I SA/Łd 502/23

I SA/Łd 502/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda /przewodniczący/
Grzegorz Potiopa
Paweł Kowalski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 81 ust. 1, art. 71 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 221 ust. 4, art. 250
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 88 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Asesor WSA Grzegorz Potiopa Protokolant: st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2023 r. sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Żychlinie z dnia 27 lutego 2023 r. nr LXII/313/2023 w przedmiocie zasad i trybu udzielania, sposobów rozliczania oraz kontroli dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Żychlinie w dniu 27 lutego 2023 roku podjęła uchwałę nr.LXII/313/2023 w sprawie zasad i trybu udzielania, sposobów rozliczania oraz kontroli dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków.
Uchwała ta doręczona została Regionalnej Izbie Obrachunkowej w dniu 28 lutego 2023 roku.
Uchwałą z dnia 26 kwietnia 2023 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi, na podstawie art.105 § 1 KPA i art.93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. z 2023 roku, poz.40 zwaną dalej u.s.g) umorzyła postępowanie nadzorcze w sprawie uchwały LXII/313/2023 Rady Miejskiej w Żychlinie z uwagi na upływ 30 dniowego terminu, o którym mowa w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie Kolegium na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku postanowiło o zaskarżeniu uchwały LXII/313/2023 Rady Miejskiej w Żychlinie.
W dniu 22 czerwca 2023 roku Rada Miejska w Żychlinie uchwałą Nr. LXVII/343/2023 uchyliła uchwałę LXII/313/2023.
W dniu 30 czerwca 2023 roku wpłynęła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi skarga Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wraz z odpowiedzią na skargę Gminy Żychlin. Wniosła ona o odrzucenie skargi wobec uchylenia uchwały z dnia 27 lutego 2023 roku nr.LXII/313/2023, ewentualnie o oddalenie skargi Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 85 u.s.g nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Art. 86 tej ustawy stanowi, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa.
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, Nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć tę uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) - oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
W tak zakreślonym obszarze orzekania, Sąd stwierdza, że skarga Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest zasadna podobnie jak wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę – wniosku o odrzucenie skargi z powodu uchylenia zaskarżonej uchwały z powodu jej uchylenia uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 czerwca 2023 roku (przed wniesieniem skargi do WSA w Łodzi). Okolicznością wskazaną w art.58 § 1 pkt.6 jest m.in. brak przedmiotu zaskarżenia, który istnieje przed wniesieniem skargi. Zaistnienie takiego stanu w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego powoduje konieczność umorzenia tego postępowania na podstawie art.161 § 1 pkt.3 P.p.s.a.
Wniosek Gminy Żychlin jest nieuzasadniony. Dopuszczalności zbadania legalności zaskarżonego aktu nie wyklucza fakt, że w dacie wniesienia skargi zaskarżona uchwała już nie obowiązywała wskutek jej uchylenia uchwałą nr. LXVII/342/23 z dnia 22 czerwca 2023 roku. skoro była ona stosowana i mogła wywołać skutki prawne. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94 (Dz.U. Nr 109, poz. 527), ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając, że po pierwsze, przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę oraz po drugie, przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W kontekście tego poglądu nie ma, znaczenia, czy do uchylenia uchwały doszło przed, czy po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Jako że więc zaskarżona uchwała mimo jej uchylenia, mogła być stosowana do stanów faktycznych zaistniałych pomiędzy wejściem jej do obrotu prawnego i na jej podstawie mogło dojść do udzielania dotacji na prace konserwatorskie, rastauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach, to tym samym jej uchylenie nie stanowi przeszkody do oceny jej legalności przez sąd administracyjny. Należy także wskazać na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 20 lutego 2018 roku w sprawie II GSK 1366/16. Sąd ten stwierdził, że "Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje również okoliczność, że sporna uchwała została uchylona przez Zarząd Powiatu Łowickiego uchwałą z dnia 31 lipca 2015 r. Uchylenie uchwały z dnia 2 grudnia 2014 r. wywołało bowiem skutki prawne dopiero od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Tym samym sąd sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku sądowego w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na uchwałę i stwierdzenia jej nieważności".
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym rady miejskiej, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźnie upoważnienie ustawowe. Organ administracji wykonując zatem kompetencje prawodawcze, zawarte w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała wykracza poza zakresem upoważnienia.
Ponieważ zarzuty i rozważania zawarte w skardze Sąd w pełnym zakresie akceptuje, sporządzając niniejsze uzasadnienie potraktował je jak własne.
W § 1 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie postanowiła, że: "Określa się zasady i tryb udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku znajdującym się na terenie Gminy Żychlin, wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. Z przepisu tego wynika Rada Miejska w Żychlinie jest umocowana do uregulowania zasad udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, natomiast nie jest umocowana do uregulowania na podstawie art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych trybu postępowania o udzielenie dotacji prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków (ani też sposobu jej 2 rozliczania oraz sposobu kontroli wykonywania zleconego zadania, o czym jest mowa w tytule Uchwały, jednak w Uchwale nie ma postanowień w tym zakresie). Upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia zasad udzielania przedmiotowej dotacji wynika wprost z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Należy przyjąć, że w pojęciu "zasad udzielania dotacji" w rozumieniu tego przepisu mieszczą się ustalenia dotyczące tego komu mogą być udzielone dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, zasady postępowania z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia tego wniosku. Powołany w podstawie prawnej badanej uchwały art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie upoważnia rady gminy do określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków lub gminnej ewidencji zabytków, sposobu rozliczania tej dotacji i kontroli zadania. Upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawarte w art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych dotyczy "innych zadań niż określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie", a ochrona zabytków mieści się w pojęciu ochrony dóbr kultury w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 16 tejże ustawy, wobec czego jest zadaniem określonym w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ponadto inny jest zakres podmiotowy dotacji z art. 221 ustawy o finansach publicznych i dotacji, o której mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis art. 221 ustawy o finansach publicznych reguluje zagadnienie dotacji celowej dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku, a dotacja udzielana na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach według zasad określonych na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi wsparcie dla podmiotów wymienionych w art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, posiadających wskazany ustawą tytuł prawny do zabytku. Katalog podmiotów, o których mowa w art. 71 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest znacznie szerszy niż katalog podmiotów objętych regulacją art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Wskazane różnice powodują, że art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie może być stosowany do dotacji udzielanych na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji należało uznać, że postanowienia § 5 ust. 3, 4, 6 i 7 Uchwały, dotyczące trybu prac komisji oceniającej złożone wnioski, jako regulujące tryb postępowania o udzielenie dotacji, a nie zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytkach, naruszają art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego i jednocześnie naruszają art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych z uwagi na jego zastosowanie, mimo że nie powinien być zastosowany.
W § 2 ust. 2 pkt 2 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie postanowiła, że: "Dotacja, o której mowa w § 1 może być udzielona wyłącznie w przypadku posiadania przez wnioskodawcę udziału własnego w wysokości min. 2%". Rada Miejska w Żychlinie nie określiła, do czego należy odnieść powyższy 2% próg. Tym samym, Sąd akceptuje ocenę Kolegium, że doszło do naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym przepisy ustawy (uchwały) redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Z uwagi na to, że Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jej uregulowania powinny być zdaniem Kolegium Izby sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny, tak aby adresaci uchwały oraz organy ją stosujące nie mieli wątpliwości co do zapisów w niej zawartych.
W § 3 ust. 1 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie postanowiła, że: "O udzielenie dotacji mogą ubiegać się podmioty posiadające tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązującego". Zawarte w § 3 ust 1 uchwały określenie podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o udzielenie dotacji jest sprzeczne z art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. O dotacje na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków mogą się ubiegać te podmioty, które stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są zobowiązane do finansowania prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tych zabytkach, czyli osoby fizyczne i jednostki organizacyjne posiadające tytuł prawny do zabytku wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. W świetle § 3 ust. 1 Uchwały z ubiegania się o dotację wykluczono podmioty posiadające tytuł prawny do zabytku wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, wprowadzono zaś w to miejsce podmioty posiadające tytuł prawny do zabytku wynikający z nieznanego ustawie "stosunku zobowiązującego".
W § 3 ust. 3 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie zawarła postanowienie o następującej treści: "Do wniosku o udzielenie dotacji, o którym mowa w ust. 2 należy dołączyć dokumenty wyszczególnione w formularzu wniosku". W części V wzoru wniosku o udzielenie dotacji, stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały, wyspecyfikowano wymagane załączniki (lp. 1 i 4), załączniki składane o ile dotyczą wniosku (lp. 2, 5) oraz załączniki zależne od posiadanych dokumentów (Ip. 3, 6, 7). Dodatkowo Rada Miejska w Żychlinie wskazała, że do wniosku dołącza się "inne załączniki (podać jakie)" (Ip. 8). Powyższe powoduje, że nie jest jasne, jakiego rodzaju dokumenty należy przedłożyć, by spełnić wymaganie kompletności wniosku. Nie sposób jednoznacznie określić, czy wolą Rady Miejskiej było, aby składający wniosek o dotację przedłożył "dokumenty wyszczególnione w formularzu wniosku", czy też aby dołączył jedynie wybrane dokumenty, które zostały wyspecyfikowane w części V wzoru wniosku. Jednocześnie Rada Miejska w Żychlinie nie wskazała, czy "inne załączniki" mają charakter obligatoryjny, czy też fakultatywny oraz czy ich dołączenie lub niedołączenie do wniosku spełnia wymóg jego kompletności.
W § 5 ust. 4 Uchwały postanowiono, że: "Podstawę pracy Komisji stanowią wnioski złożone w terminie określonym w § 3 ust. 5. Wnioski złożone po terminie, niekompletne lub złożone przez podmioty nieuprawnione podlegają odrzuceniu". Należy wskazać, że sformułowanie "wnioski niekompletne podlegają odrzuceniu" jest nieprecyzyjne i może budzić wątpliwości wnioskodawcy co do jego zakresu znaczeniowego, jeżeli uwzględni się sprzeczne ze sobą postanowienia § 3 ust. 3 Uchwały i pola nr 7 części V wzoru wniosku o udzielenie dotacji. W ocenie Sądu wyżej opisane postanowienia naruszają art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym przepisy ustawy (uchwały) redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
W § 3 ust. 4 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie postanowiła, że: "Wnioskodawca może złożyć wniosek o dotację w jednej z trzech kategorii: 1) do 150 000 złotych brutto; 2) do 500 000 złotych brutto, 3) do 3 500 000 złotych brutto". Rada Miejska w Żychlinie posługując się kwotami brutto nie określiła, do czego należy odnieść powyższe progi. Regulacja ta nie wyraża intencji organu stanowiącego dokładnie i w sposób zrozumiały dla jej adresatów, przez co narusza art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
W § 3 ust. 5 w zdaniu pierwszym Uchwały Rady Miejska w Żychlinie postanowiła, że: "Wnioski o udzielenie dotacji należy składać osobiście w Urzędzie Gminy w Żychlinie , ul. Barlickiego 15, 99- 320 Żychlin lub pocztą tradycyjną na powyższy adres w terminie określonym przez Burmistrza Gminy Żychlin i podanym do publicznej wiadomości na Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w Żychlinie". Zgodnie z tym uregulowaniem Rada Miejska upoważniła Burmistrza do określenia terminu składania wniosków o udzielenie dotacji, zamiast ten termin samodzielnie określić. W ocenie Sądu to organ stanowiący powinien określić terminy składania wniosków o udzielenie dotacji i nie jest uprawniony do przeniesienia kompetencji w tym przedmiocie na organ wykonawczy, dlatego zacytowane postanowienie Uchwały narusza art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak już zostało zaznaczone, w pojęciu "zasad udzielania dotacji" w rozumieniu art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mieszczą się ustalenia dotyczące tego, komu mogą być udzielone dotacje, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację, aby mógł ją otrzymać, zasady postępowania z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia tego wniosku. Uchwała rady gminy powinna określać również terminy składania wniosków o przyznanie dotacji przez potencjalnych beneficjentów dotacji, gdyż pełnią one rolę gwarancyjną. Podmiotowi ubiegającemu się o dotację musi być wiadome, jaki będzie miał czas na dokonanie czynności niezbędnych do uzyskania dotacji. Rada Miejska w Żychlinie zdaje się mieć świadomość konieczności określenia takich terminów, skoro upoważniła do tego Burmistrza. Zgodnie z § 2 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu Odbudowy Zabytków wnioski o dofinansowanie z Programu są składane w ramach poszczególnych edycji naborów organizowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego i Bank Gospodarstwa Krajowego, w uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów, określa termin, zakres i warunki naboru wniosków o dofinansowanie z Programu, w tym limit wartości poszczególnych wniosków o dofinansowanie z Programu w ramach poszczególnych edycji Programu. Skoro wnioski o dofinansowanie z Programu są składane przez jednostki samorządu terytorialnego w ramach poszczególnych edycji naborów, to także jednostki samorządu terytorialnego muszą przeprowadzać nabory wniosków składanych przez potencjalnych beneficjentów dotacji udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji wnioski potencjalnych beneficjentów nie mogą być składane w dowolnym terminie w okresie obowiązywania uchwały organu stanowiącego w przedmiocie określenia zasad udzielania dotacji. Terminy te powinny być określone przez organ stanowiący, przy czym mogą być określone jako data kalendarzowa, przed upływem której należy składać wnioski, jako przedział czasu, ale mogą również zostać wskazane ramy czasowe, zgodnie z którymi organ wykonawczy wyznaczy termin.
W § 3 ust. 5 w zdaniu drugim Uchwały Rada Miejska w Żychlinie postanowiła, że: "Wnioski o dotację złożone przed dniem wejścia w życie uchwały rozpatrywane będą w trybie niniejszej uchwały." Wskazać należy, że Rada Miejska w Żychlinie nie podejmowała wcześniej aktu prawa miejscowego na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Gdyby Uchwała z dnia 27 lutego 2023 r. powodowała utratę mocy uchwały dotychczasowej, to przedmiotowe postanowienie byłoby regulacją o charakterze intertemporalnym (przepisem przejściowym). W świetle § 30 ust. I rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" przepisami przejściowymi są te unormowania, które regulują wpływ nowej ustawy (normy prawnej) na stosunki powstałe pod działaniem ustawy (normy prawnej) dotychczasowej (zob. M. M. Dębska [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 2013, Załącznik § 30). Innymi słowy są to postanowienia określające, którą normę prawną należy stosować do stosunków prawnych, które zaszły w czasie obowiązywania starej normy prawnej, ale ich skutki podlegają ocenie już w czasie obowiązywania nowej normy (za: G. Wierczyński [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, Załącznik § 30). Skoro w Gminie Żychlin nie obowiązywał akt prawa miejscowego wcześniej podjęty na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to nie było podstaw do wprowadzania przepisu przejściowego, gdyż nie istniały żadne stosunki powstałe pod działaniem wcześniejszego aktu normatywnego. Mając powyższe na względzie należało uznać, że regulacja zawarta w § 3 ust. 5 uchwały narusza art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z § 30 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
§ 4 Uchwały otrzymał następujące brzmienie: "Rada Miejska w Żychlinie upoważnia Burmistrza Gminy Żychlin do przeprowadzenia procedury wyłonienia nie więcej niż 3 wniosków skierowanych do ubiegania się przez Gminę Żychlin o dofinansowanie na udzielenie dotacji w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków". Stosownie do § 5 ust. 1 Uchwały "Burmistrz Gminy Żychlin powołuje Komisję oceniającą złożone wnioski", stosownie do § 5 ust. 2 "Komisja dokonuje oceny wszystkich wniosków celem wybrania nie więcej niż 3 wniosków o najwyższej punktacji, które zostaną objęte wnioskami Gminy Żychlin o udzielenie dotacji w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków", stosownie do § 5 ust. 6 "Komisja podejmuje rozstrzygnięcia na podstawie przyznanych punktów, określonych w karcie oceny merytorycznej, stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały. W przypadku równej liczby punktów decyduje wynik głosowania członków Komisji", § 5 ust. 3 pozwala Komisji na odrzucenie wniosku po dokonaniu oceny i wyliczeniu punktacji "z uwagi na niską punktację i niski poziom oddziaływania społecznego złożonego wniosku". Jeśli w terminie na składanie wniosków wpłyną maksymalnie 3 wnioski, a w § 5 ust. 7 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie upoważniła Burmistrza Gminy Żychlin "do akceptacji wyników oceny wniosków w formie protokołu podpisanego przez Przewodniczącego" (Komisji). Sąd podtrzymuje twierdzenia Kolegium, że przywołane postanowienia naruszają art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi m.in., że dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może być udzielona przez organ stanowiący gminy. W istocie bowiem Rada Miejska w Żychlinie upoważniła Burmistrza Gminy Żychlin, działającego przy pomocy komisji, do dokonania wyboru wniosków o udzielenie dotacji na prace przy zabytku (nie więcej niż trzech), które Gmina Żychlin skieruje do dofinansowania w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. W konsekwencji Rada Miejska w Żychlinie będzie mogła udzielić dotacji tylko tym wnioskodawcom, których wnioski zostały wybrane przez Burmistrza Gminy Żychlin, działającego przy pomocy komisji, o ile objęte nimi zadania inwestycyjne uzyskają wstępne promesy Prezesa Rady Ministrów udzielone za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego (§ 7 ust. 1 Uchwały; zgodnie z § 6 załącznika do uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. wstępnych promes, będących podstawą przyznania dotacji przez gminę, udziela Bank Gospodarstwa Krajowego na podstawie ostatecznej listy zadań inwestycyjnych objętych dofinansowaniem z Programu, zatwierdzonych przez Prezesa Rady Ministrów). Jeśli ustawodawca przyznał organowi stanowiącemu wyłączne prawo decydowania o przyznaniu dotacji, to uchwała nie może wprowadzać postanowień, zgodnie z którymi decyzja rady gminy w przedmiocie przyznania dotacji uzależniona jest od uprzedniej decyzji organu wykonawczego. Rada gminy nie może upoważnić organu wykonawczego do dokonania wyboru wniosków, które zostaną zgłoszone do dofinansowania w ramach rządowego programu, gdyż w ten sposób dochodzi do ograniczenia wyłącznej kompetencji organu stanowiącego w przedmiocie udzielenia dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowalne przy zabytku. Brak jest podstaw do przyznania organowi wykonawczemu uprawnienia do negatywnej selekcji wniosków o przyznanie dotacji. Do zadań organu wykonawczego należą jedynie czynności techniczno-administracyjne, takie jak zebranie wniosków, dokonanie ich sprawdzenia pod względem formalnym oraz przedstawienie ich radzie, która samodzielnie podejmie decyzję w sprawie udzielenia dotacji. W ocenie Sądu uchwała organu stanowiącego w sprawie zasad udzielania dotacji na prace przy zabytku może też przewidywać dokonywanie przez organ wykonawczy wstępnej oceny merytorycznej wniosków, ale taka regulacja nie powinna wprowadzać konstrukcji zwalniającej organ stanowiący od obowiązku realizacji własnych kompetencji i dokonania samodzielnej oceny wniosków. Wyboru wniosków, które zostaną skierowane do ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o dofinansowanie na udzielenie dotacji w ramach Rządowego Programu Ochrony Zabytków, powinien dokonywać organ stanowiący, w przeciwnym wypadku wynikająca z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kompetencja organu stanowiącego w zakresie udzielenia dotacji staje się iluzoryczna.
§ 7 ust. 1 Uchwały otrzymał następujące brzmienie: "Prezes Rady Ministrów za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego przyznaje wstępne promesy na udzielenie dotacji na wybrane zadania inwestycyjne". Wprowadzenie tej regulacji do Uchwały nie znajduje umocowania w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W myśl § 11 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. W ocenie Sądu nie jest rolą aktu prawa miejscowego informowanie o kompetencjach organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących na ich zlecenie funkcje z zakresu administracji publicznej, a tym bardziej akt prawa miejscowego nie może przyznawać kompetencji Prezesowi Rady Ministrów czy Bankowi Gospodarstwa Krajowego w jakimkolwiek zakresie.
W § 8 oraz § 9 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie zawarła postanowienia dotyczące postępowania mającego na celu wyłonienie wykonawcy prac oraz nałożyła na wnioskodawcę obowiązki informacyjne względem Gminy o ewentualnym braku obowiązku stosowania przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, o ogłoszeniu zamówienia na wykonanie prac przy zabytku i o dokonaniu wyboru wykonawcy. Z powyższym koresponduje obowiązek złożenia oświadczenia zawartego w części VI załącznika nr 1 do Uchwały, określającego wzór wniosku o udzielenie dotacji, o następującej treści: "Oświadczam, że na dzień złożenia wniosku nie podjęto żadnych działań w kierunku wyłonienia Wykonawcy prac konserwatorskich, restauratorskich łub robót budowlanych objętych tym wnioskiem". W ocenie Sądu te postanowienia nie mieszczą się w pojęciu "zasad udzielania dotacji", o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż ingerują w stosunki cywilnoprawne między beneficjentem dotacji a wykonawcą, który będzie realizował prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowalne przy zabytku. Zasady udzielania dotacji, które ma określić organ stanowiący na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, powinny się odnosić do relacji między jednostką samorządu terytorialnego jako podmiotem udzielającym dotacji a beneficjentem dotacji, a nie do relacji między beneficjentem dotacji a osobami trzecimi. Postanowienia regulujące obowiązki beneficjenta dotacji mogłyby być elementem umowy dotacyjnej zawartej między Gminą a beneficjentem. Ponadto Sąd zauważa, że akt prawa miejscowego nie może nakładać na adresatów tego aktu obowiązku stosowania przepisów wynikających z aktów wyższego rzędu, w tym przypadku z ustawy, czego przykładem jest § 8 ust. 2 Uchwały: "Postępowanie, o którym mowa w ust. 1 (tj. mające na celu wyłonienie Wykonawcy) powinno być przeprowadzone (...) zgodnie 7 z ustawą z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, jeżeliprzepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w stosunku do Wnioskodawcy". W § 10 ust. 2 Uchwały zostały wymienione elementy, jakie powinna zawierać umowa o przyznanie dotacji. Zdaniem Kolegium Izby Rada Miejska w Żychlinie, określając elementy umowy o przyznanie dotacji, wykroczyła poza zakres upoważnienia wynikający z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jednocześnie wkroczyła w materię uregulowaną w art. 250 ustawy o finansach publicznych. Artykuł 250 ustawy o finansach publicznych stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce samorządu terytorialnego, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczenia dotacji, zawiera umowę, która w szczególności określa wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację przyznawane są środki dotacji, termin wykorzystania dotacji nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego, termin i sposób rozliczenia dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale. W ocenie Kolegium Izby zacytowany przepis ma zastosowanie do dotacji celowych, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. dotacji na prace restauratorskie i konserwatorskie oraz roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków. Skoro art. 250 reguluje elementy umowy o dotację na prace przy zabytku, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada kompetencji w zakresie określania elementów umowy dotacyjnej w akcie prawa miejscowego - uchwale określającej zasady udzielania dotacji - ani do modyfikowania elementów umowy określonych w tym przepisie ustawowym. W § 11 ust. 1 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie postanowiła, że: "Podpisanie umowy o przyznanie dotacji jest warunkiem umożliwiającym podpisanie umowy na wykonanie prac z Wykonawcą przez Beneficjenta dotacji". Regulacja ta, w ocenie Kolegium Izby, nie znajduje umocowania w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż ingeruje w stosunki cywilnoprawne między beneficjentem dotacji a wykonawcą, który będzie realizował prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowalne przy zabytku. "Zasady udzielania dotacji", które ma określić organ stanowiący na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinny się odnosić do relacji między jednostką samorządu terytorialnego jako podmiotem udzielającym dotacji a beneficjentem dotacji, a nie do relacji między beneficjentem dotacji a osobami trzecimi.
W § 12 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie zamieściła następujące odesłanie: "W sprawach nieuregulowanych niniejszą uchwałą zastosowanie ma uchwała nr 232/2022 Rady Ministrów z dnia 23 listopada 2022 r. w sprawie ustanowienia Rządowego Programu Odbudowy Zabytków wraz z załącznikami oraz Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków". Należy podkreślić, że organ wykonujący kompetencję prawotwórczą nie jest umocowany do wprowadzania odesłań do aktów, uchwał, wytycznych lub programów, które nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów oraz Regulaminu naboru wniosków o dofinansowanie z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków, wydanego na podstawie § 13 załącznika do Uchwały nr 232/2022 Rady Ministrów, nie można zaliczyć do aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Jeżeli wolą Rady Miejskiej w Żychlinie było przeniesienie niektórych uregulowań wynikających z rządowego programu i regulaminu wydanego na jego podstawie, należało je ująć w treści uchwały, przyjmując te postanowienia jako własne. W akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, o czym stanowi § 156 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ale dotyczy to wyłącznie odesłań do innych przepisów prawnych (zawartych w aktach normatywnych) lub do innych aktów normatywnych. W ocenie Kolegium Izby odesłanie 8 zamieszczone w § 12 Uchwały narusza art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 156 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
W zakresie wejścia w życie Uchwały Rada Miejska w Żychlinie w § 14 postanowiła, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego." W ocenie Sądu ta regulacja narusza art. 4 ust. 2, w części końcowej, ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych oraz z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Badana uchwała jest aktem prawa miejscowego - aktem normatywnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na terenie Gminy Żychlin. Stosownie do art. 42 u.s.g zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z kolei art. 88 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy w uzasadnionych przypadkach akty normatywne (z zastrzeżeniem ust. 3 dotyczącego przepisów porządkowych) mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Kolegium Izby podkreśla, że w art. 4 ust. 1 ustawy ustawodawca określił podstawową zasadę dotyczącą yacatio legis aktu normatywnego, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszanego w dzienniku urzędowym, postanawiając, że okres pomiędzy opublikowaniem takiego aktu w dzienniku urzędowym a jego wejściem w życie powinien wynosić co najmniej czternaście dni od dnia ogłoszenia aktu. Zatem akt normatywny, co do zasady, może wejść w życie dopiero w piętnastym dniu po dniu ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Jednocześnie w końcowej części art. 4 ust. 1 ustawy jest wprost mowa o możliwości określenia przez dany akt normatywny dłuższego terminu wejścia w życie niż czternaście dni, bez zastrzeżenia spełnienia jakichkolwiek wymagań w tym zakresie. Z kolei w art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych uregulowano sytuacje, w których akt normatywny może wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni od dnia jego ogłoszenia (yacatio legis wynosi wówczas od jednego do trzynastu dni), a nawet bez zachowania vacatio legis. Sytuacja, w której dopuszcza się skrócenie czternastodniowego terminu yacatio legis jest uzależniona od wystąpienia "uzasadnionego przypadku" (przypadku uzasadniającego skrócenie yacatio legis), zaś rezygnacja z okresu yacatio legis może nastąpić tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: "ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego" i "zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie". Zaznaczyć należy, że uzasadnienie projektu ustawy lub odpowiednio - projektu uchwały będącej aktem prawa miejscowego powinno zawierać szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanej ustawy (uchwały) lub jej poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż czternaście dnia od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt ustawy (uchwały) przewiduje takie postanowienia (§12 pkt 2 stosowany odpowiednio do aktów prawa miejscowego z mocy § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Ze względu na to, że w § 14 Uchwały Rada Miejska w Żychlinie postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, czyli bez choćby jednodniowego vacatio legis, to postanowienie podlega ocenie z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 4 ust. 2, części końcowej, ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Sąd nie wyklucza możliwości natychmiastowego wejścia w życie aktów prawa miejscowego, ale może to nastąpić w zgoła wyjątkowych przypadkach, bo nie tylko zasady demokratycznego państwa prawnego mają nie stać temu na przeszkodzie, ale jednocześnie wejścia w życie aktu normatywnego bez zachowania vacatio legis, po jego ogłoszeniu w dzienniku urzędowym, ma wymagać ważny interes państwa. Uchwałę opatrzono uzasadnieniem, w którym odwołano się do treści art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych: "Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) istnieje możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Jak podkreśla się w orzecznictwie wsteczna moc prawna może dotyczyć tylko przyznania, a nie nakładania obowiązków. Przedmiotem niniejszej uchwały jest umożliwienie pozyskania środków z Rządowego Programu Odbudowy Zabytków. Spełnione są zatem przesłanki zastosowania art. 5 ww. ustawy, bowiem na skutek przyjęcia uchwały nie dojdzie do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego.'’ W uzasadnieniu powołano się więc na okoliczność, która zdaniem Rady Miejskiej w Żychlinie wskazuje, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie nadaniu mocy wstecznej Uchwale. Tymczasem § 14 Uchwały nie nadaje Uchwale mocy wstecznej, lecz jest postanowieniem końcowym, regulującym zagadnienie wejścia w życie Uchwały z pominięciem okresu vacatio legis, a zagadnienie wejścia w życie aktu normatywnego jest unormowane w art. 4, a nie w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego, które mają nie stać na przeszkodzie natychmiastowemu wejściu w życie uchwały w świetle art. 4 ust. 2, trzeba podkreślić, że Uchwała Rady Miejskiej w Żychlinie nie przyznaje praw, lecz określa zasady przyznawania praw (udzielania dotacji); złożenie w terminie przez uprawniony podmiot kompletnego wniosku o udzielenie dotacji nie gwarantuje przyznania dotacji. Ubiegający się o dotację na podstawie tej Uchwały muszą mieć czas na zapoznanie się z określonymi w niej zasadami jeszcze przed jej wejściem w życie i temu właśnie służy nakaz ustanowienia odpowiedniego vacatio legis. Ponadto Rada Miejska w Żychlinie nie wskazała konkretnych okoliczności, które miałyby świadczyć o tym, że ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie Uchwały. Chęć pozyskania przez Gminę środków z rządowego programu nie oznacza, że ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie Uchwały. Brak spełnienia obligatoryjnych przesłanek pominięcia okresu vacatio legis przesądza zdaniem Sądu o tym, że § 14 Uchwały narusza art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niezależnie od powyższego zarzutu trzeba zaznaczyć, że chociaż art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych ustaw traktuje natychmiastowe wejście w życie aktu normatywnego jako wejście w życie z dniem ogłoszenia, to prokonstytucyjna interpretacja tego przepisu wymaga przyjęcia, że natychmiastowe wejście w życie aktu normatywnego oznacza w istocie wejście w życie z początkiem dnia następującego po dniu ogłoszenia. Wyłącznie taka interpretacja art. 4 ust. 2, w części końcowej, ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych pozostaje w zgodzie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, stosownie do którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Warunek ten nie byłby spełniony, gdyby akt normatywny miał wejść w życie w dniu ogłoszenia, gdyż dzienniki urzędowe są ogłaszane o różnych porach dnia, zaś akty normatywne wchodzą w życie z początkiem dnia. Gdyby zatem były spełnione przesłanki pominięcia okresu vacatio legis (co nie zachodzi w przypadku Uchwały Rady Miejskiej w Żychlinie) to prawodawca miejscowy powinien posłużyć się sformułowaniem: "uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia".
W części III załącznika Nr 1 do Uchwały określającego wzór wniosku o udzielenie dotacji w tabeli pod nazwą "Kosztorys ze względu na źródło finansowania" Rada Miejska w Żychlinie wprowadziła obowiązek wskazania przez wnioskującego o dotację źródeł finansowania - środków własnych i środków z innych źródeł, w rozbiciu na środki publiczne oraz środki od sponsorów prywatnych, z podaniem nazwy podmiotu i podstawy przyznania. W ocenie Kolegium Izby żądanie wskazania prywatnych podmiotów wspierających realizację zadania, tj. "sponsorów prywatnych" wraz z określeniem podstawy przyznania środków oraz ich wysokości, nie znajduje uzasadnienia w przepisie upoważniającym, a taka informacja nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia określonych przez Radę Miejską w Żychlinie zasad udzielania dotacji. Powyższe postanowienie wykracza zatem poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W części VI załącznika Nr 1 do Uchwały określającego wzór wniosku o udzielenie dotacji w punkcie 5 nałożono na wnioskodawcę obowiązek złożenia oświadczenia, że "nie zalegam/my z płatnościami na rzecz podmiotów publiczno-prawnych". W ocenie Sądu nałożenie na wnioskodawcę obowiązku złożenia oświadczenia tej treści wykracza poza zakres upoważnienia z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ stanowiący gminy (powiatu lub samorządu województwa), określając zasady udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków, nie posiada kompetencji do żądania złożenia oświadczenia przez wnioskodawcę, że nie zalega on z płatnościami na rzecz podmiotów publicznoprawnych. Przyjmuje się, że o dotacje na prace lub roboty przy zabytkach mogą ubiegać się te podmioty, które stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są zobowiązane do finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy tych zabytkach. Ustawodawca nie uzależnił otrzymania dotacji na prace lub roboty przy zabytku od niezalegania przez ubiegającego się o dotację z jakimikolwiek płatnościami i nie przewidział możliwości żądania składania oświadczenia tej treści, nie wprowadził więc tego rodzaju ograniczenia kręgu podmiotów mogących ubiegać się o dotację. Takiego kryterium podmiotowego nie mogą również wprowadzać organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w aktach prawa miejscowego przy okazji regulowania spraw związanych z udzielaniem dotacji na realizację zadań publicznych. Wymaganie złożenia oświadczenia o niezaleganiu z płatnościami na rzecz podmiotów publicznoprawnych powoduje bowiem wykluczenie podmiotów zalegających z płatnościami na rzecz podmiotów publicznoprawnych, przez co następuje zawężenie kręgu potencjalnych beneficjentów dotacji, unormowanego w art. 71 ust. 1. Ponadto oświadczenie o niezaleganiu z płatnościami na rzecz podmiotów publicznoprawnych według stanu na dzień złożenia wniosku o udzielenie dotacji nie zapewnia prawidłowej realizacji zadania, a zaleganie z płatnościami nie pozostaje w żadnym związku z zadaniem, na które ma być udzielona dotacja. Doprowadzenie do wykonania obowiązków, w razie braku dobrowolnego ich wykonania, powinno następować na drodze postępowania egzekucyjnego.
W części VI załącznika nr 1 do Uchwały określającego wzór wniosku o udzielenie dotacji Rada Miejska w Żychlinie nałożyła na wnioskodawcę obowiązek złożenia oświadczenia, że: "Jest mi/nam znana odpowiedzialność karna, w szczególności za złożenie podrobionego, przerobionego, poświadczającego nieprawdę albo nierzetelnego dokumentu albo za złożenie nierzetelnego, pisemnego oświadczenia dotyczącego okoliczności mających istotne znaczenie dla uzyskania dofinansowania, wynikająca z art. 297 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny". Wymaganie złożenia przez ubiegającego się o przyznanie dotacji powyższego oświadczenia wykracza poza zakres upoważnienia określonego w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ani ten przepis, ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podmiot ubiegający się o przyznanie dotacji obowiązku składania oświadczenia o znajomości przepisów kodeksu karnego w zakresie ponoszenia odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością. Nałożenie takiego obowiązku na składającego wniosek może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy przepis ustawy o tym wprost stanowi. W wyroku z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 52/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że: "Słuszne jest zatem stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas - w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji - możliwym byłoby odwołanie się przez organ do pouczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń (zeznań), czy złożenia oświadczenia o posiadaniu wiedzy odnośnie do takiej odpowiedzialności. Wskazane przepisy ustawy o podatku rolnym, o podatku leśnym, o podatkach i opłatach lokalnych nie przewidują takiej możliwości, zaś ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy nie można domniemywać". W ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, której art. 81 ust. 1 stanowi podstawę podjęcia badanej uchwały, również nie przewidziano takiej możliwości, stąd Sąd uznał, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wykracza poza upoważnienie ustawowe udzielone organowi stanowiącemu w art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
W załączniku nr 1 do wniosku Rada Miejska w Żychlinie określiła wzór "Informacji o otrzymanej pomocy de minimis " oraz wzór " Oświadczenia o otrzymanej pomocy de minimis w ciągu bieżącego roku budżetowego oraz dwóch poprzedzających go lat budżetowych". W ocenie Sądu określenie przez Radę powyższych wzorów nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia z art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 37 ust 1 i 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 702).
Biorąc pod uwagę ilość naruszeń prawa oraz ich istotny charakter, na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a należało stwierdzić nieważność zaskarżonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Łodzi uchwały.
db