I SA/Gl 27/25

I SA/Gl 27/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Anna Rotter
Katarzyna Stuła-Marcela
Monika Krywow /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2505
art. 59 § 1, § 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krywow (spr.), Sędziowie WSA Anna Rotter, Katarzyna Stuła-Marcela, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. S. (S.) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 8 listopada 2024 r. nr 2401-IEE.7192.520.2024.23.LF. UNP: 2401-24-283250 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. z dnia 18 września 2024 r. nr [...] 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 8 listopada 2024 r., nr 2401-IEE.7192.520.2024.23.LF. UNP: 2401-24-283250, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia M.S. (dalej jako zobowiązany, skarżący), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 [1], w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako k.p.a.), art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 59 § 5 [4] z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 2505 ze zm. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., dalej jako u.p.e.a.), utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w K. (dalej jako organ egzekucyjny) z 18 września 2024 r., nr [...] o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. na podstawie tytułu wykonawczego nr 15/20/MPO/000056, gdyż zobowiązanie objęte tym tytułem nie uległo przedawnieniu.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. wszczął wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne w oparciu o tytuł wykonawczy nr 15/20/MPO/000056, wystawiony 9 listopada 2015 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. dokonując zawiadomieniem z 16 maja 2016 r., nr [...] zajęcia wynagrodzenia zobowiązanego za pracę w P sp. z o.o. Zajęcie okazało się nieskuteczne.
Odpis tytułu wykonawczego i ww. zajęcia zostało doręczone zobowiązanemu w trybie art. 44 k.p.a. – 8 czerwca 2016 r.
Zawiadomieniem z 16 maja 2016 r., nr [...] organ ten dokonał także zajęcia wynagrodzenia zobowiązanego za pracę w M sp. z o.o. Zawiadomienie doręczono do ww. podmiotu 18 maja 2016 r., a zobowiązanemu jego odpis 19 maja 2016 r.
Pismem z 20.05.2016 r. dłużnik zajętej wierzytelności poinformował, że do wynagrodzenia wystąpił zbieg postępowań egzekucyjnych, prowadzonych przez administracyjny i sądowy organ egzekucyjny.
Zawiadomieniem z 28 stycznia 2019 r., nr [...] Naczelnik Drugiego Urzędu Skarbowego w K. przekazał akta spawy do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego organowi egzekucyjnemu - zgodnie z właściwością.
Zawiadomieniem z 18 listopada 2020 r., nr [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego w S SA. Zajęcie doręczył do banku w tym samym dniu. Odpis tego zawiadomienia został doręczony zobowiązanemu 20 listopada 2020 r. Pismem z 18. Listopada 2020 r. Bank poinformował, że przeszkodą w realizacji zajęcia jest brak środków na rachunkach bankowych. Następnie 29 listopada 2022 r. Bank przekazał na rachunek egzekucyjny kwotę 551,56 zł.
Zawiadomieniem z 24 czerwca 2024 r., nr [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z tytułu wykonywanych usług u dłużnika zajętej wierzytelności – K.S., która odebrała przedmiotowe zajęcie 27 czerwca 2024 r. Pismem z 22 lipca 2024 r. K.S. poinformowała, że zatrudnia zobowiązanego od 1 stycznia 2024 r. z minimalną stawką godzinową. Odpis zawiadomienia o zajęciu zobowiązany potwierdził 8 lipca 2024 r.
Z uwagi na brak wpływu środków na pokrycie zobowiązań pismem z 6.08.2024 r. organ egzekucyjny wezwał zobowiązanego do złożenia oświadczenia o posiadanym majątku.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z 16 sierpnia 2024 r. zobowiązany zawnioskował o umorzenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego z wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Środowiska w K. z uwagi na przedawnienie obowiązku.
Postanowieniem z 18 września 2024 r., organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że zobowiązanie określone w tytule wykonawczym nr 15/20/MPO/000056, wystawionym 9 listopada 2015 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. nie uległo przedawnieniu.
W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że w przedmiotowym tytule wykonawczym wierzyciel ujął karę w wysokości 50 000,00 zł. jaką nałożył na zobowiązanego decyzją z 25 lipca 2013 roku nr [...]. Jako podstawę prawną nałożenia kary wierzyciel wskazał: art. 104 § 1 k.p.a., art. 32 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 roku o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 746, dalej jako m.p.o.) - w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2018 roku oraz art. 2 pkt 35 lit. a oraz art. 3 ust. 1 lit. b tiret iii rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12.07.2006,). Zgodnie ze stanowiskiem wierzyciela dotyczącym podstawy prawnej regulującej termin wygaśnięcia zobowiązania ujętego w tytule wykonawczym 15/20/MPO/000056, przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm. , dalej jako O.p.) nie sposób zastosować do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a taką karę pieniężną zastosowano wobec zobowiązanego. Jednocześnie przepisy m.p.o. nie przewidują terminu przedawnienia kar pieniężnych. W konsekwencji zobowiązanie określone w tytule wykonawczym nie przedawnia się co do zasady.
Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie zarzucając mu naruszenie:
1. art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów m.p.o., a w konsekwencji nie zastosowanie przepisów ustawy O.p.,
2. art. 7a k.p.a. poprzez niezastosowanie ustawy O.p. lub ewentualnie przepisów Działu IV k.p.a.
Zobowiązany wniósł o uchylenie postanowienia organu egzekucyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy.
Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organ odwoławczy stwierdził, że choć przychylam się do stanowiska zobowiązanego (w kwestii przedawnienia dochodzonej należności), że do tej materii winny mieć zastosowanie przepisy ustawy O.p., to zasadnie organ egzekucyjny odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Dyrektor nie podzielił w pełni stanowiska organu egzekucyjnego przyjęte w skarżonym postanowieniu, a to ze względu na podzielone w tej kwestii stanowisko zarówno komentatorów przedmiotu jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ odwoławczy przyznał, że same przepisy m.p.o. nie odnoszą się do kwestii upływu terminu przedawnienia kary pieniężnej, nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów. Zauważono przy tym, że nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania, upływu terminu przedawnienia itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym, dopuszczalność upływu terminu przedawnienia kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy, do stosowania której odsyła ustawa statuująca określony rodzaj kary pieniężnej. Analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, że ustawa ta nie zawiera w swej treści żadnych przepisów regulujących ww. kwestię. Brak również w ww. ustawie odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie.
W związku z powyższym, Dyrektor swoje stanowisko oparł o orzecznictwo sądów administracyjnych, które również jest podzielone w przedmiocie przedawnienia należności objętej przedmiotowym postępowaniem. Orzekając w przedmiotowej sprawie Dyrektor przyjął względniejsze dla zobowiązanego stanowisko sądów administracyjnych, że należności te przedawniają się. Posłużył się w tym względzie (na zasadzie analogii) argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 978/17, oddalając skargę kasacyjną Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, którym podtrzymał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 885/16 uznał, iż kara pieniężna, o której mowa ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu przepisu art. 2 § 1 pkt 1 O.p., do której stosują się przepisy działu III tej ustawy. Stanowisko to jest dostatecznie mocno utrwalone w piśmiennictwie i orzecznictwie (por. B. Wierzbowski, "Problem kar administracyjnych w demokratycznym państwie prawnym"; Państwo prawa i prawo karne. Księga Jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, Warszawa 2012, tom. I, str. 974; Andrzej Skoczylas, Komentarz do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym; wyrok NSA z 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 223/06, wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn.. akt II GSK 2433/11). Z wyroku tego wynika, że żaden z przepisów m.p.o. nie wyłącza stosowania przepisów działu III O.p. do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 32 ust. 1 tej ustawy, a zgodnie z art. 2 § 2-4 O.p., gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2009 r. (sygn. akt II GSK 1071/08) stwierdzając, że kara pieniężna, jako niepodatkowa należność budżetowa, spełnia warunki określone w art. 2 § 2 O.p., albowiem ma charakter publicznoprawny, jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania inny niż organ podatkowy, sama zaś kara stanowi dochód budżetu państwa. Jest także oczywiste, że omawiana administracyjna kara pieniężna nie stanowi świadczenia wynikającego ze stosunków cywilnoprawnych ani opłaty za usługi, a więc zawarte w art. 2 § 4 O.p. wyłączenie nie znajduje w sprawie zastosowania. Wprawdzie przepis art. 68 § 1 O.p. regulujący zasady przedawnienia zobowiązań podatkowych, nie został zredagowany, przynajmniej w pierwszej kolejności, dla potrzeb przedawnienia omawianej kategorii należności budżetowych państwa, co może powodować trudności przy jego stosowaniu, ale nie może mieć wpływu na możliwość jego stosowania w tego typu sprawach. Zdaniem NSA dla prawidłowej wykładni przepisu art. 68 § 1 O.p., obejmującej zaistniały stan faktyczny i prawny sprawy, konieczne jest sięgnięcie do przepisu ogólnego, jakim jest art. 4 O.p., w myśl którego obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Przepis ten nie odwołuje się wprost do decyzji ustalającej stosowne zobowiązanie, lecz do zaistniałego zdarzenia, z którym prawo wiąże zobowiązanie, do którego w kwestii przedawnienia może mieć zastosowanie O.p. Reasumując, przepis art. 68 § 1 w związku z art. 4 O.p. może stanowić podstawę przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej nałożonej na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Sąd podzielił pogląd prezentowany w wyroku NSA z 24 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 740/14, zgodnie z którym w sytuacji braku w przepisach m.p.o. unormowań dotyczących możliwości przedawnienia nakładanych kar pieniężnych, dokonując wykładni celowościowej oraz systemowej przepisów art. 1 ust. 2 oraz art. 32 i art. 35 m.p.o. w związku z art. 281 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska można stosować odpowiednio przepisy działu III O.p. Jak słusznie wskazał Sąd nie stoi temu na przeszkodzie ratio legis m.p.o. jako aktu normatywnego o charakterze wykonawczym w stosunku do bezpośrednio stosowanych przepisów UE. Dalej skład orzekający zauważył, że za decydujące w tej mierze należy przyjąć utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przywiązujące bardzo istotne znaczenie do kwestii przedawnienia należności mających charakter publiczny. Według Trybunału Konstytucyjnego wprowadzenie przedawnienia wspomnianych należności pozostawione jest uznaniu ustawodawcy, jednakże swoboda ustawodawcy w tym zakresie nie jest nieograniczona. Przykładowo w myśl wyroku z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt P 41/10 (OTK[?]A 2012/6/65), jakkolwiek przedawnienie nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki, to jednak w ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji, ( w ; 4/9 stanowiąc przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego. W ocenie TK jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Z art. 2 Konstytucji wynika tym samym obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności.
Dokonując zatem oceny przedawnienia dochodzonej należności przez pryzmat przepisów O.p. regulujących przedawnienie należności Dyrektor odwołał się do art. 70 § 1 O.p. oraz art. 70 § 4 O.p. i stwierdził, że
- dochodzona należność została określona decyzją z 25 lipca 2013 r., nr [...]. Zatem w świetle brzmienia art. 70 § 1 O.p. - termin przedawnienia dochodzonej należności zaczął biec od 31 grudnia 2013 r., jego pięcioletni okres upływałby 31 grudnia 2018 r.
- w toku postępowania egzekucyjnego, że uwagi na wystawiony tytuł wykonawczy nr 15/20/MPO/000056, dokonane zostały czynności egzekucyjne i tak:
a) pierwsza czynność egzekucyjna, która skutecznie przerwała bieg terminu przedawnienia dokonana była zawiadomieniem z 16 maja 2016 r. (zajęcie wynagrodzenia za pracę w M sp. z o.o., doręczonym pracodawcy 18 maja 2016 r. - art. 72 § 2 u.p.e.a. ). Zatem w tym dniu został zastosowany środek egzekucyjny, który przerywał bieg terminy przedawnienia. Odpis zawiadomienia doręczono zobowiązanemu 19 maja 2016 ) r. Zgodnie z brzmieniem art. 70 § 4 O.p. terminu przedawnienia zaczął biec na nowo od 19 maja 2016 r. i trwałby do 19 maja 2021 r.
b) Zawiadomieniem z 18 listopada 2020 r., organ egzekucyjny ponownie dokonał czynności egzekucyjnej, która skutecznie przerwała bieg terminu przedawnienia. Dokumentem tym organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego w S S.A., doręczonym do Banku w tym samym dniu - art. 80 § 2 u.p.e.a. Zatem w tym daniu został zastosowany środek egzekucyjny, który przerywał bieg terminu przedawnienia. Jego odpis został doręczony 20 listopada 2020 r. Zgodnie z brzmieniem art. 70 § 4 O.p. terminu przedawnienia zaczął biec na nowo od 19 listopada 2020 r. i trwałby do 19 listopada 2025 r.
c) Zawiadomieniem z 24 czerwca 2024 r., organ egzekucyjny ponownie dokonał czynności egzekucyjnej, która skutecznie przerwała bieg terminu przedawnienia. Dokumentem tym organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności z tytułu wykonywanych usług u dłużnika zajętej wierzytelności – K.S., doręczonym dłużnikowi zajętej wierzytelności 8 lipca 2024 r. - art. 89 § 2 u.p.e.a. Zatem w tym daniu został zastosowany środek egzekucyjny, który przerywał bieg terminy przedawnienia. Jego odpis został doręczony 27 czerwca 2024 r. Zgodnie z brzmieniem art. 70 § 4 O.p. terminu przedawnienia zaczął biec na nowo od 8 lipca 2024 r. i będzie trwał do 8 lipca 2029 r.
Konkludując Dyrektor stwierdził, że dochodzona należność nie przedawniła się, a organ egzekucyjny może prowadzić postępowanie do 28 czerwca 2029 r., o ile nie nastąpi kolejne przerwanie biegu terminu przedawnienia.
W skardze na powyższe postanowienie zobowiązany podniósł, że zostało ono wydane niezgodnie z prawem, a w szczególności doszło do naruszenia Działu III w zw. art. 2 § 2 O.p., art. 59 u.p.e,a, i art. 6, art. 7, art. 7a k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia a w konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżącego.
Skarżący stoi na stanowisku, że czynności organu egzekucyjnego miały charakter pozorny, zmierzały wyłącznie do przerwania biegu przedawnienia, a nie egzekucji świadczenia, tym samym są one nieważne. Dodatkowo organ odwoławczy wskazuje, że umorzy postępowanie egzekucyjnego w przypadku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie przedmiotowej decyzji. Tymczasem na podstawie art. 6, art.7 oraz art. 7a k.p.a., organ egzekucyjny mając wiedzę, że ze względu na upływ terminów przedawnienia istnieje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji, nie powinien prowadzić postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącego. Skarżący ponadto wskazuje, że jednocześnie wystąpił (i sprawa obecnie toczy się przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska) z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia przedawnienia kary pieniężnej nałożonej na skarżącego na podstawie przepisów m.p.o. i tym samym zaistnienia podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Zgodnie z treścią art. 59 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zawiera informację o uchyleniu czynności egzekucyjnych zgodnie z art. 60 § 1 zdanie pierwsze.
Stosownie do art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 29.07.2020 r.): postępowanie egzekucyjne umarza się:
1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania;
2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał;
3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikające-go z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa;
4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego;
5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny;
6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego;
7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu;
8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania;
9) na żądanie wierzyciela;
10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach § 5.
Z art. 59 § 3 u.p.e.a. wynika, że w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. Natomiast z § 4 tego artykułu wynika, że postanowienie, o którym mowa w § 3, wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu.
W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z żądaniem umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że doszło do przedawnienia zobowiązania objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym.
Wskazać należy, że organ egzekucyjny orzekając w pierwszej instancji odmówił umorzenia, stwierdzając, że zobowiązanie objęte przedmiotowym tytułem wykonawczym co do zasady nie ulega przedawnieniu, bowiem m.p.o. nie zawiera przepisów regulujących przedawnienie kar nakładanych na podstawie tej ustawy, a jednocześnie wobec braku odesłania do O.p. nie jest możliwe zastosowanie przepisów regulujących przedawnienie zobowiązań wynikających z O.p.
Z kolei organ odwoławczy przyznał, że m.p.o. nie zawiera uregulowań w tym przedmiocie, jednakże opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych uznał, że względniejszym dla zobowiązanego jest uznanie, że administracyjna kara pieniężna jest niepodatkową należnością publiczną, do której mają zastosowanie przepisy O.p. Jednakże uznał, że w świetle art. 70 § 1 i art. 70 § 4 O.p. nie doszło do przedawnienia zobowiązania.
Zdaniem Sądu organy obu instancji pominęły okoliczność, że na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. NSA w uchwale z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OPS 1/21 zaznaczył, że w doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści art. 189a § 2 k.p.a. Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Według NSA ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 k.p.a. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 k.p.a. rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196). W wyroku z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził, że dla ustalenia, czy dział IVa k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych (por. również wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20).
Przenosząc powyższe rozważania na realia analizowanego zagadnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 189a § 2 pkt 4 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej przepisów działu IVA k.p.a. nie stosuje się. Poszukując w m.p.o. instytucji przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, a zatem materii zbieżnej treściowo z art. 189g § 3 k.p.a., wskazać należy, iż żaden z przepisów m.p.o. nie normuje zasad przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej. W szczególności normy takiej nie mogą stanowić odpowiednio zastosowane przepisy O.p. odnoszące się do przedawnienia zobowiązania podatkowego, skoro kwestię tą reguluje k.p.a. Kwestię przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, a taką jest kara wymierzona na podstawie przepisów m.p.o., reguluje natomiast art. 189g § 3 k.p.a. oraz art. 189j k.p.a., które stanowią uzupełnienie regulacji wskazanej ustawy. W konsekwencji, w sprawie wadliwie przyjęto, że zastosowanie powinien znaleźć art. 70 § 1 O.p.
Tym samym organy nie dokonały analizy zagadnienia przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej zarówno w aspekcie odmiennego terminu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia określonego w art. 189g § 3 k.p.a. oraz w odniesieniu do odmiennie, niż na gruncie O.p., uregulowanej materii przerwania biegu terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej na gruncie k.p.a. Zgodnie z art. 189 § 3 k.p.a. administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana. Termin, w którym administracyjna kara pieniężna powinna być wykonana, określają przepisy odrębne. Przez wykonanie administracyjnej kary pieniężnej należy rozumieć uiszczenie (zapłatę) kwoty określonej w decyzji o wymierzeniu tej kary (por. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Andrzej Wróbel, Małgorzata Jaśkowska, Martyna Wilbrand-Gotowicz, LEX 2025). W art. 189j k.p.a. zostały natomiast wskazane przesłanki przerwania biegu terminu przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej.
Mając na uwadze powyższe, w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny powinien ocenić dopuszczalność prowadzenia egzekucji kary pieniężnej w świetle przywołanych przepisów art. 189g § 3 i 189j k.p.a. Organ powinien ustalić, kiedy nałożona na skarżącą administracyjna kara pieniężna powinna być wykonana, czy upłynęło pięć lat od tej daty i czy wystąpiły okoliczności przerywające bieg terminu przedawnienia (art. 189j k.p.a.). Uznanie, że art. 189g § 3 k.p.a. stoi w niniejszej sprawie na przeszkodzie dalszemu prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, powoduje bowiem konieczność umorzenia tego postępowania na podstawie art. 59 § 1 u.p.e.a. Umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały, a nie przejściowy charakter. Przy tym w ramach postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny bada jedynie czy zachodzą przesłanki określone w art. 59 § 1 u.p.e.a. lub w innych przepisach, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Sąd dostrzega, że stosownie do art. 16 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Jednakże w ocenie Sądu nie sposób wywieźć, że przepis ten nie uniemożliwia zastosowanie wskazanych przepisów. Przypomnieć należy, że przedawnienie, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, podobnie jak instytucja dawności in genere (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 189 (g). W literaturze przedmiotu podniesiono natomiast, że hipotezę wywodzonej z art. 16 ww. ustawy normy międzyczasowej trudno odnosić do przepisów prawa materialnego, gdyż obejmuje ona "postępowania administracyjne wszczęte i niezakończone", nie zaś sprawy załatwiane w tym postępowaniu (zob. J. Wegner (w:) Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 189 (c)).
W rezultacie z zakresu zastosowania dyspozycji normy art. 16 ustawy zmieniającej należy wyłączyć przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności zawarte w dziale IVa k.p.a., a w konsekwencji dla ustalenia właściwych norm materialnoprawnych dotyczących ustalenia okresu przedawnienia karalności koniecznym staje się odwołanie do respektowanych w państwach demokratycznych w odniesieniu do przepisów o charakterze penalnym ogólnych zasad prawa międzyczasowego.
Na temat zasad prawa międzyczasowego wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który wyjaśnił, że zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest przepisów intertemporalnych. Wówczas nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. orzeczenie z 1 lipca 2003 r., P 31/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne" (zob. orzeczenie z 8 listopada 2006 r., K 30/06, OTK-A 2006, Nr 10, poz. 149).
Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że o ile zasada niedziałania prawa wstecz nakazuje, "by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i, z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych (...)" (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1990 r., K 7/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 5, s. 51), to zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej odstąpić, jeżeli przemawia za tym inna zasada konstytucyjna - np. zasada sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny dopuszcza odejście od zasady niedziałania prawa wstecz wtedy, gdy nowa regulacja, mająca działać wstecz, jest korzystniejsza dla adresata zgodnie z zasadą wyrażoną paremią lex mitior agit (zob. np. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 1995 r., K 15/95, OTK 1996, Nr 3, poz. 22; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 1998 r., K 24/97, OTK 1998, Nr 2, poz. 13).
W konsekwencji należy stosować przepisy względniejsze, a takim są wskazane przepisu k.p.a.
Rolą organu egzekucyjnego będzie zatem przeanalizowanie wniosku skarżącego w świetle wskazanych przepisów. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w postanowieniu organu egzekucyjnego powołano przepisy u.p.e.a. w brzmieniu, które nie miało zastosowanie w sprawie. Zatem analiza wniosku zobowiązanego winna odbyć się także z uwzględnieniem przepisów u.p.e.a. we właściwym brzmieniu.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.