I SA/Bd 600/23

I SA/Bd 600/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Ziołek
Tomasz Wójcik
Urszula Wiśniewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1270
art 252
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2002 nr 175 poz 1440
art 1 art 8 art 5a
Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wójcik asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi F. G. sp. z o. o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 11 września 2023 r. nr SKO-92-12/22 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oddala skargę
Uzasadnienie
I SA/Bd 600/23
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] marca 2022r. wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownika Biura Kontroli Transportu w Departamencie Transportu, działający z upoważnienia Marszałka Województwa [...]:
1. określił, kwotę dotacji przypadającą do zwrotu od [...] spółka jawna z siedzibą [...] w wysokości [...] zł wraz z odsetkami,
2. określił termin, od którego nalicza się odsetki od kwoty wymienionej w pkt 1, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, tj. od [...] czerwca 2020r., do dnia zapłaty zaległości.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do występowania przez Spółkę – o dofinansowanie do ulgowych przewozów, a kwota nienależnie pobranych dotacji wynosi [...] zł. Podkreślił iż, analiza materiałów dowodowych jednoznacznie wykazała, że Strona w wyniku swojej działalności nie nabyła prawa do otrzymania dopłaty do biletów w badanym okresie, gdyż nie wypełniła warunku nałożonego art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2018r. poz. 295, dalej: "ustawa o ulgach") bilety nie były sprzedawane w celu wykonania przez Gminy obowiązków nałożonych prawem oświatowym; nie wykonywała przewozów regularnych nakazanych przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o ulgach; nie wykonała umowy przewozu.
Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, określiło, że kwota dotacji w wysokości [...] zł pobrana nienależnie przez [...] sp. j. podlega zwrotowi na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] oraz określiło iż termin, od którego nalicza się odsetki, naliczane jak od zaległości podatkowych, liczony jest od stwierdzenia okoliczności pobrania nienależnej dotacji tj. od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia zapłaty zaległości.
W uzasadnieniu organ podał, że Przewoźnik zawarł z Samorządem Województwa [...] umowę, w której określono zasady przekazywania przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerów. Na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2020r., zawartej na okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. przewoźnik mógł dochodzić dopłat na pokrycie strat przez niego poniesionych w wyniku sprzedaży biletów w komunikacji publicznej osobom uprawnionym do ulg ustawowych. Z akt sprawy wynika, że Spółka w dniu [...] stycznia 2020 r. zawarła z Gminą K. umowę, której przedmiotem był dowóz dzieci do szkół podstawowych na terenie gminy K. w okresie od dnia [...] lutego 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. w parciu o zakupione bilety miesięczne. Z treści umowy wynika m.in., że usługa świadczona ma być w formie regularnych przewozów pasażerskich, według rozkładów jazdy, zgodnie z zasadami i obowiązkami wynikającymi z ustaw: o transporcie drogowym i publicznym transporcie zbiorowym. Do obowiązków zamawiającego należało zapewnienie opieki podczas przewozu dzieci do szkół na terenie gminy K.. Przewoźnik zobowiązany był do zapewnienia bezpłatnego biletu miesięcznego dla opiekuna. Ponadto z umowy wynika, że zamawiający określi szczegółowe terminy rozpoczęcia i zakończenia dowozu do szkół w porozumieniu z Wykonawcą, a także Zamawiający (Gmina K.) zastrzegł sobie możliwość zmiany kolejności tras ich przebiegu i godzin przewozów, jak również możliwość odpracowania dni nauki szkolnej w soboty. W § 9 umowy wskazano okoliczności, których wystąpienie uzasadnia nałożenie na przewoźnika kar umownych. W dniu [...] stycznia 2020r. Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...]. Do wniosku dołączono m.in. uzgodnienie przez Zarząd Powiatu B. korzystania z przystanków publicznej komunikacji autobusowej zlokalizowanych w ciągu dróg powiatowych oraz zgodę Burmistrza K. na korzystanie z przystanków zlokalizowanych przy drogach gminnych Gminy K.. Zarząd Powiatu B. oraz Burmistrz K. dołączyli listę przystanków zlokalizowanych odpowiednio: przy drogach powiatowych i drogach gminnych. Stosowne zezwolenie udzielone zostało przewoźnikowi w dniu [...] stycznia 2020 r. Załącznik do zezwolenia stanowi rozkład jazdy, w którym wymienione zostały przystanki, na których zatrzymywać miały się autobusy wykonujące przewóz w ramach tej linii komunikacyjnej.
Porównując listy przystanków wymienionych w rozkładzie jazdy z listą przystanków publicznych znajdujących się przy drogach publicznych – wojewódzkich, powiatowych i gminnych organ stwierdził, że przewoźnik, w ramach linii [...], wyznaczył przystanki poza miejscami wskazanymi przez właściwe zarządy drogi. W wykazach przystanków publicznych brak m.in. przystanku [...]. Stosownie do treści art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019r. poz. 2140 ze zm. dalej: "u.t.d.") przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: (...) wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Przystanki to przeznaczone do wsiadania i wysiadanie pasażerów i określone w rozkładzie jazdy miejsca zatrzymania się uprawnionego pojazdu transportu publicznego, oznaczone odpowiednimi znakami drogowymi (art. 2 pkt 13 ustawy Prawo o ruchu drogowym) z informacją o rozkładzie jazdy, w tym m.in. o godzinach odjazdów środków transportowych. Przewoźnik wykonujący przewozy regularne nie ma zatem prawa do zatrzymywania się w dowolnie wybranym miejscu. Osoby korzystające z usług przewoźnika mogą wsiadać do i wysiadać z autobusy wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych.
W ocenie organu odwoławczego przedmiotem umowy łączącej przewoźnika z Gminą K. był dowóz dzieci do szkół podstawowych. Wynika to ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ) oraz treści umowy łączącej przewoźnika z Gminą K.. W załączniku do SIWZ określono zarówno rozkłady jazdy, zgodnie z którymi miał odbywać się przewóz osób oraz wskazano przystanki, na których powinny zatrzymywać się autobusy. A zatem to zamawiający miał decydujący wpływ na sposób wykonywania przewozu uczniów. Ponadto z treści umowy wynika, że usługa dowozu dzieci świadczona będzie wyłącznie w trakcie trwania roku szkolnego, z wyłączeniem dni wolnych od zajęć szkolnych. Gmina K. zastrzegła sobie możliwość zmiany kolejności tras, ich przebiegu i godzin przywozów, a także możliwość odpracowania dni nauki szkolnej w soboty. W umowie zastrzeżono ponadto, że dzieci mają być dowożone do każdej placówki, tj. szkoły podstawowej, zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do umowy. Umowa określa również obowiązki zamawiającego związane np. z utrzymaniem odpowiedniego stanu dróg gminnych, który umożliwia wykonanie usługi objętej umową. Jakkolwiek umowa przewiduje, że dowóz dzieci do szkół odbywał się będzie w oparciu o zakupione bilety miesięczne, to jednak w ocenie organu odwoławczego okoliczność ta nie może mieć wpływu na ocenę charakteru usług świadczonych przez przewoźnika na rzecz gminy. W ocenie organu odwoławczego przewóz dzieci do szkół w ramach umowy łączącej przewoźnika z Gminą K. odbywał się w ramach przewozów regularnych specjalnych, z istoty którego wynika, że nie musi się odbywać na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, jak również na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu. Nie musi też występować klasyczna opłata za bilet. Wystarczy bowiem, że przewóz ten będzie się odbywał zgodnie z harmonogramem znanym pasażerom (np. dzieciom dowożonym do szkoły). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Zdaniem organu okolicznością niebudzącą wątpliwości jest fakt, że w kwietniu 2020 r., z uwagi na zawieszenie zajęć szkolnych z powodu COVID-19, przewoźnik nie wykonywał usługi przewozu dzieci w ramach umowy łączącej do z Gminą K.. Odnosząc ten fakt do umowy łączącej spółkę z Województwem [...] z dnia [...] lutego 2020 r., zwrócono uwagę, że umowa ta określa zasady przekazywania dopłat do przewozów regularnych z tytułu stosowania obowiązujących ulg w przewozach pasażerskich. Jakkolwiek kwota dopłaty stanowi różnicę między wartością sprzedaży biletów według cen nie uwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedanych biletów w cenach uwzględniających ulgi, to jednak jej istotą jest dopłata do przewozów. W sytuacji, gdy przewoźnik nie realizuje przewozów, co miało miejsce w niniejszej sprawie, brak jest podstaw do ubiegania się o przyznanie dotacji. Organ podkreślił, iż niezależnie od rozliczeń dokonywanych między przewoźnikiem a zamawiającym usługę dowozu dzieci do szkoły, brak jest podstaw do udzielenia dotacji z tytułu sprzedanych biletów miesięcznych, w sytuacji gdy przewoźnik pozostawał "w gotowości" do realizowania usługi, nie świadcząc jednak przewozu. Przewoźnik, który wykonuje zarobkowy przewóz osób na liniach regularnych, który sprzedaje bilety z ulgami ustawowymi i który stosowną zawarł umowę z samorządem województwa, jest uprawniony do otrzymywania dotacji na pokrycie strat związanych ze sprzedażą biletów z ulgami ustawowymi. Przewoźnik otrzymuje od samorządu wojewódzkiego dopłaty, po dokonaniu sprzedaży biletów ulgowych, której wysokość jest uzależniona od faktycznej liczby wykazanych przejazdów ulgowych oraz struktury ulg, z których korzystają osoby uprawnione. Dopłaty należy zaklasyfikować do dotacji w rozumieniu art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm. dalej: "u.f.p."), których źródłem są środki publiczne pochodzące z budżetu państwa, przeznaczone na finansowanie realizacji zadania publicznego o zasięgu ogólnokrajowym (art. 167 Konstytucji RP), jakim jest udzielanie ustawowych ulg w przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego. Zwrot dotacji powinien nastąpić samoistnie (bez wezwania organu), z inicjatywy podmiotu zobowiązanego do jej zwrotu. Tym samym ostatnim dniem płatności, po którym rozpoczyna bieg terminu przedawnienia zwrotu dotacji jest 15 dzień liczony od dnia stwierdzenia okoliczności uzasadniających jej zwrot.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Spółka dowiedziała się o pobraniu dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości z pisma Dyrektora Departamentu Transportu Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] maja 2020 r., które odebrała w dniu [...] maja 2020 r., a zatem od [...] maja 2020 r. liczyć należy termin dla dokonania zwrotu dotacji. Termin określony art. 252 ust. 1 u.f.p. upłynął [...] czerwca 2020 r., w związku z czym odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi liczyć należy od dnia [...] czerwca 2020 r. – tj. od dnia następującego po upływie terminu dla dobrowolnego zwrotu dotacji, do dnia zapłaty.
W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023r., ewentualnie o uchylenie decyzji w całości. Zarzucono naruszenie:
1) art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") przez skierowanie przez organ decyzji do podmiotu niebędącego Stroną w sprawie, z uwagi na przekształcenie się spółki jawnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością skutkujące nieważnością wydanej decyzji,
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez dokonanie przez organ dowolnej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wyjaśnienia przez organ zaistniałego w sprawie stanu faktycznego w sposób wszechstronny,
3) art. 4 pkt 7 u.t.d. przez jego niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż Skarżąca nie wykonywała przewozów regularnych, podczas gdy z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika wprost, iż przewóz dzieci do szkół w ramach umowy zawartej pomiędzy Skarżącą, a gminą K. odbywał się w ramach przewozu regularnego,
4) art. 4 pkt 9 u.t.d. przez jego zastosowanie, polegające na niewłaściwym uznaniu przez organ, iż przewozy dzieci świadczone w ramach wykonywania umowy zawartej pomiędzy Skarżącą, a gminą K. stanowią przykład przewozów regularnych specjalnych, podczas gdy przewozy te są przewozami regularnymi, określonymi w art. 4 pkt 7 u.t.d.,
5) art. 8a ust. 4 in fine ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego przez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu przez organ, iż Skarżącej nie przysługiwało prawo do ubiegania się o dopłaty do przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, podczas gdy Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki wymienione w ww. przepisie, które uprawniały do ubiegania się o uzyskanie stosownej dopłaty, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
6) art. 252 ust. 1, 2 oraz 5 u.f.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym nakazaniu Skarżącej zwrotu udzielonej przez organ dotacji oraz błędnym określeniu terminu, od którego należy liczyć odsetki od należności publicznoprawnej, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, iż Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki warunkujące uzyskanie dotacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2021 r., poz.137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe.
W pierwszej kolejności Sąd musi się odnieść do zarzutu najdalej idącego tj. skierowania decyzji do podmiotu niebędącego Stroną w sprawie, albowiem uznanie go za zasadny skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Strona podnosi, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2023r. została skierowana do podmiotu: "[...] Sp. j." podczas gdy z dniem [...] maja 2022r. doszło do przekształcenia spółki jawnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą [...] Sp. z o.o. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji , która została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Na tle tego przepisu podkreśla się, że decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć (wyrok NSA z 24 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 79/17, LEX 2445962). Innymi słowy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje zastosowanie w razie błędnego ukształtowania stosunku prawnego, tj. wyznaczenia praw i obowiązków podmiotu, którego takie rozstrzygnięcie w ogóle nie dotyczy. Tym samym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest, aby decyzja administracyjna kształtowała sytuację prawną podmiotów , którzy nie powinni być jej adresatami (wyrok NSA z 29 marca 2022r. sygn. akt I OSK 2576/20). Z taka sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jeśli w wyniku przekształcenia formy prawnej spółki (dokonanej w trybie art. 551 i nast. Kodeksu spółek handlowych) nastąpiła kontynuacja (a taka sytuacja zaistniała w sprawie) to nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wskazanie jako adresata w decyzji organu poprzedniej formy prawnej Strony skutkować powinno nieważnością tej decyzji. Niewątpliwe stanowi to uchybienie, które powinno zostać wyeliminowane w trybie sprostowania decyzji ale nie skutkuje ono nieważnością zaskarżonej decyzji.
Przechodząc zatem do meritum wskazać należy, że spór w sprawie dotyczył kwestii zwrotu dopłaty nienależnie pobranej przez Skarżącą, to jest niezgodnie z przepisami ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów oraz ustawy o transporcie drogowym. Analiza procesu decyzyjnego przeprowadzonego w sprawie przez organy administracji doprowadziła Sąd do wniosku, że na akceptację zasługiwała zarówno dokonana przez te organy wykładnia przepisów ustaw oraz przeprowadzone w jej kontekście postępowanie dowodowe.
Bezsporne w sprawie było to, że Spółka zawarła z Województwem [...] umowę dotyczącą określenia zasad przekazywania w 2020r. Przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe regularne przewozy osób dopłat do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich. Umowa ta została zawarta w dniu [...] lutego 2020r. na czas określony od [...] stycznia do [...] grudnia 2020 r. Podstawą do zawarcia umowy są przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Wypłaty środków dotacyjnych obwarowane są obowiązkami nałożonymi na przewoźnika umową. Obowiązki wyszczególniono w § 4 umowy, zgodnie z którym przewoźnik zobowiązał się m. in. do: przestrzegania przepisów ustawy Prawo przewozowe i ustawy o transporcie drogowym (pkt 11), poddawania się w każdym czasie kontroli prowadzonej przez upoważnionego przez Marszałka Województwa pracownika, w zakresie realizacji postanowień umowy (pkt 14). W § 7 pkt 2 umowy zastrzeżono, że dopłata przysługuje temu przewoźnikowi, który wykonał przewóz. Jednocześnie postanowieniem zawartym w § 9 pkt 6 Województwo zastrzegło prawo dokonania weryfikacji wysokości wnioskowanej dopłaty wynikającej ze złożonego przez Przewoźnika wniosku o dopłatę. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka w dniu [...] kwietnia 2020r. wystąpiła o wypłatę środków stanowiących rekompensatę z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich przy sprzedaży biletów w marcu 2020r. w wysokości [...] zł. We wniosku ujęto sprzedaż biletów miesięcznych Gminie K. na miesiąc kwiecień 2020r., pomimo zamknięcia placówek oświatowych od [...] marca 2020r. W dniu [...] kwietnia 2020r. wnioskowana kwota została przelana na rachunek Strony. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Przewoźnik został wezwany do korekty rozliczenia i zwrotu otrzymanej dopłaty w części obejmującej sprzedaż biletów miesięcznych dla uczniów szkół zakupionych przez Gminę K. na miesiąc kwiecień. Spółka jednak nie dokonała tej korekty, więc organ wszczął postępowanie w zakresie prawidłowości rozliczania dopłat do ustawowych ulg w przewozach pasażerskich z tytułu sprzedaży biletów oraz przestrzegania postanowień umowy określającej zasady przekazywania dopłat do ustawowych ulgowych przejazdów w komunikacji autobusowej przy sprzedaży biletów miesięcznych. Jedyną przesłanką badaną przez Urząd było wypełnienie wymagań zawartej między stronami umowy i przepisów ustawy o ulgach.
Zgodnie z art. 8a ustawy o ulgach , w brzmieniu właściwym dla sprawy:
1a. Koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa,
2. Samorządy województw, z zastrzeżeniem ust. 2a, przekazują przewoźnikom wykonującym krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłaty do tych przewozów z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich, z zastrzeżeniem ust. 4,
3. Kwotę dopłaty, o której mowa w ust. 2, stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi,
4. Uprawnienie do otrzymywania dopłat, o których mowa w ust. 2, nabywa przewoźnik, który:
posiada zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, wydane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.);
stosuje kasy rejestrujące posiadające pozytywną opinię ministra właściwego do spraw finansów publicznych, które umożliwiają określenie kwoty dopłat do przewozów w podziale na poszczególne kategorie ulg ustawowych;
zawarł umowę z samorządem województwa określającą zasady przekazywania przewoźnikom dopłat.
W świetle powołanej regulacji przewoźnik otrzymuje zatem od samorządu wojewódzkiego dopłaty, po dokonaniu sprzedaży biletów ulgowych, której wysokość jest uzależniona od faktycznej liczby wykazanych przejazdów ulgowych oraz struktury ulg, z których korzystają osoby uprawnione na zasadach określonych w umowie.
Analiza materiału dowodowego dokonana przez organy doprowadziła do słusznego wniosku, że Spółka nie nabyła prawa do otrzymania dopłaty do biletów w badanym okresie albowiem:
- nie wykonała w ogóle umowy przewozu,
- nie wypełniła warunku nałożonego przepisem art. 5a ustawy o ulgach ( bilety nie były sprzedawane w celu wykonania przez Gminy obowiązków nałożonych ustawą Prawo oświatowe),
- nie wykonywała przewozów regularnych nakazanych przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o ulgach.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Strona nie wykonała umowy dowozu dzieci do placówek oświatowych. Z pisemnych wyjaśnień dyrektorów szkół w [...] i [...] (e-mail, k. 19, 20 akt admin.) oraz z pisma Strony z dnia [...] maja 2020r. (k. 3 akt admin.) wynika, iż świadczenie usług nie miało miejsca, ponieważ nastąpiło zawieszenie zajęć lekcyjnych w szkołach z powodu epidemii COVID-19. Podstawę prawną zawieszenia zajęć stanowiło rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2020r. (Dz. U. poz. 410 z kolejnymi zmianami). W analizowanym okresie Spółka nie świadczyła usług przewozowych, zatem nie wykonywała przewozów regularnych zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy autobusów. Przewoźnik nie wykonywał obowiązku wynikającego z § 4 pkt 11 umowy zawartej z Województwem. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, iż faktury wystawione przez Skarżącą nie odzwierciedlają rzeczywistych czynności umowy przewozu, a miały tylko na celu zapłatę przewoźnikowi rekompensaty za utrzymywanie gotowości do wznowienia usług przewozowych. Podkreślić w tym miejscu należy, co wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji, że dopłaty do biletów są dotacją celową - mają na celu wyłącznie wyrównać utracone przychody w części dotyczącej zastosowanej ulgi, nie mogą być zatem przeznaczone na inne cele. Samo wydanie lub wydrukowanie biletu ulgowego nie upoważnia Przewoźnika do ubiegania się o dopłaty. Jak zasadnie podniósł organ, o tym, czy Przewoźnik wykonuje przewozy regularne nie decyduje posiadanie zezwolenia, lecz faktyczne wykonanie usługi. Nie budzi wątpliwości Sądu, że pozostawanie przez Przewoźnika w gotowości do realizacji przewozów nie mieści się w definicji przewozów regularnych bowiem przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują utrzymania w gotowości personelu oraz pojazdów w ramach wykonywania regularnych przewozów osób. Wyjaśnić również należy, że § 7 pkt 2 umowy zawartej z Województwem [...] wyraźnie wskazuje, ze dopłata przysługuje przewoźnikowi, który wykonał przewóz. Ponadto jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006r. sygn. akt K 30/04 obowiązkiem samorządu jest finansowanie dopłat, których wysokość uzależniona jest od faktycznej liczby przejazdów ulgowych oraz struktury ulg, z których korzystają osoby uprawnione.
Podnosząc zarzut błędnej wykładni prawa materialnego Spółka kwestionuje de facto uprawnienie organów do prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania otrzymanych przez przewoźnika dopłat z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich i dokonanych w jej ramach ustaleń, co do charakteru świadczonych przewozów. Organ uznał bowiem, że Strona świadczyła usługi, nie jak tego wymaga przepis, przewozu regularnego a przewozu regularnego specjalnego o czym świadczy między innymi brak przystanków autobusowych, które wymienione są w rozkładzie jazdy, brak rozkładów jazdy na przystankach, przewóz określonej kategorii osób z wyłączeniem innych osób,
Nie do zaakceptowania jest stanowisko Strony, że przewoźnik może dowolnie wykonywać przewozy regularne, mając odpowiednie zezwolenie. Przewóz regularny, zgodnie z art. 4 u.t.d. to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w tej ustawie i ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Zasady określone w art. 18 b u.t.d. jednoznacznie wskazują, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, jednocześnie zakazują zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy. Pojęcie przystanku zdefiniowano natomiast w art. 4 pkt 8a u.t.d. - "miejsce przeznaczone do wsiadania lub wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej, oznaczone w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, z informacją o rozkładzie jazdy, z uwzględnieniem godzin odjazdów środków transportowych przewoźnika drogowego uprawnionego do korzystania z tego miejsca". Uprawnienie to wynika z uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Przy czym przepis art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2020 poz. 1944, dalej: "u.p.t.z.") jednoznacznie wskazuje, że w transporcie drogowym w rozkładzie jazdy mogą być uwzględnione wyłącznie przystanki komunikacyjne i dworce określone przez organizatora. Określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania z nich następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 15 ust. 2 u.p.t.z.).
Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Strony, że przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego przywołują przepisy ustawy o transporcie drogowym jedynie w kontekście obowiązku posiadania zezwolenia, bez konieczności przestrzegania przepisów tejże ustawy. Taka interpretacja przepisów prowadziłaby do wniosku, że w ustawie o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie nałożono na przewoźnika obowiązku wykonywania przewozów, sprzedaży biletów itd., bowiem samo posiadanie zezwolenia i drukowanie biletów miesięcznych (stosując obowiązujące ustawowe ulgi w przewozach pasażerskich) już dawałoby prawo do otrzymywania dopłat. Takie stosowanie prawa nie prowadziłoby do osiągnięcia celu, w jakim ustawa została uchwalona, czyli pomoc państwa określonym grupom społecznym, a powodowałoby nadużycia w gospodarowaniu środkami publicznymi, naruszając tym interes publiczny. Artykuł 1 ustawy ulgach wyraźnie wskazuje, że ustawa reguluje uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób. Jeżeli przewozy są prowadzone z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 18 b, ale także art. 22 ust. 1 ustawy) lub nie są wykonywane w ogóle, to znaczy, że nie wyczerpują znamion przewozów regularnych. Posiadanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym jest uprawnieniem do wykonywania takich przewozów, nie jest jednak dowodem na to, że wykonywane przewozy, bez względu na ich charakter i sposób wykonywania, są przewozami regularnymi. Końcowo już podkreślić należy, że Spółka w umowie zawartej z Województwem [...] określającej zasady przekazywania przewoźnikowi wykonującemu krajowe autobusowe przewozy pasażerskie dopłat z tytułu stosowania obowiązujących ustawowych ulg w przewozach pasażerskich zobowiązała się do przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym.
W tym stanie rzeczy skoro kontrola przeprowadzona u podmiotu dotowanego wykazała, że Skarżąca jako przewoźnik nie zrealizowała w miesiącu kwietniu usług transportowych polegających na przewozie dzieci i młodzieży do szkół a ponadto przewozy te nie posiadały wszystkich cech do uznania ich jako przewozy regularne, to tym samym uznać należało, że działanie przewoźnika jest niezgodne z umową, i stanowi podstawę do przyjęcia, że w sprawie znajduje zastosowania regulacja, o której mowa w art. 252 ust.1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 u.f.p. Wyjaśnić przy tym należy, że zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, natomiast decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II GSK 916/13, Lex nr 1500622; z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II GSK 2190/14, Lex nr 2066274). Określony w art. 252 ust. 1 u.f.p. 15-dniowy czasookres liczony jest od momentu zawiadomienia o tym fakcie podmiotu dotowanego, co w niniejszej sprawie nastąpiło z dniem odbioru przez Skarżącą pisma Departamentu Transportu Urzędu Marszałkowskiego ([...] maja 2020r.). Zatem jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji termin określony art. 252 ust. 1 upłynął z dniem [...] czerwca 2020r. Wobec czego odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi liczyć należy od dnia [...] czerwca 2020r. tj. od dnia następującego po upływie terminu dla dobrowolnego zwrotu dotacji , do dnia zapłaty.
Reasumując, w ocenie Sądu prawidłowo organ stwierdził, że wyniki kontroli pozwalają uznać, że nastąpiło nienależne pobranie dopłaty. Niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia przepisów procesowych.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego została przeprowadzona prawidłowo, organ uzasadnił swoje stanowisko opierając się na zgromadzonych a aktach dokumentach źródłowych będących podstawą przeprowadzonej kontroli, dokonał oceny materiału dowodowego, logicznie uzasadnił związki przyczynowo - skutkowe i wywiódł prawidłowe wnioski. Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy jest bowiem dokładnie wyjaśniony.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. , skargę oddalił.