I SA/KE 358/22

I SA/Ke 358/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Andrzej Mącznik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
umorzono postępowanie administracyjne
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 par 1, 135, 145 par 1 i 3, 200, 205 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7a, 8 par 1, 105 par 1, 189a par 1 i 2, 189d, 189e, 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 180
art. 92a ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 450
art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2016 poz 2022
par 2 ust. 1 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1800
par 2 pkt 4 i par 14 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma Sędziowie Sędzia WSA Ewa Rojek Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2022 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję G. I. T. D. w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...]. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od G. I. T. D. na rzecz J. Z. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1.1 G. I. T. D. (dalej: "organ", "inspektor") decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję P. W. I. T. D. z [...] nr [...] o nałożeniu na J. Z. kary pieniężnej w wysokości [...] zł.
1.2 Organ wyjaśnił, że podczas przeprowadzonej 29 czerwca 2020 r. w S. W. kontroli zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy o nr rej. [...], którym kierował J. B., stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem przekraczającym dopuszczalną długość, szerokość. Naruszenia te zostały zakwalifikowane jako: naruszenie określone w lp 10.3.3. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 180), dalej: "u.t.d" (dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona od 20 %, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości [...] zł) oraz naruszenie określone w lp 10.4.3. załącznika nr 3 do u.t.d. (dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości [...] zł). Kierujący wykonywał przewóz drogowy z ładunkiem kombajnu
z dwoma przystawkami do koszenia zboża i kukurydzy (ładunek niepodzielny)
w imieniu przedsiębiorcy J. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Z. U. L. J. Z.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem kontroli z 29 czerwca 2021 r. o nr [...]
Kierowca podczas kontroli okazał zezwolenie kategorii III nr [...] na przejazd pojazdu nienormatywnego w okresie od 8 marca 2021 r. do 7 marca 2023 r. po drogach publicznych.
Ponieważ stwierdzona podczas kontroli szerokość zespołu pojazdów wynosiła 3,26 m, organ uznał, że okazane zezwolenie było niewystarczające do wykonywania przejazdu na jego podstawie.
1.3 Organ wskazał podstawy prawne decyzji, w tym art. 4 pkt 22 lit. 1), art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. d, art. 92a ust. 1 i 3 i ust. 7 pkt 2, art. 92c u.t.d., art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1
i 2, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64c ustawy Prawo o ruchu drogowym, dalej "p.r.d.", § 2 ust. 1 pkt 5, § 2 ust. 2, § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2022; ze zm.), dalej: "rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r.".
Organ wyjaśnił, że definicja pojazdu nienormatywnego została zawarta w art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którą jest to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy. Organ przytoczył treść art. 64 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, według którego ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem m.in. uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ; przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu; zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym.
Podczas kontroli stwierdzono w zespole pojazdów przekroczenie długości
i szerokości. Organ zaznaczył, że § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. stanowi, że długość pojazdu nie może przekraczać w przypadku pojazdu członowego 16,50 m. Z kolei zgodnie z § 2 ust. 2 tego aktu prawnego szerokość pojazdu, co do zasady, nie może przekraczać 2,55 m. Szerokość nadwozia pojazdu, który jest przeznaczony do przewozu towarów w określonej temperaturze, jeżeli jego ściany boczne wraz z izolacją termiczną mają grubość nie mniejszą niż 45 mm każda, oraz klimatyzowanego kontenera lub wymiennego nadwozia nie może przekraczać 2,60 m. Stosownie zaś do treści § 2 ust. 4 ww. rozporządzenia wysokość pojazdu, co do zasady, nie może przekraczać 4,00 m.
Inspektor zauważył, że zezwolenie kategorii III jest wydawane na przejazd pojazdu po drodze publicznej – zgodnie z wykazem dróg, o którym mowa w art. 64c ust. 8 ustawy Prawo o ruchu drogowym: o naciskach osi i rzeczywistej masie całkowitej nie większych od dopuszczalnych; o szerokości nieprzekraczającej 3,2 m; o długości nieprzekraczającej 15 m dla pojedynczego pojazdu, 23 m dla zespołu pojazdów; o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m.
Ponieważ stwierdzona podczas kontroli szerokość zespołu pojazdów wynosiła 3,26 m, organ uznał, że okazane zezwolenie było niewystarczające do wykonywania przejazdu na jego podstawie. Wyjaśnił, że stosownie do treści art. 64d ustawy Prawo o ruchu drogowym zezwolenie kategorii III na przejazd pojazdu nienormatywnego jest wydawane na jednokrotny lub wielokrotny przejazd po drogach publicznych
w wyznaczonym czasie, na trasie wyznaczonej w zezwoleniu. Natomiast zgodnie z treścią art. 64ea ustawy Prawo o ruchu drogowym w przypadku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, kategorii innej niż wymagana albo na podstawie zezwolenia kategorii III z przekroczonymi parametrami technicznymi pojazdu lub zespołu pojazdów wskazanymi w tym zezwoleniu, przejazd pojazdu nienormatywnego uznaje się za wykonywany bez zezwolenia.
W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów organ I instancji stwierdził naruszenia: szerokości zespołu pojazdów 3,26 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) – przekroczenie o 0,75 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 29,4 %); długości zespołu pojazdów 20,6 m (po odjęciu 1 % błędu wynikającego z niedokładności pomiaru i tolerancji przyrządu) – przekroczenie o 4,3 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 26 %).
Naruszenia: określone w lp 10.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona od 20 % sankcjonowane karą pieniężną w wysokości [...] zł, określone w lp 10.4.3. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m sankcjonowane karą pieniężną w wysokości [...] zł dały organowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł.
1.4 Odnosząc się do zarzutów strony organ wyjaśnił, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 k.p.a. daje pierwszeństwo przepisom odrębnym, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Organ wskazał, że art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. wprost wyłącza stosowanie całego działu IVa k.p.a. w sytuacji uregulowania w odrębnych przepisach przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Takie przesłanki zostały uregulowane zarówno w ustawie Prawo o ruchu drogowym – w art. 140aa ust. 4, jak i w przepisach u.t.d. – w art. 92b i 92c.
Ponadto zaznaczył, że podstawą do wszczęcia postępowania, a następnie nałożenia kary pieniężnej były przepisy u.t.d., a nie ustawy Prawo o ruchu drogowym.
1.5 W ocenie organu, w przypadku stwierdzenia przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz z przekroczeniami w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego wszczyna się dwa, niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów u.t.d. Inspektor zauważa, że obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym sankcjonują poruszanie się pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z warunkami tego zezwolenia,
a odpowiedzialność z tytułu tego naruszenia ponoszą podmioty określone w art. 140aa ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepisy u.t.d. sankcjonują naruszenia określone w załączniku I do rozporządzenia 2016/403, za które odpowiadają wyłącznie przewoźnicy drogowi wykonujący przejazd w związku z wykonywaniem transportu drogowego na podstawie art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d.
Art. 92a ust. 7 pkt 2 u.t.d. stanowi bowiem, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp 10 załącznika nr 3 do u.t.d. Stosownie zaś do treści art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane
z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł za każde naruszenie. Natomiast przepisy art. 140aa i 140ab ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią,
że za przejazd pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia uprawnione organy nakładają na podmiot wykonujący przejazd kare pieniężną w drodze decyzji administracyjnej.
Ponadto inspektor wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę nie dopatrzył się przesłanek do zastosowania art. 92c u.t.d., w tym umorzenia postępowania administracyjnego. Powołany przepis pozwala na uniknięcie odpowiedzialności, wówczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. W treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji poinformował stronę o treści art. 92c ust. 1 u.t.d. i wezwał do przedstawienia dowodów poświadczających, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń
i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W toku postępowania przed organem I instancji strona nie złożyła wyjaśnień, a wyjaśnienia zawarte w odwołaniu stanowią dowód świadczący, że strona miała wpływ na powstanie naruszenia,
a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które mogła przewidzieć. Przewoźnik drogowy nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia.
W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu działania siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter.
1.6 Organ wskazał również, że kara pieniężna została nałożona na podstawie art. 92a ust. 1, 3 i ust. 7 pkt 1 i 2 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. Treść tych przepisów określa wysokość kar pieniężnych w sposób sztywny i organ nie ma możliwości ich miarkowania. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a., art. 189f k.p.a. na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
2.1 Na powyższą decyzję J. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o wskazanej treści. Zarzucił naruszenie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji:
1. art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1, 2 i 4b, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3 lit. c) i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, art. 92a ust. 1, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z lp. 10.4.3, lp. 10.3.3 zał. Nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym w zw. z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz załącznika nr I pkt 4 do tego rozporządzenia dotyczącego grupy naruszeń przepisów Dyrektywy Rady 96/53/WE (przepisy dotyczące masy i wymiarów) poprzez nałożenie na przewoźnika kary za delikt dotyczący przekroczenia dopuszczalnej masy i wymiarów pojazdów na podstawie ustawy o transporcie drogowym (u.t.d.), w sytuacji, gdy na przewoźnika wcześniej została nałożona kara za to samo naruszenie sklasyfikowane w ustawie Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.), w sytuacji gdy naruszenia stypizowane w dwóch ustawach (p.r.d. i u.t.d.) dotyczą tego samego zachowania ("idem") i ich wspólnym źródłem jest Dyrektywa Rady 96/53/WE, którą wdraża p.r.d. i do której odwołuje się Rozporządzenie Komisji (UE) 2016/403 stanowiące podstawę wprowadzenia w polskim porządku prawnym (w ustawie o transporcie drogowym) deliktów dotyczących mas i wymiarów pojazdów, a jednocześnie przedmiot ochrony obydwóch aktów prawa unijnego jest tożsamy i stanowi go ochrona konkurencji w zakresie działalności transportowej oraz bezpieczeństwo w ruchu drogowym, co naruszyło zasadę ne bis in idem;
2. art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a., art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie u.t.d., a które to przepisy pozwalają miarkować kary i od nich odstępować lub poprzestać na pouczeniu i które to przepisy zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w p.r.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.;
3. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w sytuacji, gdy kara [...] zł za zarzucone naruszenie w okolicznościach w jakich do niego miało dojść i jego wagi jawi się jako nieproporcjonalna;
4. art. 7a k.p.a. i art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców i wynikającej z nich zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 8 k.p.a. wyrażających zasadę zaufania obywateli do państwa w sytuacji, w której w sprawie pozostawały niedające się rozstrzygnąć wątpliwości co do tego, które przepisy p.r.d. dotyczące zezwoleń dla poszczególnych kategorii przejazdów nienormatywnych – w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania zezwolenia czy w momencie dokonywania przewozu – należy zastosować do ustalenia, czy wykonywany przewóz był zgodny z posiadanym przez stronę zezwoleniem;
przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, tj.:
1. art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez nieumorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy za to samo naruszenie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył równocześnie w drodze innej decyzji administracyjnej karę pieniężną, albowiem na podstawie protokołu kontroli drogowej z 29 czerwca 2021 r. nr [...] wydał decyzję administracyjną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, która była konsekwencją przekroczenia dopuszczalnych wymiarów pojazdu, a więc stanowiła karę za to samo naruszenie;
2. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 8 § 1 k.p.a. i wynikającej z nich zasady proporcjonalności poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł w sytuacji,
w której przekroczenie parametrów pojazdu względem posiadanego zezwolenia było nieznaczne.
2.2 W uzasadnieniu skarżący podniósł, że 29 czerwca 2021 r. w S. W. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli ciągnik samochodowy z naczepą, którym wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy na rzecz przedsiębiorcy J. Z.. Przewożony był kombajn o wadze 10 ton i wymiarach 3,2 x 4,2 z dwoma przystawkami do koszenia zboża i kukurydzy. Z kontroli drogowej zostały sporządzone dwa protokoły. Protokoły te dotyczą jednej i tej samej kontroli przeprowadzonej dokładnie w tym samym czasie (o godz. 10:10) wobec tego samego podmiotu przez tych samych funkcjonariuszy. Skarżący wyjaśnił, że w wyniku jednej kontroli przeprowadzonej wobec jednego podmiotu, przez tych samych funkcjonariuszy, dokładnie w tym samym czasie, dotyczącej jednego zestawu pojazdów (ciągnika i naczepy), z której sporządzono dwa odrębne protokoły, wszczęto dwa odrębne postępowania i nałożono dwie kary. Jedną na podstawie ustawy o transporcie drogowym (10 000 zł), drugą na podstawie ustawy Prawo
o ruchu drogowym (15 000 zł).
Kary dotyczyły jednego naruszenia – przewozu, którego element stanowi przejazd, pojazdem którego wymiary z ładunkiem zostały przekroczone względem dopuszczalnych, które zostały określone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i wydanego na jego podstawie rozporządzenia.
Skarżący zaznaczył, że wykonując przewóz, dysponował ważnym zezwoleniem kategorii III nr [...] na przejazd pojazdu nienormatywnego. Zaznaczył, że 13 marca 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, nowelizująca ustawę Prawo o ruchu drogowym m. in. w zakresie zezwoleń dla pojazdów nienormatywnych. Zmieniła ona m. in. parametry dotyczące poszczególnych kategorii zezwoleń. W nowym brzmieniu, dla kategorii III mają być spełnione następujące parametry pojazdu nienormatywnego: o rzeczywistej masie całkowitej oraz naciskach osi nie większych od dopuszczalnych, o szerokości nieprzekraczającej 3,4 m; o długości nieprzekraczającej 15 m dla pojedynczego pojazdu, 23 m dla zespołu pojazdów, 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach; o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m. Z powyższego wynika zatem, iż od dnia 13 marca 2021 r. dla zezwolenia kategorii III górna granica szerokości pojazdu nienormatywnego to 3,4 m.
Przewoźnik w czasie kontroli okazał zezwolenie, które według nowych przepisów dopuszcza przejazd pojazdu nienormatywnego o szerokości do 3,4 m.
Natomiast w zakresie przekroczenia długości, mając do czynienia z zespołem pojazdów (pojazdu silnikowego z naczepą), należy stosować się do parametrów długości wskazanych dla zespołu pojazdów, które dla kategorii III wynoszą do 23 m. Kontrola pojazdu wykazała długość 20,6 m, czyli mieszczącą się w granicach dla zezwolenia kategorii III.
2.3 Zastosowanie przepisów obowiązujących dla zezwolenia kategorii III w dniu kontroli spowodowałoby, iż wymiary pojazdu pozostałyby mieszczącymi się
w normach, co de facto skutkowałoby niemożliwością nałożenia kary pieniężnej za ich przekroczenie. Skarżący zauważył ponadto błąd w dacie kontroli zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i organu I instancji. Powyższe daje podstawy do twierdzenia, że organy błędnie rozpatrywały sprawę dla stanu prawnego z 29 czerwca 2020 r. (sprzed nowelizacji, która weszła w życie w marcu 2021 r.), co miało znaczący wpływ na kwalifikację rzeczywistych wymiarów zespołu pojazdów pod względem zgodności z wymiarami zawartymi w ustawie.
Skarżący argumentował, że w zezwoleniu kategorii III, którym się legitymował w chwili kontroli nie wskazano konkretnych dopuszczalnych parametrów. Wskazano w nim jedynie, że ma zezwolenie na "przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, który spełnia wymagania w zakresie wymiarów, masy oraz nacisków osi, określone w pozycji 3 tabeli "kategoria zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego załącznika do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym".
Dodał, że ustawa z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw zawiera jeden przepis intertemporalny (art. 12), który stanowi, że "zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 3, obejmujące zezwolenie na przejazd pojazdu o wymiarach lub masie całkowitej przekraczających dopuszczalne wielkości, wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowują ważność przez okres, na jaki zostały wydane". Przepis ten dotyczy wyłącznie zachowania ważności wydanych zezwoleń, natomiast w zezwoleniach określa się wyłącznie kategorię (np. III), a nie konkretne maksymalne wymiary. Zezwolenie odsyła jedynie do poz. nr 3 tabeli stanowiącej załącznik do p.r.d. – a parametry wskazane w tym polu uległy zmianie w drodze wskazanej nowelizacji.
Zdaniem skarżącego posiadanie zezwolenia kategorii III uprawnia do jazdy
z ładunkiem o wymiarach nieprzekraczających właściwych dla zezwolenia kategorii III określonych w ustawie w dniu przewozu.
W ocenie skarżącego delikt z ustawy o transporcie drogowym (przewóz) pochłania delikt z ustawy Prawo o ruchu drogowym (przejazd), co powoduje,
że zbieg deliktu z jednej i drugiej ustawy jest pozorny i ma do niego zastosowanie reguła wyłączania wielości ocen.
Skarżący uważa, że przy zbiegu odpowiedzialności administracyjnej
z odpowiedzialnością administracyjną powinna mieć zastosowanie teoria jedności czynów zabronionych, zgodnie z którą liczba czynów zabronionych pod groźbą kary nie może być determinowana liczbą naruszonych przez sprawcę norm sankcjonowanych, gdyż czyn zabroniony pod groźbą kary jest ocenianym czynem realnym, a nie oceną tego czynu. Zbieg przepisów mający prowadzić do nałożenia dwóch kar za jedno zachowanie należy uznać za sprzeczny z zasadą ne bis in idem, która ma charakter konstytucyjny i konwencyjny, i dotyczy całego prawa represyjnego.
2.4 Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu, jakoby zastosowania
w sprawie nie miały znaleźć art. 189e i art. 189f k.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia, z powodu uregulowania tych kwestii odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym. Wskazał m. in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 roku sygn. akt III OPS 1/21, która, mimo że dotyczy przepisów ustawy śmieciowej, to jednak wydaje się być zasadnym, że przepisy k.p.a. dotyczące kar pieniężnych powinny być stosowane w drodze analogii do ustaw zawartych w całym systemie prawa administracyjnego zawierających administracyjne kary pieniężne w sytuacji, kiedy ich regulacja w zakresie przesłanek wymierzania i nakładania kar nie jest kompletna
w rozumieniu art. 189a § 1 k.p.a.
3.1 W odpowiedzi na skargę, przytaczając dotychczasowe stanowisko w sprawie, organ wniósł o jej oddalenie.
4.1 W piśmie procesowym z 5 września 2022 r. skarżący uzupełnił podniesione w skardze zarzuty o zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. a contrario, art. 189d k.p.a. oraz art. 189f k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), które regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie ustawy u.t.d., a które to przepisy pozwalają miarkować kary i od nich odstępować lub poprzestać na pouczeniu, i które to przepisy zostały przez organy pominięte pomimo, że kary pieniężne w ustawie u.t.d. zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1- 6 art. 189a § 2 k.p.a., przede wszystkim kwestii odstępowania od nałożenia kary, przez co koniecznym jest w przypadku przepisów u.t.d. odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.
Ponadto sprecyzował, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,
i umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
5.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137; ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności
z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
5.2 Rozpoznając niniejszą sprawę, sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, choć nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne.
5.3 Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów działu IV k.p.a. poprzez ich niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d. Zgodnie z treścią art. 189a § 1 k.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu.
Przepis art. 189a § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku uregulowania
w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Zgodnie z treścią art. 189d k.p.a. wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:
1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;
2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu,
w następstwie którego ma być nałożona kara;
3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;
4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;
5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;
6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;
7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
Z kolei według art. 189e k.p.a. w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu.
Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.
Natomiast art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
W ocenie sądu, przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. jest przepisem odrębnym w relacji do przepisów Działu IVa k.p.a.
Reguluje zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w związku z art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a.
Konsekwencją jego zastosowania jest bowiem to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie jest nakładana kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma bowiem to, aby zagadnienie, o którym mowa w § 2 art. 189a k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy też przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2021 r. II GSK 248/21, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania art. 189d k.p.a., art. 189e k.p.a., art. 189f k.p.a. W konsekwencji nie można uznać, że treść uchwały wydanej w sprawie III OPS 1/21, dotyczącej znaczenia treści normatywnej innych przepisów, ma prawne skutki
w sprawie.
Zarzuty skargi i pisma procesowego wskazujące na naruszenie przepisów działu IV k.p.a. są zatem bezzasadne.
5.4 Spór w niniejszej sprawie dotyczy legalności nałożenia kary pieniężnej na skarżącego w ustalonym przez organy administracyjne stanie faktycznym.
Przypomnienia wymaga zatem, że zatrzymano i przeprowadzono kontrolę zespołu pojazdów składających się z ciągnika samochodowego oraz naczepy. Zespołem pojazdów przewożony był kombajn z dwoma przystawkami do koszenia zboża i kukurydzy (ładunek niepodzielny) o wadze 10 ton
i wymiarach 3,2 m x 4,2 m.
Z kontroli drogowej zostały sporządzone dwa protokoły: jeden na podstawie u.t.d., drugi na podstawie p.r.d. Oba dotyczą tej samej kontroli przeprowadzonej
w tym samym czasie wobec skarżącego przez tych samych funkcjonariuszy.
W protokole sporządzonym na podstawie u.t.d. stwierdzono dwa naruszenia: określone w lp 10.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna długość została przekroczona od 20 %, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości [...] zł oraz określone w lp 10.4.3. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 3,10 m, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości [...] zł.
W protokole sporządzonym na podstawie p.r.d. stwierdzono naruszenie polegające na przejeździe po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, ponieważ wymiary pojazdu (długość i szerokość) zostały przekroczone względem dopuszczalnych.
W wyniku jednej kontroli przeprowadzonej wobec skarżącego wszczęto dwa odrębne postępowania administracyjne i nałożono dwie kary. Jedną na podstawie u.t.d. w kwocie [...]zł i drugą na podstawie p.r.d. w kwocie [...]zł.
5.5 Zasadne są zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 i 12 ustawy z dnia
6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162; ze zm.), dalej: "Prawo przedsiębiorców".
Wyrażona w art. 2 Konstytucji RP klauzula demokratycznego państwa prawnego to zbiór wielu zasad i reguł, które wynikają w sposób pośredni z ustawy zasadniczej. Podstawową zasadą jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa, która zapewnia jednostce możliwość działania przy pełnej znajomości przesłanek działania organów państwowych i konsekwencji prawnych, jakie te działania mogą pociągnąć. Zasada określoności prawa nakazuje formułować przepisy w sposób na tyle jasny, aby adresat mógł bez trudności określić prawne konsekwencje swego postępowania (wyrok TK z 11.01.2000 r., K 7/99, publ. OTK 2000/1/2).
Powyższe zasady nie mogą pozostać zasadami abstrakcyjnymi, teoretycznymi. Muszą być stosowane, zarówno w procesie tworzenia prawa, jak
i jego stosowania. Korelują z nimi zasady ogólne postępowania administracyjnego,
a także przepisy Prawa przedsiębiorców.
Zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego; w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych. Stosownie do treści art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Do wymienionych zasad odwołują się także odpowiednio przepisy art. 11 i 12 Prawa przedsiębiorców. Pierwszy z nich stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu tego nie stosuje się, jeśli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego. Drugi zaś, że organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Dodatkowo sąd pragnie w tym miejscu zwrócić uwagę, że ustawodawca
w preambule do Prawa przedsiębiorców wskazał, że ustawa ta została uchwalona ze względu na konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, a także inne zasady konstytucyjne mające znaczenie dla przedsiębiorców i wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, w tym zasady praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju oraz ze względu na to, że ochrona
i wspieranie wolności gospodarczej przyczyniają się do rozwoju gospodarki oraz do wzrostu dobrobytu społecznego, a sama ustawa powinna dążyć do zagwarantowania praw przedsiębiorców oraz uwzględniać potrzebę zapewnienia ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji. Przepisy Prawa przedsiębiorców mają zatem za zadanie dać istotną ochronę przedsiębiorcom przed nadmierną lub niepotrzebną ingerencją organów administracji publicznej w ich działalność gospodarczą. Ochrona ta powinna posiadać realny charakter.
Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej nie tylko obowiązek prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz także skutków prawnych, które wywołują wszelkie akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie (tak NSA w wyroku z 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakres zastosowania art. 8 k.p.a. mieści się albo krzyżuje z zakresami zastosowania innych przepisów
(w szczególności art. 6 k.p.a. lub art. 7 k.p.a.) zawierających systemowe zasady prawne na gruncie k.p.a. Najbardziej spójną pod względem treściowym grupę argumentów związanych ze stosowaniem art. 8 k.p.a. stanowią odwołania do zasady pewności prawa, rozumianej jako nakaz takiej interpretacji i stosowania prawa przez organy administracji publicznej, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla stron lub normatywną gwarancją tego, by strony mogły układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie narażą się na negatywne skutki działań będących konsekwencją postępowania zgodnego z wcześniejszymi deklaracjami organów (tak J. Jaśkiewicz,
O normatywności art. 8 k.p.a. [w:] Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym pod red. M. Stahl, M. Kasińskiego, K. Wlaźlak, Warszawa 2015, s. 429; wyrok NSA z 9 listopada 1987 r., III SA 702/87; wyrok NSA z 24 stycznia 1994 r., V SA 1276/93; dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
5.6 Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, sąd doszedł do przekonania, że organy wadliwie oceniły znaczenie, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, posiadanego przez skarżącego zezwolenia kategorii III nr [...] z 5 marca 2021 r. Zezwolenie to decyzja administracyjna o szczególnej nazwie. W tym przypadku wyraża zgodę na podejmowanie czynności dopuszczonej normami prawa administracyjnego. Z treści tego zezwolenia wynika, że skarżący ma prawo dokonywać przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, który spełnia wymagania w zakresie wymiarów, masy oraz nacisków osi, określone
w poz. 3 tabeli "Kategorie zezwoleń na przejazd pojazdu nienormatywnego" załącznika do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym.
Na dzień wydania zezwolenia w kategorii III dopuszczalna szerokość pojazdu nienormatywnego wynosiła 3,2 m, natomiast dopuszczalna długość zespołu pojazdów 23 m. W dniu kontroli 29 czerwca 2021 r. dopuszczalna szerokość pojazdu nienormatywnego wynosiła 3,4 m, natomiast dopuszczalna długość zespołu pojazdów 23 m. Wynikało to z uchwalenia ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 54), która weszła w życie z dniem 13 marca 2021 r. Treść art. 12 tej ustawy przewidziała zasadę, że zezwolenia wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy, zachowują ważność przez okres, na jaki zostały wydane.
Tym samym prawodawca potwierdził wprost jedynie formalne obowiązywanie zezwolenia, nie odniósł się jednak w żaden sposób co do oddziaływania zmiany normatywnej na sferę materialną zezwolenia.
W ocenie sądu należy w tej sytuacji przyjąć, że mamy do czynienia
z pośrednią ingerencją w treść skutków prawnych wynikających z zezwolenia. Świadczy o tym nawiązanie do pojęcia zezwolenia, przy formalnym zachowaniu jego obowiązywania. W pozostałym zakresie nastąpiła natomiast modyfikacja skutków prawnych wynikających z dotychczasowego prawa.
Modyfikacja taka odbywa się w ten sposób, że uprawnienie, które powinno mieć treść zgodną z dotychczasowymi przepisami, zostaje poddane w procesie realizacji nowemu prawu (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 443-444).
A skoro tak, to rację należy przyznać skarżącemu, że przy ocenie treści zezwolenia, zastosowanie w sprawie winny mieć przepisy obowiązujące w dacie dokonywania przewozu. Skutkuje to przyjęciem, że pojazd nienormatywny posiadał dopuszczalną prawnie długość i szerokość, i niewłaściwa była ocena organów,
że okazane zezwolenie było niewystarczające do wykonywania przejazdu na jego podstawie.
5.7 Przechodząc do zarzutów naruszenia wskazanych w pkt 1.1 skargi przepisów, tj. art. 62 ust. 4, art. 64 ust. 1 i 2 i 4b (przepis art. 64 nie posiada jednostki redakcyjnej w postaci ust. 4b), art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d., art. 92a ust. 1, 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z lp. 10.4.3, lp. 10.3.3. zał. Nr 3 do u.t.d., art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. oraz art. 4 ust. 3 i art. 10e Dyrektywy Rady 96/53/WE w zw. z art. 1 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, sąd podziela w tym zakresie stanowisko skarżącego.
Zasada ne bis in idem, która odnosi się co do zasady do zakazu podwójnego karania za ten sam czyn i pełni szczególną rolę w prawie karnym, to z mocy art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stosuje się ją też do wszelkich przypadków zbiegu odpowiedzialności (wyroki TK: z 11.10.2016 r., K 24/15, publ. OTK-A 2016/77; z 23.11.2016 r., K 6/14, publ. OTK-A 2016/98).
Przyjmuje się, że brak jest w polskim ustawodawstwie regulacji w zakresie granic adekwatnej reakcji państwa za popełnianie deliktów administracyjnych (R. Suwaj, Zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, Warszawa 2021,
s. 46). W praktyce tworzone są nieracjonalne instytucje prawne, popełniane są błędy legislacyjne uniemożliwiające prawidłową wykładnię i stosowanie przepisów.
A w zakresie nakazów lub zakazów określonego zachowania, zagrożonych sankcjami, adresaci mają prawo oczekiwać, że te nakazy lub zakazy będą kształtowane w sposób jasny i klarowny (M. Rogalski, Aksjologia administracyjnych kar pieniężnych [w:] Aksjologia prawa administracyjnego T I, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2017, s. 1203).
5.8 W ocenie sądu, w okolicznościach sprawy niezbędne jest jednak "odkodowanie" normy prawnej wynikającej z zastosowanych przez organ przepisów przy zastosowaniu podstawowej dyrektywy wykładni prawa jaką jest nakaz interpretacji wszystkich norm zgodnie z przepisami art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 p.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem: uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy; przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu, o którym mowa w pkt 1; pilotowania przejazdu pojazdu nienormatywnego na warunkach i w sposób określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 64i ust. 2, w tym przez wymaganą liczbę pojazdów wyposażonych i oznakowanych zgodnie z tymi przepisami; zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Stosownie do treści art. 64ea p.r.d. w przypadku wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym na podstawie zezwolenia, o którym mowa
w art. 64 ust. 1 pkt 1, kategorii innej niż wymagana albo na podstawie zezwolenia kategorii V z przekroczonymi parametrami technicznymi pojazdu lub zespołu pojazdów wskazanymi w tym zezwoleniu, przejazd pojazdu nienormatywnego uznaje się za wykonywany bez zezwolenia. Natomiast z art. 2 pkt 35a p.r.d. wynika,
że pojazd członowy to zespół pojazdów składający się z pojazdu silnikowego złączonego z naczepą.
Z kolei art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Stosownie do treści art. 92a ust. 7 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego
w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy. Art. 92c ust. 1 tej ustawy zaś: nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń
i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. wynika, że długość pojazdu członowego (z zastrzeżeniem ust. 16) nie może przekraczać 16,50 m, natomiast z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że szerokość pojazdu
(z odpowiednimi zastrzeżeniami) nie może przekraczać 2,55 m.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis
art. 92a ust. 1, ust. 7 pkt 2 u.t.d. w zw. z lp 10.3.3. załącznika nr 3 do u.t.d. i lp 10.4.3. załącznika nr 3 do u.t.d. Organy przyjmując naruszenie przepisu tej ustawy, odwoływały się do parametrów pojazdu z rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r.
W wyniku kontroli organy ustaliły, że pojazd skarżącego posiadał długość 20,6 m i szerokość 3,26 m. Natomiast zgodnie z posiadanym zezwoleniem skarżący mógł wykonać przejazd pojazdem nienormatywnym o długości 23 m dla zespołu pojazdów i szerokości nieprzekraczającej 3,4 m.
Oczywistym jest, że działania prawne (fakty, które są ludzkimi zachowaniami) dzielą się na akty prawne i czyny. Istnieją czyny zgodne z prawem i niezgodne z prawem (delikty). Deliktem administracyjnym jest naruszenie norm prawa administracyjnego (zakazujących lub nakazujących), za które to zachowania prawo przewiduje ponoszenie niekorzystnych dla sprawcy konsekwencji, np. poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej.
Zdaniem sądu, pomimo zbiegających się dwóch ocen prawnych, dotyczą one tego samego fragmentu rzeczywistości. Mamy bowiem do czynienia z jednym czynem (przejazdem pojazdem nienormatywnym, na który skarżący posiadał stosowne zezwolenie). Decydujący w sprawie jest wspólny dla dwóch ocen prawnych element faktyczny (długość i szerokość pojazdu). Element ten nie może być,
w ocenie sądu, podwojony poprzez jego ocenę prawną. Ponadto możliwe jest w tej sytuacji poddanie ocenie prawnej pełnej "zawartości" tego czynu przy realizacji ochrony dóbr prawnych bez nadmiernej ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa człowieka (zasada proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).
Nie może być akceptowana z punktu widzenia praworządności sytuacja,
w której obywatel zachowując się zgodnie z wydanym mu przez państwo zezwoleniem, naraża się jednocześnie na odpowiedzialność administracyjną z tytułu naruszenia przepisu prawa administracyjnego (tym bardziej, że nie jest to odpowiedzialność oparta na zasadzie winy). Państwo nie może w taki sposób obywatela zaskakiwać, wpędzać w pułapkę. To rolą państwa jest niedopuszczanie do sytuacji kolizji indywidualnego aktu prawnego wydanego zgodnie z obowiązującym prawem (na podstawie i w granicach prawa), przyznającego obywatelowi określone uprawnienie (zezwolenie) z aktem o charakterze generalnym jakim jest przepis ustawy. Zadaniem państwa jest zapewnienie odpowiednich reguł kolizyjnych, które pozwolą obywatelowi zachować się w zaufaniu do otrzymanego zapewnienia co do możliwości określonego zachowania (w tym przypadku zezwolenia na wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym). Sprzeczna jest z zasadą demokratycznego państwa prawnego sytuacja, w której norma indywidualna wynikająca z aktu administracyjnego stoi w sprzeczności z normą generalną wynikającą z aktu normatywnego.
Posiadane przez skarżącego zezwolenie nie może być w tej sprawie okolicznością prawnie obojętną. Nie może być także dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące to, że ustawy: ustawa o transporcie drogowym i Prawo o ruchu drogowym mają różne zakresy normowania – realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne.
5.9 W ocenie sądu, skoro skarżący posiadał ważne zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym i postępował zgodnie z jego treścią, to nie można uznać, że działał sprzecznie z celami ustawy o transporcie drogowym. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której na podstawie wydanego zezwolenia skarżący może przetransportować kombajn (przy określonych parametrach dotyczących długości i szerokości pojazdu), a jednocześnie byłoby to sprzeczne z przepisem u.t.d. (przewidującym inne parametry dotyczące długości i szerokości pojazdu)
i w konsekwencji skarżącemu zostałaby wymierzona kara pieniężna.
Administracyjne kary pieniężne zabezpieczają i chronią wykonywanie obowiązków administracyjnych, które zostały ustanowione dla ochrony interesu ogółu obywateli. Dopóki realizują cele w postaci ochrony interesu publicznego i prywatnego, służą wartościom konstytucyjnie chronionym, wywodzonym z zasady demokratycznego państwa prawnego. Nieprawidłowa regulacja administracyjnych kar pieniężnych, powodująca nadmierną i nieuzasadnioną aksjologicznie ingerencję w inne prawa ukaranego, powodować może złamanie ich nadrzędnego celu, jakim jest kompensacja społeczeństwu naruszenia prawa (L. Staniszewska, Administracyjne kary pieniężne. Studium z zakresu prawa administracyjnego materialnego i procesowego, Poznań 2022, s. 163).
5.10 W ocenie sądu wymierzenie skarżącemu administracyjnych kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych ustaw w sytuacji gdy zachowanie było legitymowane prawnie, byłoby w tej sprawie sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasadą proporcjonalności wskazaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r., II GSK 486/19; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl).
5.11 Zdaniem sądu nie zachodzi potrzeba skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego we wskazanym w skardze zakresie, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie było to niezbędne dla wydania wyroku.
Ponadto nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez sąd. Na tle rozpatrywanej sprawy sąd nie powziął w szczególności wątpliwości co do interpretacji wskazanych aktów prawnych, w tym rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 i Dyrektywy Rady 96/53/WE.
5.12 Jednocześnie w ocenie sądu brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, s. 759-760). Z taką sytuacją, zdaniem sądu, mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.
Wobec tego, sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku umorzył postępowanie administracyjne.
5.13 Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku, uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 2217 zł, na którą złożyły się kwota 400 zł tytułem wpisu sądowego, kwota 1800 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.