I SA/GD 477/04

I SA/Gd 477/04 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bogusław Szumacher /sprawozdawca/
Sławomir Kozik /przewodniczący/
Tomasz Kolanowski
Symbol z opisem
653  Środki publiczne nie objęte innymi symbolami
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148
art. 136 ust. 2
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
Tezy
Termin z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./ odnoszący się do udzielenia absolutorium ma charakter terminu instrukcyjnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik Sędziowie NSA Bogusław Szumacher /spr./ WSA Tomasz Kolanowski Protokolant Marzena Cybulska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi "A" na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 17 czerwca 2004r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały Rady Gminy D. w sprawie udzielenia absolutorium Wójtowi Gminy 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.
Uzasadnienie
I SA/Gd 477/04
U z a s a d n i e n i e
Uchwałą nr [...] z dnia. Rada Gminy, na podstawie art.18 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), udzieliła Wójtowi Gminy absolutorium z tytułu wykonania budżetu gminy za 2003r.
Badając powyższą uchwałę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że jest ona obarczona wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa, polegającą na przekroczeniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego terminu do udzielenia absolutorium, określonego w art.136 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz.148 z późn. zm.). Termin ten ma charakter terminu zawitego, którego niedotrzymanie skutkuje wygaśnięciem przysługującego danemu podmiotowi prawa, w przedmiotowej sytuacji - prawa do podjęcia przez Radę Gminy uchwały w sprawie absolutorium dla Wójta Gminy. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, nie można przyjąć, że ustawodawca dopuścił możliwość istnienia sytuacji niepewności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego co do oceny swojego działania w poprzednim roku budżetowym. W związku z powyższym Kolegium RIO stwierdziło uchwałą nr [...] z dnia [...]. nieważność badanej uchwały na podstawie art.11 ust.1 oraz art.18 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 55, poz.577 z późn. zm.).
Rada Gminy, nie godząc się ze stanowiskiem Kolegium RIO, zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podejmując w dniu [...] r. stosowną uchwałę i wskazując jako jej wykonawcę Przewodniczącego Rady Gminy.
W skardze podniesiono, że stanowisko Kolegium RIO nie znajduje uzasadnienia ani w brzmieniu samego przepisu, ani w jednolitej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym wskazany w ustawie termin do podjęcia uchwały o udzieleniu absolutorium ma charakter instrukcyjny, tj. dopingujący organy jednostek samorządu do szybkiego działania, dlatego jego niezachowanie nie może skutkować nieważnością uchwały.
W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie, wywodząc podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz wskazując na kategoryczne brzmienie przepisu art.136 ust.2 ustawy o finansach publicznych, wykluczające przypisanie terminowi charakteru instrukcyjnego. Organ nadzoru podkreślił ponadto brakprzepisów umożliwiających przedłużenie tego terminu i podjęcie uchwały w sprawie absolutorium w późniejszym terminie, według uznania organu stanowiącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art.136 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 30 kwietnia roku następnego po roku sprawozdawczym i podejmuje uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu.
Istotą sporu zaistniałego pomiędzy stronami jest określenie charakteru prawnego terminu określonego przez zacytowany przepis.
Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozstrzygnięć judykatury, w tym zapadłych na tle analogicznych unormowań poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 5 stycznia 1991r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993r. Nr 72, poz.344 ze zm.). Powszechnie przyjęto pogląd, zgodnie z którym termin do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego ma charakter instrukcyjny, mający na celu dopingowanie organów jednostek samorządu do szybkiego działania, a nie prekluzyjny, zatem jego niedochowanie nie skutkuje nieważnością uchwały (wyrok NSA z dnia 16 września 1993r., SA/Kr 1501/93, ONSA 1994, z. 4, poz. 134; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1994r., SA/Gd 1697/93, "Samorząd Terytorialny" 1995, nr 4, s. 70; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1999 r., III SA 1824/99, LEX nr 48007).
Jak się wydaje, organ nadzoru niesłusznie zalicza termin przewidziany w art.136 ust.2 ustawy o finansach publicznych do tzw. terminów zawitych, których przekroczenie powoduje wygaśnięcie przysługującego danemu podmiotowi prawa - przyznanego na podstawie unormowań zawartych w materialnym prawie administracyjnym. Tymczasem w sprawie niniejszej mamy do czynienia nie z uprawnieniami o charakterze materialnoprawnym, lecz z wewnętrznym podziałem kompetencji pomiędzy organy jednostki samorządu terytorialnego oraz zasadami wykonywania tych kompetencji, a zatem z kwestiami leżącymi w sferze prawa ustrojowego. W myśl art.18 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, organu stanowiącego i kontrolnego w gminie. Termin rozpatrzenia sprawozdania i podjęcia stosownej uchwały w przedmiocie absolutorium zakreśla powołany na wstępie przepis art.136 ust.2 ustawy o finansach publicznych. Za poglądem, że jest to termin o charakterze instrukcyjnym, przemawia brak w przepisach jakiejkolwiek sankcji lub skutków jego uchybienia. Tam, gdzie ustawodawca przewiduje skutek w postaci utraty kompetencji w razie przekroczenia przez organ ustawowo określonego terminu, daje temu wyraz expressis verbis. W ramach procedury budżetowej w gminie przykładem są tu przepisy ustanawiające termin uchwalenia budżetu przez radę gminy - w przypadku przekroczenia tego terminu kompetencja do ustalenia budżetu gminy przechodzi na regionalną izbę obrachunkową (art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 123 ust. l i 3 ustawy o finansach publicznych).
Należy ponadto zauważyć, że pozytywna ocena sprawozdania z wykonania budżetu, wyrażająca się w uchwaleniu przez radę gminy absolutorium dla organu wykonawczego, sama w sobie nie rodzi dalszych konsekwencji. To negatywna ocena tego sprawozdania i podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium wywołuje określone prawem, niekorzystne dla organu wykonawczego skutki (art.28a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Organ nadzoru, przywołując argument o pozostawaniu organu wykonawczego w niepewności co do oceny swoich działań w razie niepodejmowania uchwały w przedmiocie absolutorium, jakby nie zauważył, że podjęcie tej uchwały - mimo przekroczenia terminu - usuwa ów stan niepewności. Przyjęcie stanowiska Kolegium RIO o "wygaśnięciu prawa" (ściślej mówiąc: o utracie kompetencji) rady gminy do podjęcia uchwały po upływie wspomnianego terminu oznaczałoby właśnie nieodwracalne wyeliminowanie możliwości dokonania oceny działań organu wykonawczego w danym roku budżetowym, skoro ustawodawca nie przewidział przejęcia tej kompetencji przez inny organ.
Stanowisko Kolegium RIO nie uwzględnia wreszcie faktu, że rozpatrzenie przez organ stanowiący sprawozdania z wykonania budżetu w ustawowym terminie jest uzależnione od złożenia tego sprawozdania przez organ wykonawczy w terminie umożliwiającym jego rozpatrzenie - art.136 ust.1 ustawy o finansach publicznych określa ten termin na dzień (najpóźniej) 31 marca roku następującego po roku sprawozdawczym. Nie sposób przyjąć, że wyłączna kompetencja rady gminy do oceny sprawozdania i do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium wygasałaby w razie zwlekania organu wykonawczego z przedstawieniem sprawozdania.
W konkluzji stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała naruszała powołane przepisy prawa, gdyż wbrew zajętemu przez Kolegium RIO stanowisku przyjąć należy iż termin z art.136 ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz.148 z późn. zm.) odnoszący się do udzielenia absolutorium ma charakter terminu instrukcyjnego.
Z wymienionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną uchwałę.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej uchwały wydano na podstawie art.152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
IP