I SA/Bk 96/26

I SA/Bk 96/26 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-05-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-04-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Justyna Siemieniako
Małgorzata Anna Dziemianowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Janusz Lewkowicz
Symbol z opisem
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 733
art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6k ust. 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Justyna Siemieniako, Protokolant starszy sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 30 października 2025 r. nr XVII/182/25 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 30 października 2025 r. Rada Miejska w Augustowie podjęła uchwałę nr XVII/182/25 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty, ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz.Woj.Podl.2025.4424, dalej jako: "Uchwała").
Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. K. (dalej jako: "skarżący"). Zaskarżając ją w całości, zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691, dalej jako: "k.p.a.), poprzez niedokonanie w sposób wyczerpujący i całościowy ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do zbadania, która z dopuszczalnych ustawowo metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi najlepiej realizuje interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, a także poprzez brak zgromadzenia i wszechstronnej oceny materiału pozwalającego na ustalenie rzeczywistej relacji pomiędzy wybraną metodą a ilością wytwarzanych odpadów, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia uchwały naruszającej zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uzależnionej od ilości zużytej wody, podczas gdy nie wykazano istnienia adekwatnego, racjonalnego i obiektywnego związku pomiędzy zużyciem wody a ilością wytwarzanych odpadów komunalnych, co w konsekwencji doprowadziło do wprowadzenia mechanizmu obciążającego właścicieli nieruchomości w sposób nieadekwatny i nadmierny do rzeczywistej faktycznej ilości wytwarzanych odpadów, skutkując nieuzasadnionym i nadmiernym obciążeniem podmiotów w stosunku do zakresu, w jakim rzeczywiście uczestniczą w systemie, nie uwzględniając sytuacji osób niepełnosprawnych, czy chorych zużywających zwiększone ilości wody;
3. art. 32 ust. 1 oraz art. 84 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 Uchwały, poprzez wprowadzenie w uchwale nieuzasadnionego, dyskryminującego zróżnicowania podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, polegającego na obciążeniu opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie przedsiębiorców świadczących usługi hotelarskie, z pominięciem pozostałych przedsiębiorców znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej, co skutkuje nierównym rozkładem ciężarów publicznych oraz naruszeniem zasady proporcjonalności;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
4. art. 6j oraz art. 6k ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2025 r. poz. 733, dalej jako: "u.c.i.p.g."), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu mechanizmu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane dotyczące roku poprzedniego, co skutkuje nieuwzględnieniem wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami od rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów w roku bieżącym oraz uniemożliwia prawidłowe rozliczenie nadpłaty;
5. art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2 u.c.i.p.g., poprzez ich zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie w zaskarżonej uchwale, że oplata za gospodarowanie odpadami komunalnymi winna być ustalana jako iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 Uchwały, podczas gdy przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zastosowanie ww. metody, pozostającej bez rzeczywistego i racjonalnego związku pomiędzy zużyciem wody a ilością wytwarzanych odpadów komunalnych, skutkowało wydaniem uchwały niezgodnej z zasadą proporcjonalności i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nieuwzględniającej rozliczenia nadpłaty zapłaconych opłat, co powoduje dowolność organu działania w tym zakresie;
6. art. 6k ust. 2 u.c.i.p.g., poprzez jego niezastosowanie i ustalenie miesięcznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 15 zł za 1 m3 zużytej wody z danej nieruchomości bez uwzględnienia ustawowo wskazanych kryteriów, takich jak liczba mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na jej terenie odpadów komunalnych, rzeczywiste koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d ustawy, a także przypadki nieregularnego lub sezonowego powstawania odpadów, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia jednolitej, nieuwzględniającej zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości stawki opłaty, skutkującej nieproporcjonalnym i zawyżonym obciążeniem podmiotów uczestniczących w systemie, nie uwzględniając rozróżnienia miejsc noclegowych na hotele, pensjonaty oraz inne miejsca do noclegu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej Uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.
Pismem z 23 marca 2026 r. skarżący uzupełnił skargę, m.in. podkreślając, że przyjęty w uchwale model ustalania opłaty, oparty na zużyciu wody z roku poprzedniego, prowadzi do trwałego oderwania wysokości opłaty od rzeczywistego kosztu systemu w roku bieżącym, w konsekwencji nadpłata nie ma charakteru incydentalnego, lecz stanowi element konstrukcyjny systemu. Taki model narusza art. 6j i 6k u.c.i.p.g. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nadto, Uchwala w sposób arbitralny obejmuje obowiązkiem ponoszenia opłaty wyłącznie przedsiębiorców świadczących usługi hotelarskie, pomijając inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą w analogicznej sytuacji, co stanowi o naruszeniu zasady równości z art. 32 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Augustowa wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Spór w sprawie koncentruje się na legalności wyboru przez Radę Miejską w Augustowie tzw. wodnej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżący podnosi przede wszystkim dyskryminujące zróżnicowanie sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, poprzez obciążenie opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi obliczoną metodą wodną wyłącznie przedsiębiorców świadczących usługi hotelarskie. Zwraca jednocześnie uwagę na brak wykazania związku między zużyciem wody a ilością wytwarzanych odpadów, co przekłada się na brak proporcjonalności przyjętej metody, a także zauważa, że mechanizm ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjęto w oparciu o dane dot. zużycia wody z roku poprzedniego, nie zaś rzeczywistej wysokości z roku bieżącego.
Zdaniem składu orzekającego zarzuty podnoszone przez stronę są niezasadne.
Dla porządku jedynie należy zauważyć, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie został spełniony warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego - jak wynika z treści skargi, skarżący zamieszkuje w Augustowie przy ul. Żywicznej 6, z mocy prawa jest zatem zobowiązany do uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku zaś z tym, że skarga z 2 marca 2026 r. dotyczy uchwały z 30 października 2025 r., a zatem wydanej po 1 czerwca 2017 r., to skarga ta nie jest ograniczona terminem do jej wniesienia (por. D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 101).
Podstawę prawną do wyboru przez radę gminy (miejską) danej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.i.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1 [nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy], opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
W ust. 3 wskazano, że w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości.
Z kolei ust. 3a stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w ust. 3 [na której nie zamieszkują mieszkańcy], na której są świadczone usługi hotelarskie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1944), dopuszcza się, aby opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiła iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 3.
Jak natomiast wynika z ust. 3e, w przypadku: 1) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2, 2) wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 2, i zróżnicowania stawki opłaty ze względu na ilość zużytej wody w gospodarstwie domowym, 3) ustalenia opłaty na podstawie ust. 3a - rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1, określa sposób ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności sposób ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, lub odliczania wody zużytej na określone cele.
W art. 6k ust. 1 u.c.i.p.g. wskazano, że rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; 3) ustali stawkę opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a. Z ust. 2 wynika zaś, że rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.
Zestawiając powyższe z zapisami skarżonej uchwały, należy wskazać, że z § 1 ust. 1 Uchwały wynika, że dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości: 1) na których zamieszkują mieszkańcy - miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalona jako iloczyn ilości zużytej wody oraz stawki opłaty ustalonej w § 2 ust. 1; 2) na której nie zamieszkują mieszkańcy, na której są świadczone usługi hotelarskie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1944) i powstają odpady komunalne - miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalona jako iloczyn ilości zużytej wody oraz stawki opłaty ustalonej w § 2 ust. 1 [15,00 zł za 1 m3 zużytej wody z danej nieruchomości]. W § 3 ust. 1 ustalono sposób ustalania ilości zużytej wody. Dla nieruchomości opomiarowanych podstawą do ustalenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi średniomiesięczne zużycie wody z nieruchomości z ostatnich 12 miesięcy rozliczeniowych w poprzednim roku kalendarzowym, ustalone w oparciu o wodomierz główny, ujęte na fakturach lub rozliczeniach wystawionych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (pkt 1); dla nieruchomości nieopomiarowanych lub nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, na których zamieszkują mieszkańcy - podstawą do ustalenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest przeciętna norma zużycia wody wynosząca 3 m3 miesięcznie na osobę zamieszkującą na nieruchomości (pkt 2); dla nieruchomości, nieopomiarowanych lub nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody, na której nie zamieszkują mieszkańcy, na której są świadczone usługi hotelarskie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1944) - podstawą do ustalenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest przeciętna norma zużycia wody ustaloną zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 8, poz. 70) (pkt 3). W ust. 5-7 wprowadzono szczególne zasady ustalania wysokości opłat dla nieruchomości, które są w części zamieszkałe, a w części świadczone są na nich usługi hotelarskie, przy czym kwestie te pozostają bez znaczenia dla sprawy.
Metoda wodna ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została zatem przewidziana jako możliwa do wprowadzenia w odniesieniu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jak też do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których są świadczone usługi hotelarskie, co stanowi swego rodzaju wyjątek od objęcia nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, tzw. metodą pojemnikową. Ta właśnie kwestia stanowi zasadniczą podstawę zarzutów konstruowanych przez skarżącego. Jak wynika to z kontekstu skargi, nie zgadza się on także z wprowadzeniem zróżnicowania metod ustalania przedmiotowych opłat w uzależnieniu od tego, jaki rodzaj działalności, usług, jest świadczony na danej nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy. Zdaniem skarżącego, rada miejska nie przeprowadziła właściwej analizy, pozwalającej ustalić, która z przewidzianych metod ustalania opłaty w sposób najbardziej adekwatny realizuje cele systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a wybór metody opartej na zużyciu wody nie został uzasadniony. Metoda uzależniająca wysokość opłaty od ilości zużytej wody, w opinii strony, nie pozostaje w obiektywnym i bezpośrednim związku z ilością wytwarzanych odpadów komunalnych. Zużycie wody determinowane jest przez szereg czynników niezwiązanych z produkcją, odpadów, takich jak indywidualne nawyki higieniczne, specyfika wyposażenia lokalu czy sposób korzystania z instalacji wodnej. Brak jest podstaw do przyjęcia istnienia stałej i przewidywalnej korelacji pomiędzy ilością zużytej wody a ilością generowanych odpadów.
Taką argumentację należy uznać za błędną.
Jakkolwiek rzeczywiście należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie uchwały jest zdawkowe, i w zasadzie odnosi się jedynie do celowości jej wprowadzenia, tj. (cyt.): "Wprowadzenie powyższej metody naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spowoduje ujednolicenie i uszczelnienie systemu gospodarowania odpadami w gminie", to organ szerzej odniósł się do tej kwestii w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił. że wprowadzenie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i powiązanie jej z ilością zużytej wody z danej nieruchomości nastąpiło z uwagi na ważny interes publiczny, polegający na uszczelnieniu gminnego systemu odpadowego i objęcia nim wszystkich rzeczywistych wytwórców odpadów komunalnych na terenie gminy. Założeniem systemu wprowadzonego na terenie gminy było uszczelnienie systemu opłat oraz objęcie możliwie jak największej liczby nieruchomości zamieszkałych i nieruchomości, na których są świadczone usługi hotelarskie gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Wprowadzenie metody wodnej miało na celu przeciwdziałanie zjawisku tzw. pasażera na gapę, polegającego na korzystaniu z usług publicznych bez partycypowania w związanych z tym kosztach. Zjawisko to jest szczególnie dostrzegalne w przypadku miejscowości turystycznych. Rozwiązanie to pozwala także na realizację zasady samobilansowania się systemu odpadowego wykluczającej - poza określonymi przez prawo przypadkami - subsydiowania gminnych systemów odpadowych. Niezależnie jednak od tego, wybór metody wodnej jest jak najbardziej dopuszczony przez przepisy ustawy i wprost nie wymaga uzasadnienia, podobnie jak określenie stawki opłaty – ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek jedynie wzięcia pod uwagę czynników wymienionych w art. 6k ust. 2 u.c.i.p.g.
Nie sposób nie zauważyć, że metoda wodna jest pośrednim, ale wiarygodnym wskaźnikiem liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość – także w ramach korzystania z usług hotelowych, a przez to także liczby odpadów. Im większa jest bowiem liczba osób faktycznie zamieszkujących daną nieruchomość, tym większe jest zużycie wody, a także większa produkcja odpadów. Metoda wodna odzwierciedla realne użytkowanie lokalu, codzienną aktywność życiową (m.in. przygotowywanie posiłków, dbanie o higienę, sprzątanie etc.).
Celnie zwrócił uwagę skarżący, że oczywiście może zdarzyć się tak, że przeciętne zużycie wody waha się w zależności od potrzeb higienicznych czy zdrowotnych, to jednak ciężko twierdzić, by mogło to mieć znaczenie przesądzające za uznaniem nieproporcjonalności tej metody – są to bowiem sytuacje marginalne, ściśle zindywidualizowane. Możliwość wprowadzenia ulg w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest uregulowana ustawowo, zaś rada gminy nie posiada kompetencji do objęcia ulgami grup niesklasyfikowanych w ustawie, w tym np. osób z niepełnosprawnościami. Z kolei postępowanie w sytuacji nadmiernego zużycia wody wynikającego z awarii reguluje wprost art. 6m ust. 5 u.c.i.p.g., co bezpośrednio wyklucza konieczność powtórzenia treści tego przepisu w omawianej uchwale.
Zestawiając metodę wodną z metodami liczbową i powierzchniową, w kontekście nieruchomości zamieszkanych, wskazać trzeba, że deklarowana liczba mieszkańców może być przecież zaniżana, zaś powierzchnia użytkowa jawi się jako całkowicie nieadekwatna do obliczenia liczby osób i produkcji odpadów. Z kolei metoda pojemnikowa, charakterystyczna dla nieruchomości niezamieszkałych, traci swoją adekwatność w odniesieniu do usług hotelarskich, co uzasadnia wprowadzenie przez ustawodawcę wyjątku w zasadach wyboru metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w cytowanym wyżej art. 6j ust. 3a u.c.i.p.g.
Wbrew twierdzeniom strony, skorzystanie z wyjątku z ust. 3a polegającego na możliwości obciążenia metodą "wodną" nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, ale świadczone są usługi hotelarskie, jest w pełni racjonalne. Przede wszystkim zwraca uwagę podobieństwo tych usług, funkcjonowania obiektów hotelarskich (por. art. 3 ust. 1 pkt 8 oraz art. 35-38 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych) do wykorzystywania budynku mieszkalnego (nieruchomość zamieszkanej) – gość hotelowy funkcjonuje jak mieszkaniec, korzysta z wody, produkuje odpady komunalne; mimo więc że nieruchomość jest formalnie "niezamieszkana", to de facto przebywają tam ludzie generujący odpady. Gdy skala obłożenia obiektu hotelarskiego jest zmienna i może zależeć np. od sezonu, trudno w tym wypadku przyjąć metodę zależną od liczby pojemników (worków), gdyż znacznie utrudnione jest zadeklarowanie ich liczby adekwatnej przez cały rok. W tej sytuacji to zużycie wody jawi się jako odpowiedni wskaźnik rzeczywistego obciążenia, gdyż koreluje z liczbą gości, a jej zużycie jest mierzalne. Dzięki wprowadzeniu tej metody w odniesieniu do nieruchomości, na których świadczone są usługi hotelarskie, podmioty je świadczące dokonują opłaty proporcjonalnie, według rzeczywistego obłożenia.
Zdaniem sądu, w opisanej wyżej sytuacji nie można mówić o jakiejkolwiek dyskryminacji. Jednakowo traktowane są bowiem podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną, w tym wypadku podmioty świadczące usługi hotelarskie; jednocześnie brak podstaw do uznania, że nieruchomości niezamieszkałe, w których świadczone są usługi hotelarskie, stanowią typową nieruchomość niezamieszkałą, skoro sposób generowania odpadów zbliża je do nieruchomości zamieszkałych.
Z uwagi na powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty koncentrujące się na braku uzasadnienia wyboru metody wodnej, jak i odnoszące się do dyskryminującego charakteru tej metody.
Skład orzekający nie dopatrzył się również zasadności zarzutów, wyrażających przekonanie strony co do naruszenia przepisów poprzez uzależnienie wysokości opłaty za gospodarkę odpadami od historycznego, a nie rzeczywistego, bieżącego zużycia wody.
Zdaniem sądu ustalenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o dane historyczne stanowi element konstrukcyjny tzw. metody wodnej. Rada Miasta nie nakazała stosować nowo ustanowionych norm do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie. Zaskarżona uchwała nałożyła określone obowiązki wyłącznie na przyszłość (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2024 r., III SA/Wa 2764/23; powoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu należy zauważyć, że art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został dodany do ustawy o utrzymaniu czyści i porządku w gminach na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579). Propozycja powyższej zmiany została zgłoszona na etapie prac senackich. Z przebiegu dyskusji na posiedzeniu komisji senackich jednoznacznie wynikało, że celem proponowanych zmian było doprecyzowanie dotychczasowej regulacji ustawowej. Jak wskazał uczestniczący w posiedzeniu komisji przedstawiciel Związku Miast Polskich RP oraz Związku Gmin Wiejskich RP "jest to zmiana techniczna, mająca na celu doprecyzowanie rozwiązania, które funkcjonuje od 2011 r." (zapis stenograficzny ze wspólnego posiedzenia senackiej Komisji Środowiska (142.) oraz senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej (210.) 9 lipca 2019 r.). Charakter doprecyzowujący dotychczasowe regulacje potwierdził podczas posiedzenia także osobiście Minister Środowiska. Ostatecznie w uchwale Senatu RP z 12 lipca 2019 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw zaproponowano dodanie do ustawy o utrzymaniu czyści i porządku w gminach przepisu zgodnie z którym "w przypadku wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w ust. 1 pkt 2 (od ilości zużytej wody z danej nieruchomości), rada gminy w uchwale, o której mowa w art. 6k ust. 1 (uchwała w sprawie metody i stawki), określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Senat, uzasadniając przedmiotową propozycję, wskazał, że "w trakcie prac nad ustawą podnoszono, że gminy nie mają upoważnienia do określenia sposobu obliczania zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi kalkulowanej na podstawie zużycia wody. Comiesięczne odczytywanie stanu liczników jest metodą niepraktyczną i uniemożliwia uwzględnienie specyficznych potrzeb gmin i właścicieli nieruchomości. Dlatego Senat postanowił uchwalić poprawkę".
Jednoznacznie potwierdza to, że ilość zużytej wody ustalana jest w oparciu o zużycie historyczne za okres (wskazany przez radę gminy) poprzedzający złożenie przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Powyższa poprawka Senatu została przyjęta przez Sejm i znalazła się z ustawie nowelizującej z 2019 r. Podkreślić należy, że jej wejście w życie 6 września 2019 r. znacząco zdezaktualizowało orzecznictwo - tak organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych - dotyczące uchwał podejmowanych przed 6 września 2019 r., w którym kwestionowano możliwość określania przez radę gminy zasad ustalania ilości zużytej wody na potrzeby określania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Zakres art. 6j ust. 3e u.c.p.g. został następnie doprecyzowany na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 1648), przyjmując obecną i właściwą dla niniejszej sprawy treść.
Podsumowując powyższe rozważania, podkreślić należy, że w przypadku zmiany dotychczasowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na tzw. metodę wodną, będą to zawsze dane historyczne sprzed wejścia w życie uchwały dokonującej zmiany metody. Skoro bowiem zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami zobowiązuje właściciela nieruchomości do złożenia nowej deklaracji w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, to pomiędzy datą wejścia w życie tej uchwały, a złożeniem deklaracji zmianowej mija maksymalnie jeden miesiąc i 10 dni. Nie sposób przy tym przyjąć, aby w takiej sytuacji podstawą ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi miałoby być wyłącznie zużycie wody za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana metody. Oznaczałoby to bowiem, że wszyscy muszą stosować rozliczenia oparte na ryczałtowej ilości zużytej wody, co stanowiłoby zaprzeczenie istoty tej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (rozliczenie w oparciu o wartości ryczałtowe winno być traktowane jako wyjątek). Zatem ilość zużytej wody, z uwagi na konstrukcję ustawową, zawsze odnosić się będzie, przy zmianie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do danych historycznych z okresu poprzedzającego wejście w życie uchwały.
Pośrednio za organem wskazać należy, że generalnie właściciele nieruchomości, w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, muszą liczyć się z możliwością zmiany przez radę gminy wcześniej wybranej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wprowadzenie w tym zakresie metody nowej, nawiązującej do innej zmiennej wpływającej na wysokość tej opłaty. Dlatego zmiana decyzji rady gminy w tym zakresie (zmiana metody) nie może być traktowana jako "zaskoczenie" dla właściciela nieruchomości, który powinien taką możliwość przewidywać. Rada gminy jest władna zmienić metodę od liczby mieszkańców na metodę wodną i odwołać się do historycznych danych dotyczących ilości zużytej wody, tak samo jak może odejść od metody wodnej i wprowadzić np. rozliczenie powierzchniowe (od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego) odwołując się w tym zakresie od posiadanej przez właścicieli nieruchomości powierzchni lokali nabytych przed dniem wejścia w życie uchwały zmieniającej metodę.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy wskazać, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i powiązanie jej z ilością zużytej wody z danej nieruchomości była prawnie dopuszczalna i miała swojej uzasadnienie. Nastąpiła bowiem z uwagi na ważny interes publiczny polegający na uszczelnieniu gminnego systemu odpadowego i objęcia nim wszystkich rzeczywistych wytwórców odpadów komunalnych. Zaskarżona uchwała określająca sposób ustalania ilości zużycia wody w związku z wprowadzeniem nowej metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie kreuje ani obowiązku uiszczenia nowej opłaty za miesiące poprzedzające jej wejście w życie, ani nie nakazuje zastosowania nowych metod i stawek do obliczenia opłaty za miesiące minione (poprzedzające jej wejście w życie). W szczególności, właściciele nieruchomości nie mają obowiązku dokonywania korekt uprzednio złożonych deklaracji. Wejście w życie zaskarżonej uchwały nie rozciąga jej skutków prawnych na zdarzenia prawne zaistniałe wcześniej.
W sprawie nie zaistniały zatem podstawy do uwzględnienia podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów naruszenia art. 6j, w tym ust. 1 pkt 1 i 2, oraz art. 6k, w tym ust. 2, u.c.i.p.g., stawianych samodzielnie, jak i we wzajemnym powiązaniu. Sąd nie dopatrzył się również zasadności zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji RP, tj. art. 3, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 84 w zw. z art. 31 ust. 3, częściowo wiązanych z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości w związku z obowiązkiem ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, trudno w sprawie dopatrzeć się także ograniczenia konstytucyjnych wonności i praw. Nadto stronie należy wskazać, że z samej swojej istoty przepisy kodeksowe nie miały w sprawie zastosowania, gdyż kompetencje rady gminy do stanowienia uchwał precyzują przepisy ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie.
Końcowo jedynie sąd zauważa za organem, że skarżona uchwała była przedmiotem kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, która nie stwierdziła żadnych uchybień podjętego aktu z punktu widzenia legalności.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143).
Justyna Siemieniako Małgorzata Anna Dziemianowicz Paweł Janusz Lewkowicz