I SA/Bd 481/19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Ewa Kruppik - Świetlicka sędzia WSA Tomasz Wójcik Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2019r. sprawy ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...]9 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. kwotę 580 zł ( pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego K. A. O. i U. D. "A. " Sp. z o.o. z siedzibą w B. na podstawie tytułu wykonawczego Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] .[...], obejmującego środki publiczne w kwocie 95.974,10 zł, które dłużnik uzyskał nienależnie, nie spełniając warunków otrzymania refundacji składek na ubezpieczenie społeczne, wskazanych przepisami art. 25a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.).

Organ w toku postępowania egzekucyjnego podjął próbę zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Deutsche Bank Polska S.A., wydając w dniu [...] września 2018r. zawiadomienie nr [...].LODA. Czynność ta okazała się nieskuteczna z uwagi na nieprowadzenie przez ten Bank rachunku na rzecz Spółki "A.". Zawiadomienie to wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało przesłane zobowiązanej Spółce, która nie podjęła korespondencji mimo dwukrotnego awizowania. W tej sytuacji uznano korespondencję za doręczoną w dniu [...] października 2018r. zgodnie z art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ egzekucyjny uznając, że w dalszym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, postanowieniem z dnia [...] marca 2019r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie skierował do wierzyciela - Prezesa Zarządu PFRON - zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych związanych z ww. tytułem wykonawczym, obciążających wierzyciela. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019r. wierzyciel wystąpił do organu o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019r. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w B. na podstawie art. 64c § 4 i § 7 ustawy z dnia [...] czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1314 ze zm. - dalej "u.p.e.a.") obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 959,74 zł, wskazując, że wynikają one z opłaty manipulacyjnej.

W złożonym zażaleniu Prezes Zarządu PFRON zarzucił naruszenie art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez bezpodstawne naliczenie opłaty manipulacyjnej oraz niezastosowanie wskazówek interpretacyjnych wynikających z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14. Wskazał, że we wykazanych czynnościach brak jest informacji o doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co mogłoby stanowić podstawę do naliczenia opłaty manipulacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 64 § 10 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Dalsza część ww. przepisu wskazuje, że taką podstawą może być również zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, jeżeli była to pierwsza czynność. W rozpatrywanym przypadku nie zaistniało zajęcie wierzytelności.

Ponadto wierzyciel podniósł, że wydane postanowienie zostało oparte na przepisach, których niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 przez co zostały naruszone przepisy postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem strony naliczona opłata manipulacyjna winna odzwierciedlać racjonalną zależność między wysokością opłat, a czynnością faktyczną organu egzekucyjnego, za podjęcie której opłaty te zostały naliczone. Tymczasem czynności organu egzekucyjnego nie przyniosły żadnego efektu dla wierzyciela.

Dyrektor Izby Skarbowej zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ przytaczając treść art. 64c § 4 u.p.e.a. wskazał, że jeżeli koszty egzekucyjne nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, pokrywa je wierzyciel. Organ podał, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny umorzył na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lipca 2018r. nr [...]. W konsekwencji Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powstałymi w związku z realizacją ww. tytułu wykonawczego.

Odnosząc się do wysokości kosztów egzekucyjnych organ wskazał na treść art. 64 § 6 i § 10 u.p.e.a. Podał, że w niniejszej sprawie koszty egzekucyjne związane z ww. tytułem wykonawczym zostały naliczone w kwocie 959,74 zł i wynikały wyłącznie z opłaty manipulacyjnej (1% od kwoty 95.974,10 zł stanowiącej egzekwowaną należność pieniężną).

W odniesieniu do argumentacji dotyczącej doręczenia spółce odpisu tytułu wykonawczego organ przywołał regulacje art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń wskazując, że doręczenie zostało dokonane w sposób zastępczy określony w art. 44 § 4 k.p.a. W konsekwencji organ uznał za niezasadne wątpliwości wierzyciela w zakresie możliwości naliczenia opłaty manipulacyjnej, w związku z niedoręczeniem tytułu wykonawczego zobowiązanej spółce.

Odnosząc się do przywołanego przez stronę w zażaleniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016r., sygn. akt SK 31/14 organ stwierdził, że wyrok ten nie powoduje utraty mocy obowiązującej regulacji prawnych. Jego skutkiem jest jedynie potwierdzenie obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Innymi słowy wskazany wyrok zakresowy nie wywołuje skutków prawnych uchylających. W związku z tym, przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. nadal stanowią element obowiązującego porządku prawnego. Jeżeli więc do chwili obecnej ustawodawca nie dokonał odpowiednich zmian, to organ egzekucyjny określa koszty na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Administracyjne organy egzekucyjne zatem nie są uprawnione do samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów, a obowiązek działania przez organy na podstawie obowiązujących przepisów prawa wyraża się w braku możliwości pominięcia funkcjonujących regulacji prawnych czy działania wbrew tym przepisom.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 64 § 6 u.p.e.a., poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w wykazanych czynnościach brak jest informacji o doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co mogłoby stanowić podstawę do naliczenia opłaty manipulacyjnej.

Ponadto strona stwierdziła, że postanowienie organu egzekucyjnego zostało oparte na przepisach, których niezgodność z Konstytucją RP stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 przez co zostały naruszone przepisy postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 § 6 u.p.e.a. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, że opłata manipulacyjna jest ponoszona za czynności organu egzekucyjnego niezależnie od ich rezultatów. Zdaniem strony, naliczona opłata manipulacyjna winna odzwierciedlać racjonalną zależność między wysokością opłat, a czynnością faktyczną organu egzekucyjnego, za podjęcie której opłaty te zostały naliczone. Organ egzekucyjny w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania podjętych przez organ czynności, czy też nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności.

Dla poparcia swego stanowiska skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżone postanowienie według podanych kryteriów stwierdzić należy, iż narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie..

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] kwietnia 2018 r., obciążające wierzyciela - P. N. kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 959,74 zł prowadzonego wobec zobowiązanego -K. A. O. i U. D. "A." Sp. z o.o. w B..

Z ustaleń faktycznych sprawy wynika, że w toku postępowania egzekucyjnego Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. podjął próbę zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Deutsche Bank Polska S.A., wydając w dniu [...] września 2018 r. zawiadomienie o zajęciu. Czynność ta okazała się nieskuteczna z uwagi na nieprowadzenie przez Bank rachunku na rzecz Spółki "A.". Zawiadomienie o zajęciu wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostało przesłane za pośrednictwem Poczty Polskiej zobowiązanej Spółce, która nie podjęła korespondencji mimo dwukrotnego awizowania. W rezultacie, korespondencję uznano za doręczoną w dniu [...] października 2018 r. w trybie z art. 44 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. uznając, że w dalszym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, postanowieniem z dnia [...] marca 2019r. umorzył postępowanie egzekucyjne. Organ egzekucyjny wskazał, że obecnie Spółka nie prowadzi działalności, zaprzestała składania deklaracji podatkowych, ostatnia, została złożona deklaracja VAT za listopad 2011 r. Pod wskazanym adresem Spółka nie pozostawiła żadnego majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję, jak i nie posiada zarejestrowanych pojazdów i nie figuruje jako właściciel (współwłaściciel) lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Następnie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 64c § 4 i 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obciążył Wierzyciela - P. N. opłatą manipulacyjną, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., w kwocie 959,74 zł.

W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 64 § 6 u.p.e.a, poprzez jego błędne zastosowanie. Zdaniem Funduszu, naliczona opłata manipulacyjna winna odzwierciedlać racjonalną zależność między wysokością opłat, a czynnością faktyczną organu egzekucyjnego, za podjęcie której opłaty te zostały naliczone.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego jest prawidłowe. W spornej kwestii należy wskazać, że opłata manipulacyjna jest odrębną opłatą, naliczaną obok innych opłat za dokonanie poszczególnych czynności egzekucyjnych i jest ona należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego. Jest ona niezależna od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. Przepis art. 64 § 10 u.p.e.a. stanowi bowiem, że obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jeżeli pierwszą czynnością egzekucyjną jest zajęcie wierzytelności pieniężnej lub innego prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności, obowiązek uiszczenia opłaty manipulacyjnej powstaje równocześnie z obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie.

Opłata manipulacyjna stanowi zatem swego rodzaju zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie podejmowane czynności manipulacyjne ( np. wystawienie i doręczenie tytułu wykonawczego ) dokonane w toku prowadzonej egzekucji, a obowiązek jej zapłaty, nie zależy od efektów tych czynności i całego postępowania egzekucyjnego.

W rozpoznawanej sprawie naliczenie opłaty manipulacyjnej było zasadne, bowiem organ egzekucyjny wystawił i przesłał zobowiązanej Spółce odpis tytułu wykonawczego wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego na adres jej siedziby. Wprawdzie Spółka nie podjęła korespondencji mimo jej dwukrotnego awizowania, jednak uznano ją za doręczoną w trybie 44 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast odnośnie wysokości naliczonej opłaty manipulacyjnej należy wskazać, że wprawdzie za niesprzeczne z Konstytucją Trybunał uznał we wspomnianym wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 stosunkowe określenie wysokości opłaty w przepisie art. 64 ust. 6 u.p.e.a. wskazując, że ustawodawca powinien ustalić przy tym górną kwotę tej opłaty, nie mniej podkreślił również, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Trybunał wskazał również, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Wprawdzie uwagi Trybunału w istocie odnoszą się do ustawodawcy, nie mniej, do momentu wprowadzenia zmian legislacyjnych, powinny one dla organów egzekucyjnych stanowić wskazania w sytuacji naliczania opłat egzekucyjnych, w tym opłaty manipulacyjnej. Trybunał dostrzegł bowiem z jednej strony konieczność zapewnienia, przynajmniej w części, finansowania funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, z drugiej jednak strony podkreślał niezbędność zachowania racjonalnego związku między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. Wobec tego, wysokość kosztów egzekucyjnych, w tym opłat manipulacyjnych, nie może pozostawać w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, tak jak wynika to z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Innymi słowy, organy egzekucyjne powinny stosować obowiązujące przepisy, jednakże z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną powyżej wykładnię prawa oraz stanowisko Sądu. Organ egzekucyjny mając wiedzę co do konieczności podjęcia określonych czynności zmierzających do wyegzekwowania należności, w tym poczynionych nakładów pracy, stopnia ich skomplikowania oraz konieczności poniesienia wydatków i kosztów powinien uzasadnić, iż naliczenie opłaty manipulacyjnej w maksymalnej wysokości, było uzasadnione zakresem, pracochłonnością i koniecznością podjętych czynności egzekucyjnych, zgodnie ze standardami wynikającymi z wyroku Trybunału w sprawie SK 31/14.

Z podanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( tj. Dz.U. z 2018r., poz. 265 ) zasadzając od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą uiszczony wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.