prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. To również powinno być przez Zakład wyjaśnione.
W ocenie sądu nie jest również prawidłowa ponowna ocena przesłanki określonej na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ uznał, że uwzględniając dochód netto, jakim dysponuje skarżąca i który jest niższy niż wskazane minimum socjalne, a wyższy niż minimum egzystencji, nie można uznać, że skarżąca pozbawiona jest środków finansowych niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zakład stwierdził, że łączny dochód skarżącej to 1820,67 zł, a stałe miesięczne wydatki - 1 468,80 zł. Z ustaleń organu wynika także, że po opłaceniu wydatków związanych z utrzymaniem w wysokości 1 468,80 zł, skarżącej pozostaje kwota 351,87zł, z której finansuje pozostałe potrzeby życiowe (żywność, środki czystości itp.). Tymczasem z akt sprawy, w szczególności wypełnionego przez skarżącą 9 lutego 2025 r. oświadczenia o stanie rodzinnym, finansowym i majątkowym wynika, że jej wydatki to 1468,80 zł, a dochody – 1651,76 zł. Zatem zostaje jej 182,96 zł na jedzenie i inne wydatki. Ponadto, skarżąca ponownie wyjaśniła, że jest zmuszona korzystać z pomocy finansowej rodziny i znajomych oraz, że brakuje jej na zakup leków oraz jedzenia. Nie może przy tym ujść uwadze, że sam organ przyjął, że stan zdrowia skarżącej nie pozwala jej na podjęcie pracy zarobkowej w celu pozyskania dodatkowych środków.
Tymczasem organ uznał, że uzyskiwanie niższych dochodów względem wydatków może wiązać się ze stanem braku wystarczających środków na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych, niemniej jednak nie są wykluczone wyjątki od tej reguły. Organ wskazał, że w finansowaniu kosztów utrzymania skarżąca korzysta z pomocy rodziny i znajomych, ale jednocześnie nie wskazała, aby posiadała inne zobowiązania, zatem Zakład przyjął, że pomoc to ma charakter bezzwrotny. W rezultacie przyjął, że nie ma podstaw, by przewidywać, czy i w jakim stopniu dalsza spłata pozostałych należności zagrozi egzystencji skarżącej. Skarżąca w toku postępowania konsekwentnie wskazywała, że zaciągnięte długi spłaca w miarę możliwości, co podważa powyższą ocenę organu.
Ustalając sytuację materialną skarżącej, organ odwołał się do kwoty określającej minimum socjalne i minimum egzystencji. Zaznaczyć jednak trzeba, że przez przesłankę pozbawienia zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych należy rozumieć niemożność zaspokojenia takich potrzeb, których zaspokojenie jest konieczne bądź też, których niezaspokojenie negatywnie (szkodliwie) wpłynie na byt zobowiązanego lub jego rodzinę. Chodzi przy tym o zaspokojenie obiektywnie istniejących potrzeb, nie zaś potrzeb o których istnieniu subiektywnie przekonany jest skarżący (ubezpieczony). Niewątpliwie określenie poziomu takiego dochodu musi odbywać się z odniesieniem do poziomu określonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych minimum egzystencji, a także minimum socjalnego. Pierwszy z tych poziomów odnosi się do wydatków, których zaspokojenie jest konieczne dla przeżycia człowieka, czyli podtrzymania jego czynności biologicznych, zaś drugi wskaźnik określa koszty utrzymania gospodarstw domowych na podstawie koszyka dóbr służących do zaspokojenia potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na niskim poziomie. Przyjęte składniki koszyka wystarczają nie tylko dla podtrzymania życia, lecz dla posiadania i wychowania dzieci, a także dla utrzymania minimum więzi społecznych.
Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia odnosi się do "potrzeb niezbędnych". Pojęcie to językowo ujęte jest inaczej niż powyżej wskazane kryteria (minimum egzystencji i minimum socjalne) i dlatego z ich uwzględnieniem musi być ustalane każdorazowo w konkretnej sprawie. Niewątpliwe jest tak, że osiąganie poziomu dochodów nieprzekraczających minimum egzystencji zawsze będzie równoznaczne z zaistnieniem przesłanki określonej w tym przepisie. Natomiast przekroczenie poziomu minimum socjalnego będzie co do zasady świadczyło o jej braku. W sytuacjach gdy wnioskujący osiąga dochody sytuujące się pomiędzy tymi dwoma poziomami rolą organu winna być prawidłowa ocena tej przesłanki z uwzględnieniem okoliczności sprawy.
W ocenie sądu pojęcie niezbędnych wydatków obejmuje bowiem nie tylko wydatki na przeżycie biologiczne, ale także (z uwzględnieniem zasady poszanowania godności człowieka - art. 30 Konstytucji) wydatki na zaspokojenie wszystkich potrzeb, które pozwalają egzystować na minimalnym godnym poziomie przy zaspokojeniu więzi społecznych, w tym rodzinnych. W tym zakresie sąd w pełni akceptuje stanowisko zajęte przez WSA w Rzeszowie w wyrokach z 8 kwietnia 2021 r., I SA/Rz 140/21 oraz z 2 grudnia 2021 r., I SA/Rz 733/21, w których stwierdzono, że przez pojęcie zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych należy rozumieć nie zaspokojenie ich na podstawowym poziomie, ale minimalnie godziwy poziom życia. WSA w Rzeszowie trafnie wyjaśnił, że podstawową rolą omawianych pojęć (minimum socjalnego, minimum egzystencji) w zakresie ich normatywnej wartości jest uwidocznienie, jaka powinna być materialna sytuacja gospodarstw domowych, aby zaspokoić potrzeby członków tych gospodarstw na umownie określonym standardzie poziomu życia. Dla minimum socjalnego jest to standard minimalnie godziwego poziomu życia, a dla minimum egzystencji to standard minimum koniecznego do przeżycia.
Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych sprawy, wskazać należy, że nie jest zasadne twierdzenie organu, że sytuacja opisana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie niniejszej nie występuje. W okolicznościach sprawy ustalenia organu o braku omawianej przesłanki naruszają bowiem prawo procesowe. Niekorzystanie przez skarżącą ze świadczeń pomocy społecznej nie przesądza o możliwości uiszczenia należności z tytułu składek bez wywołania braku możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącej. Brakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów innych, niż zakwestionowane przez sąd, a które mogłyby pozwolić uznać, że prawidłowy jest wywód organu, co do braku przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Takim nie jest, w ocenie sądu, ten który wskazuje na możliwość ubiegania się o świadczenie wspierające. Z punktu widzenia przesłanki z 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy bowiem ocenić stan aktualnie obowiązujący, a nie potencjalny.
Wobec powyższego, sąd stwierdził, że organ naruszył przepisy proceduralne, regulujące postępowanie dowodowe, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, tj. kwestii związanych z ewentualnym przedawnieniem zobowiązań składkowych, jak również poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego wskutek uznania, że w stanie faktycznym sprawy zapłata zaległości składkowych nie pozbawiłaby skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ najpierw oceni kwestię ewentualnego przedawnienia wszystkich składek. Jeśli dojdzie do przekonania, że ono nie nastąpiło, da temu wyraz w decyzji w sposób poddający się weryfikacji przez sąd. Następnie ponownie rozważy możliwość umorzenia zaległości składkowych przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Oceni, czy egzekucja tych należności z majątku skarżącej może pozbawić ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a w konsekwencji zmusić do korzystania z pomocy społecznej w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i innych, z której dotąd nie korzystała. Następnie Zakład dokona ponownej oceny istnienia przesłanek umorzenia, przedstawiając jej wynik w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Odnosząc się do wniosku skarżącej zawartego w skardze o umorzenie należności z tytułu składek, sąd ponownie wskazuje, że nie ma uprawnienia do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, tak jak żąda skarżąca, a więc nie może umorzyć należności z tytułu składek. Uprawnienie do umorzenia tych należności posiada jedynie organ. Jeżeli w ramach dokonywanej kontroli sąd stwierdził, że decyzja narusza prawo, uchyla decyzję w całości lub części, formułując jednocześnie zalecenia do ponownego rozpoznania sprawy.
Ponowne wadliwości natury procesowej spowodowały, że wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a., mianowicie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.