Pełny tekst orzeczenia I SA/Gl 200/26

I SA/Gl 200/26 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-07-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agata Ćwik-Bury
Anna Tyszkiewicz-Ziętek /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Stuła-Marcela
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 733
art. 6 j, art. 6 k, art. 6 r
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury, Sędzia WSA Katarzyna Stuła-Marcela, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lipca 2026 r. sprawy ze skargi A. F. na uchwałę Rady Gminy Wilkowice z dnia 29 października 2025 r. nr XXII/146/2025 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty na terenie Gminy Wilkowice oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy Wilkowice 29 października 2025 r. podjęła uchwałę nr XXII/146/2025 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty na terenie Gminy W. oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ((Dz. U. Woj. Śląskiego z 21 listopada 2025 r., poz. 6661).
W § 1 ust. 1 tej uchwały dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy określonej w art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tj. stanowiącej iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości:
1) w zabudowie jednorodzinnej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie obliczana na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości w roku poprzednim, tj. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia za rok ubiegły,
2) w zabudowie wielolokalowej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie obliczana na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości w roku poprzednim, tj. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia za rok ubiegły,
3) w przypadku nieruchomości nowo zamieszkałych przez pierwszy rok zamieszkania, braku opomiarowania zużycia wody na nieruchomości lub kiedy nie jest możliwe podanie ilości zużytej wody za 12 miesięcy poprzedzające złożenie deklaracji, w przypadku nieruchomości zamieszkałej mniej niż 12 miesięcy w roku kalendarzowym, nieruchomości, do których woda dostarczana jest z własnych ujęć lub woda pobierana jest jednocześnie z instalacji poprzez wodomierz i nieopomiarowaną studnię, do określenia ilości zużytej wody przyjmuje się przeciętną normę zużycia wody w ilości 3 m3 miesięcznie na jedną osobę zamieszkującą nieruchomość,
4) w przypadku nieruchomości, na której prowadzone jest gospodarstwo rolne lub działalność gospodarcza i stan zużycia wody wskazany w dokumentach potwierdzających ilość m3 rocznego zużycia wody za poprzedni rok kalendarzowy dla nieruchomości zamieszkałej, obejmuje również zużycie wody wykorzystywanej na cele prowadzonego we własnym zakresie gospodarstwa rolnego lub działalności gospodarczej, do określenia ilości zużytej wody przyjmuje się przeciętną normę zużycia wody w ilości 3 m3 miesięcznie na jedną osobę zamieszkującą nieruchomość,
5) w przypadku kiedy z dokumentów potwierdzających ilość zużytej wody z danej nieruchomości zamieszkałej, tj. z faktur lub zaświadczenia z właściwej spółki dostarczającej wodę lub odprowadzającej ścieki wynika, że roczna ilość zużytej wody wynosi od 0 m3 do 6 m3, przyjmuje się przeciętną normę zużycia wody w ilości 3 m3 miesięcznie na jedną osobę zamieszkującą nieruchomość.
Zgodnie z § 2 ust. 1 w/w uchwały ustala się stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości określonych w § 1 ust. 1 w wysokości 15 zł za 1 m3 zużytej wody z danej nieruchomości, jeżeli właściciel nieruchomości wypełnia obowiązek zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny. Z ust. 2 wynika, iż w przypadku nie wypełnienia tego obowiązku opłata wynosi 60 zł za 1 m3.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, iż do czasu jej wydania w Gminie stosowane były dwie metody obliczania opłaty. Celem wprowadzenia uchwały było ujednolicenie zasad naliczania opłat dla wszystkich mieszkańców, zapewnienie większej przejrzystości i sprawiedliwości systemu oraz ograniczenie liczby przypadków wymagających indywidualnego ustalania podstawy naliczenia opłaty. Jednocześnie wyjaśniono, iż po ujednoliceniu metody naliczania opłat konieczna jest zmiana stawki, ze względu na fakt, że przy obecnych zmianach cen za zagospodarowanie odpadów komunalnych w instalacji oraz zwiększonej ilości odbieranych odpadów od właścicieli nieruchomości, a także zmian cen za odbiór odpadów komunalnych, wzrosną koszty ponoszone przez Gminę, która jest odpowiedzialna za funkcjonowanie całego systemu dotyczącego odpadów. Dotychczasowa wysokość stawek za odpady nie pokrywała już wydatków, a planowany na koniec 2025 r. deficyt wynosi 589.800 zł. W dalszej części uzasadnienia przedstawiono okoliczności, które przyczyniły się do wzrostu kosztów za odbiór i zagospodarowanie odpadów i były to w szczególności:
- wzrost cen za zagospodarowanie odpadów komunalnych w ZGO w B., w tym według nowego cennika od września 2025 r. odpadów takich jak: kod 200102 Szkło z kwoty 60 zł do 150 zł (wzrost o 150%), kod 200199 Inne niewymienione frakcje zbierane w sposób selektywny (tworzywa sztuczne i metale) z kwoty 300 zł do 500 zł (wzrost o 67%), kod 200301 Niesegregowane odpady komunalne z kwoty 630 zł do 800 zł (wzrost o 27%), kod 200108 Odpady kuchenne ulegające biodegradacji z kwoty 400 zł do 550 zł (wzrost o37,50%), kod 200110 Odzież z kwoty 550 do 1500 zł (wzrost o 173%).
- wzrost cen odbioru odpadów, w tym planowany odbiór odpadów tekstyliów i odzieży sprzed nieruchomości 1 raz w roku.
Nadto nastąpił wzrost kosztów transportu, wynagrodzeń (płacy minimalnej), a także obsługi PSZOK w W., który jest prowadzony tylko dla mieszkańców Gminy W. oraz wzrost ilości odpadów kierowanych przez Gminę W. do zagospodarowania do Zakładu Gospodarki Odpadami w B..
W piśmie z 18 stycznia 2026 r. A. F. (dalej: strona, skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy Wilkowice nr XXII/146/2025 z dnia 29 października 2025 r. w części dotyczącej wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Skarżąca podniosła, iż w/w uchwała narusza jej interes prawny jako właścicielki nieruchomości znajdującej się na terenie Gminy W.. Uchwała wprowadza bowiem metodę naliczania opłaty, która nie odzwierciedla ilości wytwarzanych odpadów, prowadzi do nierównego traktowania mieszkańców oraz została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 733 ze zm., dalej: u.c.p.g.).
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej metody ustalania opłaty oraz stawki opłaty, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła, iż formalnie w uchwale przyjęto metodę wodną do ustalenia wysokości opłaty za zużycie wody, jednakże faktycznie przyjęto metodę mieszaną, łączącą elementy metody wodnej i osobowej, co jest sprzeczne z art. 6 k u.c.p.g.
Wynika to z faktu, iż między innymi w przypadku nieruchomości nowo zamieszkałych, nieruchomości bez opomiarowania, nieruchomości z poborem mieszanym, gospodarstw rolnych z jednym wodomierzem oraz nieruchomości, w których roczne zużycie wody wynosi od 0 do 6 m3 Gmina zastąpiła metodę wodną ryczałtem w wysokości 3 m3 miesięcznie na osobę. Takie uregulowanie jest, w ocenie strony, sprzeczne z art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W przypadku skarżącej metoda wodna prowadzi do opłaty wyższej niż metoda osobowa co, jej zdaniem, potwierdza nieadekwatność pierwszej z metod jako sposobu ustalania wysokości opłaty. W 2025 r. zużycie wody w jej gospodarstwie wynosiło średnio około 17 m3 miesięcznie, co przy stawce 15 zł za 1 m3 zużytej wody oznaczałoby opłatę rzędu 255 zł miesięcznie. Tymczasem przy metodzie osobowej opłata za dwie osoby wynosiłaby 90 zł miesięcznie. Różnica ta nie wynika z większej produkcji odpadów, lecz z indywidualnych potrzeb życiowych, takich jak częstsze korzystanie z łazienki, podlewanie ogrodu, napełnianie przydomowego basenu czy opieka nad zwierzęciem domowym. Pokazuje to, że metoda wodna nie spełnia ustawowego wymogu odzwierciedlania rzeczywistej ilości odpadów i prowadzi do nierównego traktowania mieszkańców.
Nadto skarżąca podniosła, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 6k ust. 2 u.c.p.g., albowiem nie przedstawiono żadnej kalkulacji kosztów systemu, która uzasadniałaby podwyższenie stawki z 13 zł do 15 zł za
1 m 3. Brak kalkulacji kosztów stanowi istotne naruszenie prawa.
Skarżąca zarzuciła także, iż system gospodarowania odpadami w Gminie od wielu lat nie bilansuje się z pobieranych opłat. Deficyty występują nieprzerwanie, a na koniec 2025 r. planowany jest kolejny niedobór w wysokości 589.800 zł. Oznacza to trwałe naruszenie art. 6r u.c.p.g., który nakłada obowiązek pokrywania kosztów systemu wyłącznie z opłat pobieranych od mieszkańców.
Skarżąca 24 grudnia 2025 r. skierowała do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały, podnosząc tożsame zarzuty, jak w niniejszej sprawie. Wojewoda [...] przekazał ją zgodnie z właściwością do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w K..
W piśmie z 12 stycznia 2026 r. poinformowano stronę, że na posiedzeniu 20 listopada 2025 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. zbadało uchwałę i nie stwierdziło w niej naruszenia prawa.
Z uwagi na powyższe rozstrzygnięcie A. F. wniosła skargę do sądu.
W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Gminy W. radca prawny wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Podniósł, iż skarżąca pozostaje w błędzie twierdząc, że przyjęta metoda nie odzwierciedla związku między zużyciem wody, a ilością wytwarzanych odpadów komunalnych. Sam bowiem ustawodawca dopuszczając w ustawie jako jedną z metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodę w oparciu o zużycie wody, zaakcentował związek między ilością powstających odpadów komunalnych a ilością wody zużytej na danej nieruchomości.
Pełnomocnik Gminy zanegował twierdzenie strony skarżącej, że przyjęcie różnych sposobów ustalania zużycia wody, w zależności od posiadanych liczników wody oraz okresu zamieszkiwania oznacza przyjęcie metody hybrydowej.
Zauważono również, że skarżąca podnosząc zarzut braku kalkulacji kosztów, całkowicie pominęła uzasadnienie do projektu uchwały, a także uzasadnienie samej uchwały, w którym liczbowo wskazano czynniki cenotwórcze mające wpływ na konieczność podniesienia stawek za odbiór odpadów komunalnych na 2026 r.
Nadto zauważono, że argumentem wskazującym na nieadekwatność przyjętej wyższej stawki nie może być twierdzenie, iż stawka ta nie gwarantuje zbilansowania systemu. Skoro skarżąca zarzuca nieuzasadniony wzrost stawki brakiem zbilansowania systemu w poprzednich latach, to tym bardziej będzie on obciążony niezbilansowaniem przy zachowaniu dotychczasowej, niższej stawki.
W replice na odpowiedź na skargę skarżąca podniosła, że odpowiedź ta potwierdza, iż uchwała została podjęta bez wymaganej analizy, bez kalkulacji, bez oceny adekwatności metody i bez poszanowania zasady równego traktowania mieszkańców. Organ nie odniósł się do zarzutu stosowania metody mieszanej. Nie przeprowadził żadnej analizy i nie odniósł się do zarzutu, że mieszkańcy w porównywalnej sytuacji faktycznej są obciążani opłatą w różny sposób. Skarżąca wskazała na trwały deficyt środków na finansowanie systemu gospodarowania odpadami, który obliguje gminę do analizy alternatywnych metod ustalania stawki. Gmina ma bowiem świadomość, że metoda wodna nie zapewnia stabilności finansowania. Nadto, jak potwierdził Wójt Gminy w wypowiedziach publicznych, metoda wodna dla osób, które przekraczają przeciętną normę zużycia wody, jest niekorzystna. Wprowadzona metoda, która jest de facto metodą mieszaną jest więc nieadekwatna, niesprawiedliwa i niezgodna z ustawą.
W piśmie procesowym z 3 czerwca 2026 r. skarżąca przedstawiła kolejną replikę na odpowiedź organu na skargę oraz wniosła o dopuszczenie nowych dowodów, które mają istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Dokumenty te, pozyskane po wniesieniu skargi, ujawniają okoliczności dotyczące zarówno kalkulacji stawki na 2026 r., jak i sposobu działania organu w toku postępowania.
Pierwszym z dokumentów jest pismo Wójta Gminy W. z 1 czerwca 2026 r., w którym organ poinformował, że nie posiada zestawienia obejmującego liczbę przypadków zmiany sposobu naliczania opłaty z metody "od osoby" na metodę "od zużycia wody" w latach 2024-2025, a ustalenie takich danych wymaga dodatkowych czynności analitycznych i technicznych. Organ przyznał również, że w latach 2024-2025 nie stosowano przeciętnej normy zużycia wody w wysokości 3 m 3 na osobę, a więc podstawowego elementu konstrukcyjnego metody wodnej. Jednocześnie organ oświadczył, że w tym okresie nie wydano żadnej decyzji administracyjnej w trybie art. 6o u.c.p.g., a skierowano jedynie trzy wezwania w 2024 r. i cztery wezwania w 2025 r. do właścicieli nowo zamieszkałych nieruchomości. Dane te potwierdzają, że system oparty na zużyciu wody nie był wdrożony, nie był kontrolowany i nie był stosowany w sposób jednolity, co ma bezpośrednie znaczenie dla oceny zgodności uchwały z art. 6k ust. 2 u.c.p.g.
Drugim dokumentem są oficjalne materiały z postępowania przetargowego na odbiór odpadów komunalnych na 2026 r. (znak [...]). Z informacji z 18 listopada 2025 r. wynika, że gmina zamierzała przeznaczyć na realizację usługi kwotę 4.500.000,00 zł brutto. Z kolei z informacji z otwarcia ofert z 19 listopada 2025 r. wynika, że jedyna złożona oferta opiewała na kwotę 5.921.424,00 zł brutto. Oznacza to, że w momencie podejmowania uchwały z 29 października 2025 r. organ nie znał rzeczywistych kosztów funkcjonowania systemu, ponieważ postępowanie przetargowe zostało wszczęte i rozstrzygnięte dopiero po uchwaleniu stawki. Różnica pomiędzy kwotę planowaną a ofertą wynosi 1.421.424 zł, co jednoznacznie wskazuje, że stawka została ustalona bez znajomości realnych kosztów systemu i przeprowadzenia kalkulacji wymaganej przez art. 6k ust. 2 ustawy.
Kolejnym dokumentem jest wezwanie skierowane do skarżącej w trakcie trwania postępowania sądowego, dotyczące zmiany deklaracji na metodę wodną. W świetle pisma Wójta z 1 czerwca 2026 r., w którym organ przyznaje, że w latach 2024-2025 nie wydano żadnej decyzji administracyjnej z art. 6o ustawy, wezwania te nie były kontynuowane w trybie przewidzianym ustawą i nie miały oparcia w formalnych działaniach organu. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny praktyki stosowania uchwały oraz sposobu działania organu wobec strony postępowania.
Ostatnim dokumentem jest pismo Sekretarza Gminy z 19 marca 2026 r., w którym organ informuje o nieprzekazaniu pisma skarżącej do akt sądowych. Działanie to pozostaje w sprzeczności z art. 54 § 2 p.p.s.a., który nakłada na organ obowiązek przekazania całej korespondencji dotyczącej sprawy. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny rzetelności działania organu w toku postępowania.
Niezależnie od powyższego podniesiono, że konstrukcja zaskarżonej uchwały narusza zasadę równości wobec prawa wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Uchwała wprowadza bowiem w ramach jednej metody aż osiem wyjątków ryczałtowych dotyczących wyłącznie właścicieli nieruchomości korzystających z prywatnych, nieopomiarowanych ujęć wody. W tych przypadkach opłata jest ustalana poprzez przemnożenie stałej wartości 3 m3 przez liczbę mieszkańców, niezależnie od rzeczywistego zużycia wody. Jednocześnie mieszkańcy korzystający z wodociągu publicznego są obciążani opłatą od faktycznego zużycia, obejmującą również wodę zużywaną na cele, które nie generują odpadów. Organ przyznał w odpowiedzi na skargę, że nie ma technicznej możliwości weryfikacji ilości wody pobieranej z prywatnych studni, co oznacza, że metoda wodna nie jest jednolita i nie może być stosowana w sposób równy wobec wszystkich mieszkańców. Dodatkowo z dokumentów finansowych spółki gminnej E. Sp. z o.o. za 2024 r., wynika znaczący spadek masy odpadów przyjmowanych na PSZOK (z 1637 ton do 913 ton), co Zarząd spółki wiąże z ograniczeniami wprowadzonymi przez Gminę. Oznacza to, że metoda wodna nie odzwierciedla rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów, a jednocześnie stawka opłaty została podwyższona. Dane te podważają argument organu, jakoby metoda wodna miała charakter proporcjonalny i adekwatny do ilości odpadów. W tym kontekście skarżąca wskazała, że sama Rada Gminy w uchwale petycyjnej nr [...] przyznała, iż metoda opłaty od liczby mieszkańców jest bardziej przejrzysta i zrozumiała dla mieszkańców oraz lepiej odzwierciedla ilość wytwarzanych odpadów niż metoda oparta na zużyciu wody. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny racjonalności zaskarżonej uchwały, ponieważ organ stanowiący sam wskazał, że wybrana metoda nie jest optymalna ani adekwatna do lokalnych warunków.
Wszystkie powyższe okoliczności w połączeniu z dokumentami z postępowania przetargowego na 2026 r. potwierdzają, że stawka 15,00 zł/m 3 została ustalona bez znajomości rzeczywistych kosztów systemu, bez danych ewidencyjnych, bez nadzoru nad deklaracjami oraz bez zapewnienia jednolitości metody. Zaskarżona uchwała narusza więc art. 6k ust. 2 u.c.p.g. oraz art. 32 Konstytucji RP, a jej konstrukcja nie pozwala na równe i proporcjonalne obciążenie mieszkańców.
Nadto skarżąca podniosła, że pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę powołał się na dwa orzeczenia sądów, które w realiach Gminy W. są całkowicie bezprzedmiotowe. Wyrok NSA o sygn. III FSK 959/23 dotyczy specyfiki budynków wielolokalowych (bloków mieszkalnych) i rozliczania wspólnoty na podstawie wodomierza głównego. Przenoszenie zasad z miejskich bloków na wiejską zabudowę jednorodzinną z nieopomiarowanymi studniami to rażące nadużycie interpretacyjne. Z kolei wyrok WSA w Warszawie o sygn. III SA/Wa 332/21 odnosi się do "czystej, w pełni opomiarowanej" metody wodnej. W W. ten "związek ilościowy" przestał istnieć, gdyż organ - jak wynika z bilansu spółki E. za 2024 r. - sam wprowadził odgórne limity i restrykcje ilościowe na PSZOK-u, przez co masa odpadów spadła o połowę (z 1637 do 913 ton), a stawka i tak drastycznie wzrosła do 15,00 zł. Skarżąca powołała się na jednolitą linię orzeczniczą NSA ukształtowaną w sprawach podwarszawskich gmin wiejskich i podmiejskich o identycznej strukturze (m.in. wyrok NSA o sygn. akt III FSK 1142/21 oraz wyrok NSA o sygn. akt II FSK 1563/20). NSA wprost wskazał, że legalne wdrożenie metody opłaty opartej na zużyciu wody bezwzględnie wymaga technicznego opomiarowania wszystkich alternatywnych ujęć wody (w tym prywatnych studni głębinowych) na obszarze objętym uchwałą. Skoro organ sam w odpowiedzi na skargę przyznał, że ujęcia te są nieopomiarowane i gmina nie ma technicznych możliwości weryfikacji ilości pobieranej z nich wody, to uchwała stanowi bezprawny akt prawa miejscowego.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o unieważnienie przedmiotowej uchwały w całości.
Do pisma załączono pismo Wójta Gminy z 1 czerwca 2026 r., dokumenty postępowania przetargowego [...], wezwanie do zmiany deklaracji oraz pismo Sekretarza Gminy z 19 marca 2026 r.
W piśmie procesowym z 25 czerwca 2026 r. skarżąca zawarła wniosek o sygnalizację sądową w trybie art. 155 p.p.s.a. oraz uzupełniający wniosek dowodowy. Wniosła o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a., skierowanego do Rady Gminy W., nakazującego usunięcie z lokalnego systemu prawnego konstrukcji opartych na niedozwolonym łączeniu metod naliczania opłat. Wnioskowała także o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z pisma Zastępcy Wójta Gminy W. z 10 czerwca 2026 r. (sygn. [...]) oraz ze Sprawozdania Zarządu z działalności "E." Sp. z o.o. za 2024 r. (strony 13-15, punkt 10 "Raport z gospodarki odpadami") na okoliczność wykazania "sztucznego i wywołanego przez organ spadku strumienia odpadów komunalnych".
W uzasadnieniu tych żądań stwierdziła, że wydanie postanowienia sygnalizacyjnego jawi się jako celowe i uzasadnione, ponieważ ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały z 2025 r. spowoduje automatyczny powrót do stosowania poprzednich, systemowo wadliwych regulacji z lat ubiegłych (Uchwały nr [...] wraz z późniejszymi aneksami, wprowadzającymi ostatecznie stawki 13 zł za m3 oraz 40 zł od osoby). Brak jednoznacznych wytycznych Sądu w tym zakresie uniemożliwi prawidłowe ukształtowanie lokalnego systemu gospodarki odpadami i doprowadzi do dalszego powielania błędów legislacyjnych przez organ stanowiący, zamiast skłonić go do uchwalenia jednej, jednolitej i przejrzystej metody (np. metody od liczby mieszkańców, którą sama Rada Gminy wskazała w uchwale petycyjnej nr [...] jako najbardziej adekwatną).
W ocenie skarżącej pismo organu z 10 czerwca 2026 r. zawiera nowy, kluczowy dowód na to, że poprzedni stan prawny również stanowił rażąco bezprawną metodę hybrydową (mieszaną). Organ wprost przyznał w nim, że w latach 2024-2025 - przy ogólnej liczbie zaledwie ok. 13 000 mieszkańców gminy - aż w 70 przypadkach w 2024 r. i 93 przypadkach w 2025 r. dokonywał systemowej zmiany sposobu naliczania opłaty z metody "od osoby" na metodę "od zużycia wody" wobec właścicieli nowozamieszkałych nieruchomości. Skala ta (łącznie 163 udokumentowane przypadki) dowodzi, że w strukturze demograficznej małej gminy nie był to incydentalny wyjątek, lecz powszechna i usankcjonowana praktyka organu, rażąco naruszająca art. 6j i art. 6k u.c.p.g. oraz art. 32 Konstytucji RP. Przerzucanie nowych mieszkańców do odrębnej metody osobowej, zamiast zastosowania przewidzianego prawem ryczałtu w ramach metody wodnej, stanowiło rażące przekroczenie delegacji ustawowej. Dodatkowo, załączone sprawozdanie spółki E. Sp. z o.o. za 2024 r. wprost dowodzi skrajnej nierzetelności kalkulacji stawki opłaty na 2026 r. Organ podejmując zaskarżoną uchwałę w październiku 2025 r., ze względów obiektywnych nie dysponował jeszcze pełnymi danymi za 2025 r., a jedynie ewentualnymi danymi cząstkowymi za jego część. Jedyne kompletne, zamknięte dane roczne, na których musiał się oprzeć zgodnie z art. 6k ust. 2 u.c.p.g., dotyczyły 2024 r. Z dokumentu tego (str. 13-15) wynika, że odnotowany tam drastyczny spadek masy odpadów trafiających na PSZOK (z 1637 Mg w 2023 r. do zaledwie 913 Mg w 2024 r.) był bezpośrednim efektem odgórnych limitów wprowadzonych przez Gminę. Tendencja ta utrzymała się w danych cząstkowych za 2025 r., co oznacza, że organ - mając pełną świadomość trwałego ograniczenia strumienia odpadów o połowę - celowo wprowadził maksymalną stawkę na 2026 r., uzasadniając ją nieprawdziwymi przesłankami o rzekomym wzroście ilości odpadów. Dowodzi to, że kalkulacja miała charakter wyłącznie profiskalny i manipulacyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podlegała uchwała Rady Gminy Wilkowice nr XXII/146/2025 z dnia 29 października 2025 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty na terenie Gminy W. oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. U. Woj. Śląskiego z 21 listopada 2025 r. poz. 6661).
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, gdyż organ zawarł w odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, zaś skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu takiego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).
Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem, czyli z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100).
Zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost z przepisu art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który stanowi, że rada gminy dokonuje w drodze uchwały wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustala stawkę takiej opłaty.
Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarżąca posiada niewątpliwie interes prawny w rozpoznawanej sprawie, ponieważ obowiązana jest do uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości wprowadzenia przez zaskarżoną uchwałę zasady ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według zużycia wody z nieruchomości oraz określenie zasad ustalania tegoż zużycia wody na potrzeby ustalenia wysokości opłaty. Strona skarżąca kwestionuje także kalkulację stawki, wskazując w szczególności brak pełnych danych za 2025 r. oraz trwałe ograniczenie strumienia odbieranych odpadów.
Rozstrzygnięcie zarysowanego sporu, w którym Sąd posłuży się m.in. argumentacją przedstawioną w wyroku WSA w Warszawie z 6 marca 2024 r, sygn. akt III SA/Wa 2764/23, (wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), którą w pełni podziela, rozpocząć trzeba od nakreślenia ram prawnych.
Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. zaś wynika, że rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Na podstawie art. 6h u.c.p.g., właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Przy czym, na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Stosownie zaś do art. 6j ust. 2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g., rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r. ust. 2-2b i 2d; przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Z kolei na podstawie art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g., rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc, w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. - 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m3 zużytej wody. Zgodnie z art. 6r ust. 1 u.c.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. W myśl art. 6r ust. 1aa u.c.p.g., środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Na podstawie art. 6r ust. 2 u.c.p.g., z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Ponadto gmina z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi może pokryć koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami (art. 6r ust. 2aa u.c.p.g.), jak również koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania. Ustawa zastrzega ponadto, że środki pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie zostały wykorzystane w poprzednim roku budżetowym, gmina wykorzystuje na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2a, 2aa i 2b, a także kosztów wyposażenia terenów przeznaczonych do użytku publicznego w pojemniki lub worki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, ich opróżnianie oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz organizacji i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów (art. 6r ust. 2c u.c.p.g.).
Punktem wyjścia skargi inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie jest przekonanie skarżącej, że zaskarżona uchwała wprowadza metodę naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która nie odzwierciedla ilości wytwarzanych odpadów. Z przywołanego wyżej art. 6 j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wynika jednak, że tzw. metoda wodna jest jedną z metod wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wybór tej metody spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. jest uprawnieniem gminy określonym w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.
Zaakcentować trzeba, że ustawodawca w art. 6j ust. 3e u.c.p.g., wskazuje, że w przypadku wyboru przez radę gminy metody wodnej ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawodawca zobowiązuje jednocześnie ten organ do określenia zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Prawodawca wprowadzając tę kompetencję w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. poprzestał na ogólnym jej sformułowaniu, nie precyzując sposobu jej realizacji. W przywołanym rozwiązaniu normatywnym ustawodawca nie formułuje żadnych wskazań, wytycznych, czy też zamkniętego katalogu dopuszczalnych rozwiązań, pozostawiając prawodawcy lokalnemu pewną swobodę i elastyczność ograniczoną przepisami i celem ustawy. Tzw. "metoda wodna" może być stosowana w odniesieniu do wszystkich nieruchomości zamieszkałych, także w odniesieniu do nieruchomości, które nie są wyposażone w wodomierz, jak i w odniesieniu do nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody (por. wyroki NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt III FSK 763/23 i z 5 września 2024 r., sygn. akt III FSK 721/24).
Warto w tym miejscu zauważyć, że art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został dodany do tej ustawy na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 z późn. zm.). Propozycja powyższej zmiany została zgłoszona na etapie prac senackich. Z przebiegu dyskusji na posiedzeniu komisji senackich jednoznacznie wynikało, że celem proponowanych zmian było doprecyzowanie dotychczasowej regulacji ustawowej. Jak wskazał uczestniczący w posiedzeniu komisji przedstawiciel Związku Miast Polskich RP oraz Związku Gmin Wiejskich RP "jest to zmiana techniczna, mająca na celu doprecyzowanie rozwiązania, które funkcjonuje od 2011 r." (zapis stenograficzny ze wspólnego posiedzenia senackiej Komisji Środowiska (142.) oraz senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (210.) 9 lipca 2019 r.; dostępne on-line:https://www.senat.gov.pI/download/gfx/senat/pl/senatkomisjeposiedzenia/8309/stenogram/142sw_egz_3_2.pdf str. 23). Charakter doprecyzowujący dotychczasowe regulacje potwierdził podczas posiedzenia także osobiście Minister Środowiska. Ostatecznie w uchwale Senatu RP z 12 lipca 2019 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zaproponowano dodanie do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przepisu zgodnie z którym "w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (od ilości zużytej wody z danej nieruchomości), rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1 (uchwała w sprawie metody i stawki), określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Senat uzasadniając przedmiotową propozycję wskazał, że "w trakcie prac nad ustawą podnoszono, że gminy nie mają upoważnienia do określenia sposobu obliczania zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi kalkulowanej na podstawie zużycia wody. Comiesięczne odczytywanie stanu liczników jest metodą niepraktyczną i uniemożliwia uwzględnienie specyficznych potrzeb gmin i właścicieli nieruchomości. Dlatego Senat postanowił uchwalić poprawkę (...)" (https://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/E1435ED3CF5FCB69C1258438003E8838/%24File/3635.pdf). Jednoznacznie potwierdza to, że ilość zużytej wody ustalana jest w oparciu o zużycie historyczne za okres (wskazany przez radę gminy) poprzedzający złożenie przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Powyższa poprawka Senatu została przyjęta przez Sejm i znalazła się z ustawie nowelizującej z 2019 r. Podkreślić należy, że jej wejście w życie 6 września 2019 r. znacząco zdezaktualizowało orzecznictwo - tak organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych - dotyczące uchwał podejmowanych przed 6 września 2019 r., w którym kwestionowano możliwość określania przez radę gminy zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby określania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zakres art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został następnie doprecyzowany na skutek wejścia w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648). W wyniku tej nowelizacji art. 6j ust. 3e u.c.p.g. otrzymał brzmienie: W przypadku:
1) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2,
2) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 2 (tj. metody od gospodarstwa domowego), i zróżnicowania stawki opłaty ze względu na ilość zużytej wody w gospodarstwie domowym,
3) ustalenia opłaty na podstawie ust. 3a (tj. w przypadku nieruchomości niezamieszkanych, na której są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych)
- rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, lub odliczania wody zużytej na określone cele. Zauważenia wymaga posłużenie się przez ustawodawcę przy wprowadzaniu nowego brzmienia art. 6j ust. 3e u.c.p.g. zwrotem "w szczególności", który zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, wskazuje na przykładowy element wyliczenia.
Zatem (jak wskazano m.in. w wyroku NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt III FSK 218/24) ustawa wprost statuuje po stronie rady gminy obowiązek określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody w dwóch przypadkach, gdy:
1) dana nieruchomość nie jest wyposażona w wodomierz;
2) dla danej nieruchomości brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody (np. nieruchomość zamieszkiwana jest przez okres krótszy aniżeli określony w uchwale jako podstawa ustalenia ilości zużytej wody).
W opisanych powyżej sytuacjach nie ma konieczności stosowania innej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wyżej wymienione okoliczności nie wykluczają stosowania metody wodnej. W opisanych przez ustawodawcę okolicznościach koniecznym jest jednak określenie ilości zużytej wody w sposób inny niż na podstawie odczytu wodomierza za określony okres. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwym i akceptowalnym sposobem jest określenie ryczałtowej ilości zużytej wody, co jednocześnie stanowi rozwiązanie spójne systemowo z rozwiązaniami obowiązującymi na gruncie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie jest to zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uzależnienie wysokości opłaty od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość, lecz inne (alternatywne) określenie ilości zużytej wody w ramach tzw. metody wodnej. Jak stwierdził NSA nie ma wówczas miejsca sytuacja, w której wysokość opłaty uzależniona jest nie od zużycia wody z nieruchomości, ale od liczby osób ją zamieszkujących (niezasadny jest więc zarzut skarżącej w niniejszej sprawie, że przyjęto metodę łączącą elementy metody wodnej i osobowej).
NSA stwierdził, że odniesienie do średnich norm zużycia wody, które należy zastosować w określonych sytuacjach nie jest wprowadzeniem odrębnej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi czy też skrzyżowaniem kilku metod, lecz nakazanym ustawowo określeniem sposobu ustalenia ilości zużytej wody dla określonej kategorii nieruchomości. Stanowisko to jest aprobowane w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. WSA w Lublinie z 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 257/22, WSA w Gliwicach z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 876/21, WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 208/21, WSA w Szczecinie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 13/21, WSA w Warszawie z 10 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1304/20).
Jak więc wykazano powyżej zaskarżona uchwała nie narusza art. 6 j ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6j ust. 3e u.c.p.g.
W nawiązaniu do argumentacji skargi wskazać należy, że generalnie właściciele nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, muszą liczyć się z możliwością zmiany przez radę gminy wcześniej wybranej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadzeniem w tym zakresie metody nowej, nawiązującej do innej zmiennej wpływającej na wysokość tej opłaty. Dlatego zmiana decyzji rady gminy w tym zakresie (zmiana metody) nie może być traktowana jako "zaskoczenie" dla właściciela nieruchomości, który powinien taką możliwość przewidywać. Rada gminy jest władna zmienić metodę od liczby mieszkańców na metodę wodną, a także - tak jak w analizowanym przypadku – zdecydować o obowiązywaniu jednej metody w miejsce stosowanych wcześniej dwóch metod.
Dokonany w zaskarżonej uchwale wybór jednej (w miejsce dotychczasowych dwóch) metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi był więc dopuszczalny i - jak wskazano w uzasadnieniu uchwały – miał na celu ujednolicenie zasad naliczania opłat dla wszystkich mieszkańców, zapewnienie większej przejrzystości i sprawiedliwości systemu oraz ograniczenie liczby przypadków wymagających indywidualnego ustalania podstawy naliczenia opłaty.
Argumentacja skargi, która zmierza do wykazania, iż przed wyborem metody wodnej, dokonanym w zaskarżonej uchwale "system oparty na zużyciu wody nie był wdrożony, nie był kontrolowany i nie był stosowany w sposób jednolity" nie ma znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonej uchwały z art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd bada jego zgodność z prawem, a nie kontroluje działań organów wynikających ze stosowania poszczególnych uchwał, w tym także zaskarżonej uchwały. Wbrew żądaniom skargi nie bada także, czy wcześniejsze uchwały regulowały prawidłowo daną materię. Podobnie, jak nie może np. wskazywać Gminie, jaką metodę ustalania omawianej opłaty powinna przyjąć (czego w istocie miałoby dotyczyć sygnalizacja, której domaga się skarżąca).
Odnośnie wysokości stawki wskazać należy, że nie przekracza ona 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2025 r., która zgodnie z Obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 30 marca 2026 r. (M.P. z 2026 r., poz. 346). Tym samym spełnia wymogi z art. art. 6k ust. 2a pkt 2 u.c.p.g. i słusznie odwołuje się do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. z 2002 r., nr 8, poz. 70), co aprobowane jest w orzecznictwie.
Odnośnie kalkulacji stawki wskazać należy, że zgodnie z art. 6 r ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Przepis ten ustanawia cele, na które gmina powinna przeznaczyć pobrane opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika, aby opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi miały być wydatkowane w sposób sprzeczny z treścią art. 6r ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować poprawności uchwały w części dotyczącej określenia stawki opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi.
Zgodnie z art. 6r ust. 2d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. W myśl art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: (pkt 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, (pkt 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; (pkt 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Wskazane wyznaczniki zostały uwzględnione w ramach kalkulacji stawki, co potwierdza uzasadnienie uchwały i jest poparte zestawieniami danych załączonymi do odpowiedzi na skargę. Rada Gminy określając wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uwzględniła wymienione wyżej, konieczne i zarazem wystarczające elementy kalkulacji stawki. Skarżąca nie wykazała natomiast, że wielkości kalkulacyjne są w sposób oczywisty i rażący błędne. Argumentacja skargi koncentruje się bowiem wokół stwierdzenia, że postępowanie przetargowe zostało wszczęte i rozstrzygnięte dopiero po uchwaleniu stawki. Różnica pomiędzy kwotą planowaną a ofertą wyniosła wynosiła 1.421.424 zł, co wskazuje, iż stawka została ustalona bez znajomości realnych kosztów funkcjonowania systemu.
Z uzasadnienia uchwały wynika jednak, że dotychczasowa wysokość stawek za odpady nie pokrywała już wydatków, a planowany na koniec 2025 r. deficyt wynosił 589.800 zł. Przedstawiono też czynniki przyczyniające się do wzrostu kosztów za odbiór i zagospodarowanie odpadów, ujmując w nich:
- wzrost cen za zagospodarowanie odpadów komunalnych określonej kategorii z podaniem konkretnych kwot (szkło – wzrost o 150 %, tworzywa sztuczne i metale - wzrost o 67%, niesegregowane odpady komunalne - wzrost o 27%), odpady kuchenne ulegające biodegradacji - wzrost o 37,50%), odzież - wzrost o 173%),
- wzrost cen odbioru odpadów, w tym planowany odbiór odpadów tekstyliów i odzieży sprzed nieruchomości 1 raz w roku,
- wzrost kosztów transportu, wynagrodzeń (płacy minimalnej), a także obsługi PSZOK w W. prowadzonego tylko dla mieszkańców tej Gminy oraz wzrost ilości odpadów kierowanych przez Gminę do zagospodarowania do Zakładu Gospodarki Odpadami w B.. Wskazania wymaga, że przeprowadzono prognozę finansową na 2025 r., ujmując w niej takie pozycje jak: odbiór, PSZOK, zagospodarowanie, koszty administracyjne, koszty edukacji ekologicznej. Dokonano też prognozy finansowej na 2025 r. uwzględniając w niej należności ogólne z deklaracji oraz odsetki, prognozy kwot za odpady przyjęte w PSZOK ponad limit, prognozowane zaległości za cały 2025 r. oraz prognozowaną łączną kwotę wpływów. Analiza wskazanych prognoz wykazała planowany deficyt w kwocie 589800 zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że analiza tych danych uzasadniała zwiększenia stawki. Negując to stwierdzenie skarżąca skupia się na jednym parametrze, to jest ilości odpadów, pomijając pozostałe czynniki cenotwórcze. Jednocześnie wielokrotnie akcentuje znaczny deficyt środków niezbędnych na sfinansowanie systemu odbioru odpadów, co przecież w sposób oczywisty wskazuje na konieczność podniesienia opłat wnoszonych przez właścicieli nieruchomości.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność skorelowania wysokości stawki z rzeczywistymi kosztami związanymi z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie gminy i zakaz uzyskiwania przez gminę dodatkowych zysków w zakresie nadwyżki wysokości opłat ponad koszty z art. 6r. ust. 2 u.c.p.g. Oznacza to w praktyce, że proces uchwalania przez radę gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na obszarze gminy winien uwzględniać wybór metody ustalenia opłaty (art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g.), uwarunkowanie czynników rzutujących na wysokość stawki opłaty (por. art. 6k ust. 2 u.c.p.g.), ocenianych przez pryzmat konieczności przeznaczenia środków pochodzących z tych opłat na poczet kosztów funkcjonowania systemu (por. art. 6r ust. 2 u.c.p.g.) z zastrzeżeniem zakazu uczynienia z tego tytułu dodatkowego dochodu po stronie gminy (art. 6r ust. 1aa u.c.p.g.) (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III FSK 222/25).
Powyższe wymogi zostały spełnione. Nie ulega wątpliwości, że w świetle przeanalizowanych danych zwiększenie o 2 zł stawki (której w poprzednim roku nie zmieniano) było uzasadnione. Należy także mieć na uwadze, że opłata za gospodarowanie odpadami nie stanowi ceny za usługę, ale daninę publicznoprawną za sam fakt bycia uczestnikiem systemu gospodarowania odpadami. W konsekwencji wysokość należnej opłaty nie zawsze musi odpowiadać faktycznym kosztom usługi, za którą jest ponoszona (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 1088/23).
O naruszeniu art. 6 r u.c.p.g. nie świadczy, wbrew zarzutom skargi, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że ponoszone przez właścicieli nieruchomości opłaty nie są wystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 6 r ust. 1 aa środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jednocześnie art. 6 r ust. 2 da stanowi, że Rada gminy może postanowić, w drodze uchwały, o pokryciu części kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z dochodów własnych niepochodzących z pobranej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w przypadku gdy:
1) środki pozyskane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi są niewystarczające na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym kosztów, o których mowa w ust. 2-2c, lub
2) celem jest obniżenie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobieranych od właścicieli nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a zarzuty skargi są bezpodstawne.
W tym stanie rzeczy skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono.
W nawiązaniu do wniosku pełnomocnika Rady Gminy o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.), wyjątek od niej stanowią przepisy art. 200-201 p.p.s.a. (na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji) i art. 203-204 p.p.s.a. w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną. Art. 200 p.p.s.a. wprowadza tzw. "zasadę rezultatu", zgodnie z którą zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw należy się wyłącznie tej stronie, która wniosła środek zaskarżenia, o ile okazał się on skuteczny.