I SA/Gd 801/26

I SA/Gd 801/26 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-10-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Zbigniew Romała /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 58 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 647
art. 411 ust. 8
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w dniu 5 października 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w W. na informację Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w G. z dnia 6 lipca 2026 r., nr WFOS.PRG.4002.026.013.2023.22000.2026.WKa o wyniku powtórnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego "[...]" postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wspólnota [...] (dalej: "Wspólnota" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w G. z dnia 6 lipca 2026 r., informujące Gminę Miasta [...] o wyniku powtórnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego "[...]", po odwołaniu od odmowy wypłaty dotacji w związku ze złożonym wnioskiem
o dofinansowanie.
Wspólnota zaskarżonej informacji zarzuciła naruszenie:
1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. Programu Priorytetowego "[...]" wraz z zał. nr 1a, Regulaminu naboru wniosków
o dofinansowanie w Programie Priorytetowym "[...]" oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2009 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów,
a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego (Dz.U. nr 43 z dnia 18 marca 2009 r. ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) obowiązującego od 31 grudnia 2020 r. - przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wykonane prace budowlane nie spełniają kryterium kwalifikowalności;
2) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, poprzez bezpodstawne uznanie, że przedłożony przez Skarżącą końcowy audyt energetyczny nie potwierdza w sposób jednoznaczny zasadności ekonomicznej przyjętych rozwiązań inwestycyjnych, w sytuacji, gdy nie wzięto pod uwagę faktu, że nieruchomość będąca przedmiotem inwestycji stanowi zabytek;
3) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 pkt 10 Umowy nr [...] zawartej pomiędzy WFOŚiGW w G. a Gminą Miasta [...]
- przez bezpodstawne uznanie, że Skarżąca jako beneficjent końcowy nie dokonała rozliczenia wniosku o płatność oraz nie dokonała ostatecznego rozliczenia kosztów przedsięwzięcia;
4) zasady zaufania obywatela do organów państwa, tj. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez: udzielenie Skarżącej przez WFOŚiGW informacji i wytycznych w ramach przedmiotowego Programu, a następnie zamieszczenie w decyzjach odmawiających wypłaty zupełnie odmiennej i dowolnej interpretacji zasad udzielania dofinansowania, oraz brak
w ostatecznej decyzji informacji o możliwości złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
W oparciu o sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej informacji o wyniku powtórnej oceny wniosku o płatność, odmawiającej przyznania dofinansowania, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności a także zasądzenie od WFOŚiGW na rzecz Skarżącej kosztów postępowania. Do skargi dołączono załączniki.
W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Fundusz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o jej odrzucenie w całości podając, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Przystępując do rozpoznania sprawy na wstępie należy wyjaśnić, iż rozpoznając skargę, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie.
Art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz
w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Podstawową cechą stosunku administracyjnoprawnego jest to, że jedną ze stron stosunku (podmiotem stosunku) jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze, czyli imperium. Drugim podmiotem stosunku administracyjnego (drugą stroną) jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, czy inny organ administracyjny itd. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone
i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, najczęściej wskazuje się na brak równorzędności. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego, czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie
w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13).
Jednocześnie w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,
z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa
w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane
w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających
z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
W kontekście powołanych przepisów stwierdzić należy, że sądy administracyjne nie są władne do rozpoznawania innych spraw niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się cechami stosunku administracyjnoprawnego. Ponadto w sytuacji gdy sprawa nie mieści się w kategoriach wymienionych w tym przepisie oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, nie podlega właściwości sądu administracyjnego, a skarga złożona w takiej sprawie podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie Skarżąca reprezentowana przez zarządcę w dniu 17 października 2024 r. zawarła z Gminą Miasta [...] umowę, na podstawie której beneficjent ubiegał się o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego "[...]" ze środków udostępnionych Gminie przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Przedmiotem skargi Wspólnoty jest pismo informacyjne Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w G. z dnia 6 lipca 2026 roku, informujące ww. Gminę Miasta - jako stronę umowy cywilnoprawnej zawartej
z Funduszem o nr [...] - o wyniku powtórnej oceny wniosku o płatność, przeprowadzonej w wyniku odwołania od odmowy wypłaty dotacji w związku ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie w ramach podanego Programu Priorytetowego.
Podstawą prawną przyznania tego dofinansowania jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – dalej "P.o.ś", Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie w Programie Priorytetowym "[...]" oraz umowa z dnia 4 czerwca 2024 r. o dofinansowanie w ramach Programu Priorytetowego "[...]" pomiędzy Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w G. a Gminą Miasta [...].
Dokonując rozważań na wstępie należy wpierw wskazać, iż zgodnie z art. 400 ust. 2 P.o.ś. Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Fundusz nie został zaliczony do organów ochrony środowiska, lecz do instytucji ochrony środowiska (art. 386 pkt. 3 P.o.ś.).
Zgodnie art. 411 ust. 8 cytowanej wyżej ustawy, Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych.
Dołączony do skargi Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie
w ww. Programie reguluje tryb postępowania i rozpatrywania wniosków o udzielenie dofinansowania. Jak wynika z § 2 ust. 11 Regulaminu, pozytywne rozpatrzenie wniosku stanowi podstawę do podpisania umowy z beneficjentem końcowym.
W jego rozdziale III zatytułowanym "Postanowienia końcowe" tj. § 3 ust. 3 wskazano zaś, że ewentualne spory i roszczenia związane z naborem rozstrzygać będzie sąd powszechny właściwy dla siedziby Gminy Miasta [...].
17 października 2024 r. Skarżąca zawarła z Gminą Miasta [...] umowę dofinansowania w ramach Programu Priorytetowego "[...]" ze środków udostępnionych Gminie przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska
i Gospodarki Wodnej. W § 9 ust. 1 tej umowy zawarto, że w zakresie nieuregulowanym tą umową stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.
– Kodeks cywilny oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Ewentualne zaś spory powstałe w związku z zawarciem i wykonywaniem umowy strony zastrzegły rozstrzygać polubownie, a w przypadku braku porozumienia, że zostanie on poddany pod rozstrzygnięcie właściwego ze względu na siedzibę Gminy sądu powszechnego.
Powyższe wskazuje zatem, iż udzielenie dofinansowania w formie dotacji i/lub pożyczki oraz dalsza weryfikacja prawidłowości jej realizacji, jak i odrzucenia wniosku o płatność odbywa się na płaszczyźnie prawa cywilnego. Nie jest to decyzja administracyjna wydana w indywidulanej sprawie administracyjnej. Obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania nie można również wywieść z innych przepisów uchwały w sprawie regulaminu, a tym bardziej z przepisów ustawy.
W rozpatrywanym przypadku brak jest więc podstaw by twierdzić, że sprawa warunków dofinansowania, ich spełnienia miała charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji, czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Charakter działań w zakresie rozpoznania i realizacji wniosku
o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu Priorytetowego "[...]" wynikający z art. 411 ust. 8 P.o.ś., należy do sfery cywilnoprawnej.
Sam fakt, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wykonuje zadania publiczne wynikające z ustawy Prawo ochrony środowiska
i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (tak
w wyroku NSA z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: II OSK 390/09). Przedmiot skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne nie jest także czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uprawnienie do otrzymania dofinansowania nie wynika wprost z przepisów prawa. Powstaje ono na skutek rozstrzygnięcia, podjętego po uwzględnieniu przesłanek, o których mowa w regulaminie naboru wniosków o dofinansowanie.
Ponadto, umowa należy do sfery cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca
w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazał w art. 411 ust. 8 na umowę, jako na formę prawną właściwą dla udzielenia dofinansowania oznacza to, że właśnie
w tej - cywilnoprawnej sferze - ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował.
Co istotne w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 149/21, Sąd wskazał, iż pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu z udziałem środków
z budżetu Unii Europejskiej na podstawie art. 411 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro przepis art. 411 ust. 8 P.o.ś. stanowi, że dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to norma ta jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Sam fakt, że WFOŚiGW wykonuje zadania publiczne wynikające wprost z p.o.ś i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań.
Podsumowując, na podstawie przytoczonych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że sądy administracyjne są właściwe w niniejszej sprawie.
Mając zatem na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.